國有企業(yè)招投標(biāo)工作的風(fēng)險防范、監(jiān)督和審計分析

摘要：采招工作專業(yè)性強(qiáng)、金額較大，形成的建筑和采購的設(shè)備均是國有企業(yè)的重要固定資產(chǎn)，對企業(yè)的經(jīng)營、財務(wù)等各方面都具有深遠(yuǎn)的影響。此外招投標(biāo)工作往往還與廉潔風(fēng)險密切相關(guān)，是國有企業(yè)風(fēng)險集聚的領(lǐng)域，也是監(jiān)督的關(guān)鍵節(jié)點。為此，筆者從如何發(fā)現(xiàn)問題線索，進(jìn)行風(fēng)險分析，做好事前、事中和事后的監(jiān)督提出了一些想法，以期對從事相關(guān)工作的同志提供一些參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);招投標(biāo);風(fēng)險防范;監(jiān)督審計

一、采招工作的監(jiān)督審計和風(fēng)控體系建設(shè)要點

招投標(biāo)工作具有十分明顯的專業(yè)性和復(fù)雜性，而國有企業(yè)監(jiān)督人員多是審計和法律背景，對專業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域了解程度客觀上不及業(yè)務(wù)人員。此外，國有企業(yè)的采招量大，監(jiān)督力量相對有限，如何構(gòu)建有效的監(jiān)督和風(fēng)控體系，起到四兩撥千斤的作用，一直是業(yè)內(nèi)許多從業(yè)者努力的方向。對此，筆者通過日常工作中對大量超投標(biāo)項目的調(diào)研和分析，將發(fā)現(xiàn)問題和分析風(fēng)險相結(jié)合，將整改落實與完善監(jiān)督相結(jié)合，提出以下幾個方面的思考。

（一）完善監(jiān)督審計的制度系統(tǒng)

要建立和完善國有企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動審計監(jiān)督約束制度和辦法，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)監(jiān)督制度。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)督檢查招標(biāo)投標(biāo)管理有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況，所謂系統(tǒng)要體現(xiàn)在兩個方面。（l）各類制度要協(xié)調(diào)，工程類、設(shè)備類、服務(wù)類、后勤類招標(biāo)制度，既要各管一塊，體現(xiàn)特性，又要相互印證，不能缺位矛盾。（2）各級制度要統(tǒng)一，集團(tuán)層面的制度和成員單位的管理辦法要協(xié)調(diào)一致，成文制度和不成文的規(guī)范要協(xié)調(diào)一致。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督審計的流程規(guī)范

招標(biāo)工作流程要規(guī)范，審計監(jiān)督流程更要規(guī)范，只有以規(guī)范的監(jiān)督更科學(xué)地應(yīng)對風(fēng)險。因此要設(shè)置具體合理化的監(jiān)督檢查操作流程，明確監(jiān)督人員的監(jiān)督職責(zé)。具體包括：（1）針對招標(biāo)監(jiān)督檢查招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人和其他有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的行為是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序;對招標(biāo)投標(biāo)活動有關(guān)文件、資料，對其合法性、真實性進(jìn)行核實;（2）針對評標(biāo)監(jiān)督檢查抽取評標(biāo)專家以及評標(biāo)委員會組成情況，評分標(biāo)準(zhǔn)和原則的確定情況，資格預(yù)審、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)過程是否合法以及是否符合招標(biāo)文件、資格審查文件規(guī)定;（3）針對中標(biāo)監(jiān)督檢查招標(biāo)投標(biāo)結(jié)果的執(zhí)行情況等。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督審計的全程參與

國有企業(yè)對招投標(biāo)工作的管理，不能僅僅滿足于事后監(jiān)督審計，也要加強(qiáng)對事前、事中的參與。（l）事前、事中監(jiān)督的重點是“原始見終”，要關(guān)注風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)和防范：檢查項目審批程序、資金撥付等資料和文件;檢查招標(biāo)公告、招標(biāo)文件;監(jiān)督開標(biāo)、評標(biāo)，可以旁聽與招標(biāo)投標(biāo)事項有關(guān)的重要會議。（2）事后監(jiān)督審計的重點是“見微知著”，要關(guān)注風(fēng)險的檢查和應(yīng)對：向招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、有關(guān)主管部門、招標(biāo)公證機(jī)構(gòu)調(diào)查了解情況，聽取意見;審閱招標(biāo)投標(biāo)情況報告、合同及其有關(guān)文件;現(xiàn)場查驗、調(diào)查、核實招標(biāo)投標(biāo)結(jié)果執(zhí)行情況。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督審計的風(fēng)險導(dǎo)向

要堅持以風(fēng)險為導(dǎo)向，重視對采招風(fēng)險的分析，根據(jù)重要程度、復(fù)雜程度、人為干預(yù)程度明確監(jiān)督重點，并在全程關(guān)注參與招標(biāo)投標(biāo)活動的人員有無行賄受賄等不正當(dāng)行為的線索。（l）在準(zhǔn)備階段：有無將該招標(biāo)項目進(jìn)行拆分肢解、規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)的行為;是否存在以不合理條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，限制投標(biāo)人之間競爭的行為。（2）在開標(biāo)階段，是否按要求送達(dá)標(biāo)書;參與開標(biāo)人員到場情況;投標(biāo)文件的有效性;投標(biāo)文件是否密封完好并當(dāng)眾拆封等情況。（3）在評標(biāo)階段，評標(biāo)人員的產(chǎn)生、組成是否符合有關(guān)規(guī)定;評標(biāo)人員是否獨立、客觀、公正地進(jìn)行評標(biāo);評標(biāo)過程中是否存在評委異常評價的情況。（4）在定標(biāo)階段，定標(biāo)預(yù)案、依據(jù)確定是否符合有關(guān)規(guī)定;關(guān)注中標(biāo)單位全過程的履約情況，可將采招監(jiān)督提前向工程審計延伸一步。

二、目前常見的主要問題、風(fēng)險和監(jiān)督審計的措施

依照上述原則，筆者重點分析了日常工作中常見的問題，據(jù)此對國有企業(yè)的采招制度、流程、監(jiān)督方式方法提出了一些建議。

（一）管理制度方面

1.常見問題

統(tǒng)一國有企業(yè)工程建設(shè)類、咨詢服務(wù)類、設(shè)備后勤服務(wù)類等項目各自有采購管理辦法，指定有相對完整和細(xì)化的招標(biāo)制度，但不同類型的制度在文本上仍沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且在行文上存在部分表述不清。由此可能導(dǎo)致因招標(biāo)范圍界定不明，采購方式選擇錯誤致使應(yīng)招標(biāo)的項目未招標(biāo)，或應(yīng)公開招標(biāo)的項目未經(jīng)批準(zhǔn)即采用邀請招標(biāo)方式，可能被其他響應(yīng)的供應(yīng)商投訴導(dǎo)致合同無效或被行政執(zhí)法單位處罰。

2.應(yīng)對措施

（1）事前、事中監(jiān)督：健全相關(guān)招標(biāo)管理制度，定期征詢法律顧問意見并修訂，明確項目公司職責(zé)權(quán)限，嚴(yán)格按招標(biāo)工作計劃開展招標(biāo)工作。項目采購前應(yīng)進(jìn)行審批，經(jīng)審批明確采購方式和具體的招標(biāo)方式。（2）事后監(jiān)督審計：檢查相關(guān)文件的制定是否未經(jīng)法律顧問單位審查，相關(guān)文件是否長期未經(jīng)修訂，如果存在上述情況，則應(yīng)提高對文件可能不適用的風(fēng)險判斷。檢查和對照相關(guān)文件的聯(lián)系區(qū)別，確定其表示是否一致，有無缺失和矛盾的情況發(fā)生。設(shè)計若干問題，詢問招標(biāo)采購人員應(yīng)采用何種方式采購，是否需要公開招標(biāo)，了解并評價其對管理制度的熟悉程度和專業(yè)勝任能力。

（二）項目審批方面

1.常見問題

咨詢服務(wù)類項目容易出現(xiàn)在提出采購申請環(huán)節(jié)未按規(guī)定填寫招標(biāo)或采購審批表，直接用立項時的會議紀(jì)要替代審批文件，超出成員公司審批權(quán)限的項目未提前報集團(tuán)審批。一方面項目立項不規(guī)范，未經(jīng)集團(tuán)審批可能導(dǎo)致廉潔風(fēng)險，違反上市公司信息披露和國有企業(yè)內(nèi)部控制的要求。另一方面立項過于草率，如項目后續(xù)未投資，而中介服務(wù)機(jī)構(gòu)確實已經(jīng)提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)支付費用，給公司造成費用負(fù)擔(dān)。

2.應(yīng)對措施

（l）事前、事中監(jiān)督：進(jìn)一步修訂制度，嚴(yán)格執(zhí)行采購請示和審批報告制度;建立完善投資項目儲備庫，完善篩選機(jī)制，提高投資成功率;通過與常法機(jī)構(gòu)合作涵蓋部分基礎(chǔ)的盡調(diào)中介服務(wù)。（2）事后監(jiān)督審計：對每年投資立項項目金額、數(shù)量和中介費用進(jìn)行比率分析，降低項目單耗成本，分析原因;重新執(zhí)行采購和合同審批制度，確定公司采購審批是否符合審批要求。對基于同一項目的相關(guān)合同要分析檢查，確定是否存在化整為零，規(guī)避招標(biāo)或?qū)徟那闆r。

（三）合同簽訂方面

1.常見問題

除相對普遍的合同中人員、日期等相關(guān)要件不健全的情況外，還有市場會出現(xiàn)實際簽訂與招標(biāo)文件不一致的情況。這種不一致如涉及“實質(zhì)性變化的”，相當(dāng)于應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)。如為法定招投標(biāo)項目的，將被法院判定為合同無效并受處罰;如為自愿招投標(biāo)項目可能被向?qū)Ψ缴暾堈J(rèn)定無效。如遇此種情況，應(yīng)當(dāng)考慮公司內(nèi)部的廉潔風(fēng)險問題。

2.應(yīng)對措施

（1）事前、事中監(jiān)督：合同簽訂須經(jīng)公司法務(wù)部門審查;公司用印本部門應(yīng)從審批系統(tǒng)中下載用印的文件，若需在申請部門提供的合同上用印的，應(yīng)對合同的一致性和要件的齊備性做形式審查，并留存用印復(fù)印件。（2）事后監(jiān)督審計：檢查招標(biāo)文件和簽訂合同的審批流程，考慮授權(quán)審批的充分性和適當(dāng)性;對照檢查實際簽訂的合同及招標(biāo)文件中的合同，對照的合同應(yīng)從印章保管部門的留存復(fù)印件、招標(biāo)項目歸檔材料和審批系統(tǒng)分別取得;對照檢查的重點可以是雙方的權(quán)力和義務(wù)，相關(guān)產(chǎn)品的型號、價格、交貨和付款條件期限等。

（四）材料歸檔方面

1.常見問題

評標(biāo)文件存在監(jiān)督人員簽字缺失、評選記錄缺少，以及由于歸檔和資料整理工作不完善造成的其他各種資料缺失，如招標(biāo)公告只留存Word文檔而不是公式網(wǎng)站截屏。招標(biāo)投標(biāo)文件的缺失導(dǎo)致招標(biāo)過程的合規(guī)性、可追溯性受到影響，整體招投標(biāo)過程缺少證明依據(jù)，對應(yīng)對訴訟和迎接檢查造成不利。內(nèi)容不全和要件缺失，可能成為舞弊發(fā)生的機(jī)會，對公司員工的廉潔風(fēng)險產(chǎn)生一定影響。

2.應(yīng)對措施

（1）事前、事中監(jiān)督：修訂制度，將招標(biāo)評標(biāo)相關(guān)要件及要求制作成清單，由招標(biāo)代理公司或業(yè)主方代表帶人招標(biāo)現(xiàn)場，對照清單完成資料收集整理后方能結(jié)束工作，清單歸人招投標(biāo)工作檔案。相關(guān)人員對招標(biāo)（采購）檔案按公司匯編的《招標(biāo)項目資料歸檔目錄》進(jìn)行整理歸檔，由歸檔人填列《目錄》并簽字，招標(biāo)（采購）檔案至少保存10年。（2）事后監(jiān)督審計：檢查比照采購項目的清單和歸檔內(nèi)容是否健全，對歸檔材料是否足以證明采招工作執(zhí)行的合規(guī)性、合理性做出評價。對于缺失的材料內(nèi)容要實施進(jìn)一步檢查，獲得相應(yīng)的證明證據(jù)，分析缺失的原因，發(fā)現(xiàn)有舞弊等廉潔風(fēng)險的線索和跡象向紀(jì)委或相關(guān)部門通報。

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作者簡介：

洪禹旻，物產(chǎn)中大醫(yī)療健康投資有限公司，浙江杭州。