我國(guó)地方政府協(xié)同治理存在的問題及對(duì)策研究

楊琦

【摘要】：經(jīng)濟(jì)全球化背景下，許多地方政府都在積極探索推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的方法，政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的協(xié)同治理理論在公共危機(jī)管理中初露頭角，并得到了學(xué)者們的認(rèn)同與推崇，為政府治理帶來了新的生機(jī)。但目前我國(guó)地方政府協(xié)同治理中存在一些問題，因此對(duì)地方政府協(xié)同治理的研究有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵字】：地方政府 協(xié)同治理 問題 對(duì)策

一、相關(guān)概念界定

（一）地方政府

地方政府是在中央政府之下行使部分國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家和地方事務(wù)的地域性政府，廣義的地方政府指整個(gè)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，包括地方國(guó)家立法機(jī)關(guān)、地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)和地方國(guó)家司法機(jī)關(guān)，狹義的地方政府則指地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。

（二）政府治理

政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理。就其治理對(duì)象和基本內(nèi)容而言，包含政府對(duì)于自身、對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)。

（三）協(xié)同治理

協(xié)同治理是指政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和社會(huì)公眾等以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，在政府主導(dǎo)下通過廣泛參與、平等協(xié)商和通力合作，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的過程。是地方政府有效調(diào)動(dòng)多元主體力量，以多元主體的協(xié)同來滿足多樣化需求的有效方式。

二、地方政府協(xié)同治理的主要模式

（一）地方政府間的橫向協(xié)同治理

地方政府間，尤其是地域相鄰的地方政府間由于共同的利益問題而產(chǎn)生了協(xié)同的動(dòng)力，通過地方政府間的橫向協(xié)同治理，可以有效實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間資源的合理配置、產(chǎn)業(yè)的合理布局、基礎(chǔ)設(shè)施的共享以及環(huán)境污染的共治等。

（二）地方政府與非政府部門的跨界協(xié)同治理

地方政府與非政府部門間的跨界協(xié)同產(chǎn)生于單一治理主體在具體操作過程中往往會(huì)走入失靈的困境。這一模式下，治理領(lǐng)域更加擴(kuò)大，治理模式更加靈活多樣，非政府部門參與更加廣泛深人，治理主體的主動(dòng)性和獨(dú)立性更強(qiáng)，共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作理念廣泛形成，治理主體還可以參與多個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)并在它們之間變動(dòng)。

（三）兩種模式并存的混合協(xié)同治理

混合協(xié)同治理模式，指的是協(xié)同治理的主體既包括同級(jí)的兩個(gè)及以上地方政府，也包括非政府部門。這種模式之下，全社會(huì)的資源能夠有效地調(diào)動(dòng)并得以整合?；旌蠀f(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)往往需要具備兩個(gè)條件：一是目標(biāo)的高度統(tǒng)一性，包括不同地方政府間的目標(biāo)統(tǒng)一，也包括地方政府與非政府部門間的目標(biāo)統(tǒng)一；二是資源的高度分散性，即目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要各類資源的廣泛支持，而這些資源廣泛地分布于各類主體之中。

三、地方政府協(xié)同治理存在的問題

（一）權(quán)責(zé)配置不均衡挫傷各主體間協(xié)同意愿

協(xié)同框架中的參與方之間固有的競(jìng)爭(zhēng)性以及價(jià)值觀和使命的差異性決定了目標(biāo)一致性的實(shí)現(xiàn)格外困難。權(quán)責(zé)配置不均衡主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是責(zé)任如何歸屬，協(xié)同治理是建立在各協(xié)同主體間共享權(quán)力和利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的基礎(chǔ)上，但這種協(xié)同使主體之間的職責(zé)界限模糊，責(zé)任的分割和認(rèn)定困難；二是權(quán)力如何配置，在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)授責(zé)不授權(quán)的問題，這樣就導(dǎo)致所授之責(zé)無(wú)法履行的問題；三是利益如何分配，由于多元主體的利益訴求無(wú)法實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的統(tǒng)一，因此利益均衡是跨域治理的首要難題。

（二）級(jí)別和性質(zhì)差異構(gòu)成了協(xié)同治理的組織障礙

由于“官本位”等思想觀念相對(duì)牢固，地方政府在協(xié)同治理的過程中難以形成合理有效的組織結(jié)構(gòu)。這種組織障礙主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是級(jí)別差異使各方地位不平等，這種級(jí)別觀念使各方在協(xié)同治理的過程中產(chǎn)生了等級(jí)屏障，阻礙協(xié)同治理的產(chǎn)生和發(fā)展；二是性質(zhì)差異阻礙協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)，政府、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)、公民等主體之間的性質(zhì)差異使得他們與地方政府間的遠(yuǎn)近親疏關(guān)系、話語(yǔ)權(quán)等均存在差異。

（三）協(xié)同治理區(qū)域范圍內(nèi)資源協(xié)同配置水平較低

在地方政府協(xié)同治理中，區(qū)域范圍內(nèi)的資源應(yīng)實(shí)現(xiàn)充分自由的流動(dòng)，須將經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行分享，最大限度地循環(huán)利用，從而極大提高資源使用效率，實(shí)現(xiàn)各協(xié)作主體實(shí)現(xiàn)資源的取長(zhǎng)補(bǔ)短和優(yōu)化配置。但實(shí)際中，由于缺乏各種資源，包括資金、人力、物資資源的信息收集機(jī)制，以及信息平臺(tái)覆蓋面積小和運(yùn)行效率低等問題導(dǎo)致資源閑置和資源重復(fù)購(gòu)置現(xiàn)象并存，從而導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，也影響了地方政府協(xié)同治理的整體水平，無(wú)法將協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)充分釋放出來。

四、加強(qiáng)地方政府協(xié)同治理的對(duì)策

（一）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的責(zé)任與利益分配機(jī)制

合理的責(zé)任與利益分配機(jī)制是地方政府及非政府部門開展協(xié)同治理的動(dòng)力。其中責(zé)任分配機(jī)制的核心是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，使各方的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)，通過風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)充分調(diào)動(dòng)各方的積極性。利益分配機(jī)制的核心是利益共享，第一，利益的誘因機(jī)制，通過利益驅(qū)使促進(jìn)協(xié)作的達(dá)成；第二，利益的共享機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資源互補(bǔ)等方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整合發(fā)展下的利益共享；第三，利益的補(bǔ)償機(jī)制，當(dāng)協(xié)作治理出現(xiàn)利益不均衡時(shí)，對(duì)利益受損方應(yīng)進(jìn)行合理的補(bǔ)償以體現(xiàn)公平。

（二）建立授權(quán)決策機(jī)制，使權(quán)力結(jié)構(gòu)分散化

與地方政府以金字塔結(jié)構(gòu)為依據(jù)的權(quán)力分配機(jī)制不同，在協(xié)同治理過程中，權(quán)力的分配應(yīng)更多地采用授權(quán)的方式，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)相對(duì)分散化的特征。在地方政府間協(xié)同治理的模式中，授權(quán)是雙向的，即各自將原有權(quán)力中的一部分授予在這方面更有經(jīng)驗(yàn)的一方行使。授權(quán)的過程可以分為兩個(gè)階段：第一階段為地方政府完成相關(guān)事項(xiàng)決策權(quán)與其他決策權(quán)的拆分，并確定授權(quán)范圍；第二階段為地方政府向擁有專家技能的非政府部門授權(quán)，同時(shí)非政府部門接受授權(quán)。

（三）建立資源協(xié)同配置機(jī)制，提高資源的使用效率

這一機(jī)制的建立主要是從整個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置的角度考慮的，為了提高區(qū)域內(nèi)已有資源的使用效率，避免資源的重復(fù)購(gòu)置問題，應(yīng)從區(qū)域范圍內(nèi)所有資源的角度出發(fā)，建立如下兩個(gè)機(jī)制：一是各種資源，包括資金、人力、物資資源的信息收集機(jī)制，由地方政府負(fù)責(zé)整理并建立數(shù)據(jù)庫(kù)，從而充分掌握本地區(qū)的資源總量及資源類別等信息。二是各種資源的協(xié)同配置機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各類閑置資源，提升各類資源的使用效率，實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)資源的優(yōu)化配置。

【參考文獻(xiàn)】

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【3】楊立昊，《大數(shù)據(jù)背景下地方政府協(xié)同治理研究》[D]，昆明：云南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016年9月。