推進(jìn)河長(zhǎng)制全面見(jiàn)效面臨的困境及其創(chuàng)新措施探析

羅智康

摘? ?要：河長(zhǎng)制由地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，采取高位推動(dòng)協(xié)調(diào)職能部門共同治水，緩解了“九龍治水”缺乏行政效率的頑疾。但由于河流本身存在跨區(qū)域、覆蓋面廣、分布零散、流動(dòng)性等特點(diǎn)，我國(guó)河長(zhǎng)制由全面建立向全面見(jiàn)效轉(zhuǎn)變過(guò)程中，仍存在一些困難與挑戰(zhàn)。針對(duì)當(dāng)前河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行探討并針對(duì)性地提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;協(xié)同治理;考核機(jī)制;長(zhǎng)效機(jī)制

1? ? 水資源利用現(xiàn)狀

優(yōu)質(zhì)水資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障和優(yōu)勢(shì)，但目前的水資源保護(hù)政策還是存在著許多不可忽視的問(wèn)題。近年來(lái)，很多地方的水質(zhì)從20世紀(jì)八九十年代的II類降為21世紀(jì)的以Ⅲ，Ⅳ為主。這一現(xiàn)象的根源可以從以下幾個(gè)方面來(lái)解釋：（1）許多企業(yè)和工廠非法采砂;（2）很多河湖岸線被侵占;（3）局部水體被污染;（4）生活垃圾、工業(yè)垃圾、農(nóng)業(yè)垃圾無(wú)法得到有效消化。水資源污染問(wèn)題對(duì)人民群眾的生活造成了不良影響，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

2? ? 河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中存在的困境與難點(diǎn)

我國(guó)在河長(zhǎng)制組織體系建設(shè)方面尤其是基層河長(zhǎng)設(shè)立上下了很大功夫，并且也取得了不錯(cuò)的效果。但必須承認(rèn)在推進(jìn)河長(zhǎng)制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變中仍存在諸多問(wèn)題。

2.1? 涉水法規(guī)條例不完善

雖然河長(zhǎng)制取得了顯著的成效，但從我國(guó)現(xiàn)行的河流保護(hù)相關(guān)法律來(lái)看，目前我國(guó)主要是依據(jù)《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等國(guó)家統(tǒng)一頒布的法律來(lái)對(duì)涉水違法行為追究違法者的責(zé)任，而我國(guó)由于面積廣闊，各省市自然環(huán)境及水資源環(huán)境不一樣，各地在河流治理方面實(shí)行的是“一河一策”方案，另外目前的河流保護(hù)法律體系中也缺少相應(yīng)的制裁懲罰措施，這就導(dǎo)致涉水行政處罰設(shè)定的行政強(qiáng)制手段不足。在實(shí)踐中，一些企業(yè)或個(gè)人即便非法占用大量的河湖水域或者不按照取水許可取水、超標(biāo)排放污水，給社會(huì)帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)損失的行為也無(wú)法受到更加嚴(yán)厲的追究和制裁。涉水法律法規(guī)的責(zé)任設(shè)置不充分及處罰力度較小，在實(shí)際工作中不能有效打擊和遏制涉水違法行為。

2.2? 跨行政區(qū)域的河流管理責(zé)任不清晰

流域治理自古以來(lái)就是困擾政府的難題，因?yàn)楹恿鞅旧砭哂辛鲃?dòng)性和聯(lián)通性，另外河流治理工作又牽涉到眾多利益集團(tuán)，這就導(dǎo)致跨行政區(qū)域的河流管理工作困難重重。尤其是省、市、縣交界處，涉水問(wèn)題復(fù)雜，水事矛盾多發(fā)、頻發(fā)，如湖北武穴和江西瑞昌河段的采砂糾紛。通過(guò)對(duì)當(dāng)前河長(zhǎng)制實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)河長(zhǎng)制工作機(jī)制中暴露出的一些問(wèn)題。一些河流由流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府雙重管理，流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府兩者之間存在職責(zé)劃分、組織協(xié)調(diào)以及任務(wù)分工等問(wèn)題，而這些職責(zé)交叉的河流也必然會(huì)導(dǎo)致在管理過(guò)程中出現(xiàn)“有利的大家都想管，不利的就沒(méi)有人去管”的現(xiàn)象，這將嚴(yán)重影響河流的長(zhǎng)效治理。另外在具體執(zhí)行時(shí)，各部門聯(lián)動(dòng)力度不夠，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)地方黨員干部和當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷姆e極性，要開(kāi)展大量的溝通協(xié)調(diào)工作，才能有效確保河長(zhǎng)制工作的順利推進(jìn)。

2.3? 部分河長(zhǎng)自我定位不準(zhǔn)確

現(xiàn)階段，河長(zhǎng)辦公室等河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)都是從各相關(guān)部門抽調(diào)人員組成，并沒(méi)有形成長(zhǎng)期的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。在實(shí)際工作過(guò)程中，盡管是由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任當(dāng)?shù)睾娱L(zhǎng)，但具體的工作還是由水利及農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門來(lái)開(kāi)展。從當(dāng)前各級(jí)河長(zhǎng)的工作開(kāi)展情況來(lái)看，協(xié)助河長(zhǎng)開(kāi)展工作的河長(zhǎng)辦公室工作人手遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，部分河長(zhǎng)存在知識(shí)有限、能力不足、專業(yè)性不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，且河長(zhǎng)在地方政府或部門還承擔(dān)著其他的職務(wù)和工作，這就導(dǎo)致河長(zhǎng)往往沒(méi)有太多的時(shí)間和精力來(lái)處理所管理區(qū)域內(nèi)河流事務(wù)。并且河長(zhǎng)大多不是河流水資源管理相關(guān)專業(yè)，也不是專門從事河流防治工作的人員，在實(shí)際工作中，河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦公室可能無(wú)法將河流治理與保護(hù)工作落實(shí)到位。

2.4? 社會(huì)參與度不高

環(huán)境保護(hù)公眾參與治理模式的益處在于，不僅能提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和推動(dòng)公眾環(huán)境保護(hù)行為，而且能夠使政府獲取公民的環(huán)境訴求[1]。水環(huán)境治理與當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活息息相關(guān)，最能觸動(dòng)群眾痛點(diǎn)，河流保護(hù)是看得見(jiàn)、摸得著的民生工程，同樣也最能得到群眾認(rèn)可。在對(duì)社會(huì)工作進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在各級(jí)政府及相關(guān)部門的努力下，河長(zhǎng)制已取得一定成效，但在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)很多群眾甚至不知道河長(zhǎng)制是什么，這說(shuō)明河長(zhǎng)制的宣傳力度還需要繼續(xù)加強(qiáng)。一方面，河湖水質(zhì)及河流治理目標(biāo)等動(dòng)態(tài)信息沒(méi)有做到向社會(huì)公眾及時(shí)公開(kāi)，導(dǎo)致群眾對(duì)河長(zhǎng)制不了解，參與熱情不高，一定程度上導(dǎo)致社會(huì)關(guān)注度低于預(yù)期設(shè)想。另一方面，公眾缺乏參與渠道或不了解參與方式，舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不健全，河流水質(zhì)情況不透明，監(jiān)督考核機(jī)制不完善，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)公眾參與河湖治理保護(hù)、監(jiān)督舉報(bào)等程度也不高。

2.5? 考核機(jī)制不健全

河長(zhǎng)制最初是屬于水治理的被動(dòng)短期應(yīng)急機(jī)制，河長(zhǎng)制的實(shí)施在一定程度上表明當(dāng)前的水資源行政管理格局和職能分工無(wú)法有效解決水問(wèn)題。河長(zhǎng)一般由當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其推行效果很大程度上受主管黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和決策的影響，而河長(zhǎng)對(duì)河流治理保護(hù)的重視很大程度上取決于政績(jī)對(duì)晉升的影響以及考核機(jī)制是否完善。由于河流具有流動(dòng)性、聯(lián)通性等特點(diǎn)，目前還沒(méi)有建立完善的機(jī)制對(duì)河流等生態(tài)環(huán)境進(jìn)行測(cè)量及考核。對(duì)河長(zhǎng)工作的考核結(jié)果是對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行綜合績(jī)效考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究掛鉤[2]。不同行政領(lǐng)導(dǎo)的行政方式和手段不同，并且由于在長(zhǎng)期的河流污染治理期間，河長(zhǎng)會(huì)不斷更換，不同的河長(zhǎng)對(duì)河流治理思路以及重視程度不一樣，導(dǎo)致河流治理策略缺乏連貫性，影響治理效果。

3? ? 推進(jìn)河長(zhǎng)制全面見(jiàn)效的對(duì)策建議

3.1? 健全涉水責(zé)任法律體系

河長(zhǎng)制的運(yùn)行離不開(kāi)相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)，完善健全的法律法規(guī)可以為河長(zhǎng)制由“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變，提供行政標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法保障。近幾年環(huán)保、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域健全完善了相關(guān)資源保護(hù)的法律法規(guī)，對(duì)完善河長(zhǎng)制相關(guān)法規(guī)條例具有參考和借鑒意義。針對(duì)處罰力度較小，違法成本較低的問(wèn)題，要健全和完善禁止性和義務(wù)性條款相對(duì)應(yīng)的法規(guī)條例條款，提高對(duì)相關(guān)水資源違法行為的罰款金額，對(duì)違法者的行政處罰力度要加強(qiáng)，提高違法者的違法成本，讓違法者望而卻步。另外，對(duì)于涉水違法行為還要設(shè)置更加完善的強(qiáng)制懲罰措施，相關(guān)部門也需要具備相應(yīng)的執(zhí)法手段，如增加拘留、查封場(chǎng)所、凍結(jié)存款等行政強(qiáng)制措施，以保障執(zhí)法人員有效履職。同時(shí)還要明確規(guī)定河長(zhǎng)制工作的考核機(jī)制以及發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能夠及時(shí)處理的應(yīng)急機(jī)制，使河長(zhǎng)制管理有法可依，讓河長(zhǎng)在河流治理工作中有章可循。

3.2? 建立跨區(qū)域河流協(xié)同治理機(jī)制

在流域綜合管理中，河長(zhǎng)作為樞紐要對(duì)整個(gè)流域內(nèi)上游和下游的不同地區(qū)和有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。目前，很多地方已經(jīng)建立了流域聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，并取得了不錯(cuò)的效果，但相應(yīng)的配套制度還不健全。要實(shí)現(xiàn)跨流域協(xié)同治理，就必須繼續(xù)完善跨流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在生態(tài)破壞中收益的一方應(yīng)對(duì)受損的一方進(jìn)行補(bǔ)償，以防止部分地區(qū)只顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不管環(huán)境保護(hù)。政府也要將考核結(jié)果與激勵(lì)約束機(jī)制相結(jié)合，對(duì)河流治理效果明顯的地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)。此外，針對(duì)跨行政區(qū)域河流爭(zhēng)端，相關(guān)部門要樹立全流域治理理念，以“一河一策”統(tǒng)籌上下游、左右岸，進(jìn)一步細(xì)化流域河長(zhǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，建立上下游、左右岸定期會(huì)議制度，健全跨行政區(qū)域斷面在線監(jiān)控體系，出臺(tái)河流污染上下游地區(qū)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，著力形成上下游、左右岸協(xié)同共治的格局。

3.3? 明晰河長(zhǎng)主體責(zé)任

各級(jí)河長(zhǎng)作為所轄行政區(qū)域內(nèi)河流治理和保護(hù)的責(zé)任承擔(dān)者，應(yīng)抓好頂層設(shè)計(jì)、工作部署、工作落實(shí)、事后監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)工作，為實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)內(nèi)的流域管理保護(hù)目標(biāo)，真正做到區(qū)域管理與流域管理兩手抓。相關(guān)部門要采取招聘、臨時(shí)雇用等方式引進(jìn)專業(yè)人才，實(shí)現(xiàn)河流管理的專業(yè)化和科學(xué)化，另外政府也要加強(qiáng)資金投入，確保河流治理不會(huì)出現(xiàn)資金短缺，并且要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)專職人員的環(huán)保意識(shí)，提升專業(yè)素養(yǎng)，鼓勵(lì)工作人員在河長(zhǎng)崗位上能夠有所作為。同時(shí)要建立健全河長(zhǎng)制培訓(xùn)體系，對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行河流保護(hù)專業(yè)技能培訓(xùn)，提升河長(zhǎng)的專業(yè)素養(yǎng)，增強(qiáng)其活力，進(jìn)一步提高各級(jí)河長(zhǎng)在全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作中的自覺(jué)意識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)。

3.4? 積極引導(dǎo)社會(huì)公眾參與河流管理

河流治理與保護(hù)離不開(kāi)社會(huì)群眾的積極參與，公眾可以通過(guò)參與保護(hù)身邊的河流或者對(duì)地方政府或相關(guān)部門河流治理工作進(jìn)行監(jiān)督來(lái)參與河長(zhǎng)制。從當(dāng)前的實(shí)踐看，由于地方政府與社會(huì)組織在河流環(huán)境治理中的合作處于初步探索階段，以政府行政主導(dǎo)為主，尚未形成可持續(xù)發(fā)展的合作機(jī)制[3]。要在各類群體中發(fā)掘“黨員河長(zhǎng)”“學(xué)生河長(zhǎng)”“企業(yè)河長(zhǎng)”等，讓公眾主動(dòng)參與到水資源保護(hù)工作中來(lái)。另外要從制度設(shè)計(jì)方面著手，建立公開(kāi)透明的公眾參與機(jī)制，充分提供公眾參與河流管理的機(jī)會(huì)與渠道，通過(guò)微信公眾號(hào)平臺(tái)、微博、政府官網(wǎng)來(lái)對(duì)河流保護(hù)進(jìn)行宣傳，呼吁社會(huì)公眾積極參與河流防治，以彌補(bǔ)政府治理的不足。

3.5? 完善河長(zhǎng)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制

地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和實(shí)際情況來(lái)制定河流治理保護(hù)方案，根據(jù)不同河流存在的主要問(wèn)題，制定科學(xué)的河流治理計(jì)劃，結(jié)合考核期限長(zhǎng)短進(jìn)行差異化績(jī)效考核。首先，要健全對(duì)河長(zhǎng)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，將當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與居民納入考核監(jiān)督主體，將群眾對(duì)河流治理的滿意程度作為績(jī)效考核的指標(biāo)，推進(jìn)考核主體的多元化。其次，要明確河長(zhǎng)與其他相關(guān)責(zé)任部門的責(zé)任劃分，細(xì)化各級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)，把河長(zhǎng)目標(biāo)、責(zé)任、任務(wù)落實(shí)到位，通過(guò)定期或不定期的巡查對(duì)河長(zhǎng)工作進(jìn)行監(jiān)督，倒逼各級(jí)河長(zhǎng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度，推進(jìn)河流防治長(zhǎng)效化、常態(tài)化。

4? ? 結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水生態(tài)環(huán)境整體形勢(shì)不容樂(lè)觀，環(huán)保及水利部門因?yàn)樾姓?quán)限、技術(shù)資源、人員設(shè)置等局限，對(duì)水環(huán)境治理各個(gè)環(huán)節(jié)的掌控、調(diào)度時(shí)常余力不足。以“河長(zhǎng)制”實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”，必須完善河長(zhǎng)制相關(guān)配套機(jī)制、積極引導(dǎo)社會(huì)公眾參與河流治理與保護(hù)、營(yíng)造全民治水氛圍，從而進(jìn)一步提升與完善政府水污染治理能力與治理制度，建立協(xié)同、常態(tài)化的河流治理機(jī)制，使水資源環(huán)境得到整體改善，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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