智慧電子政務(wù)建設(shè)中檔案管理的探索：電子歸檔

印愛(ài)平

摘 要：電子政務(wù)辦公系統(tǒng)的投入使用，智慧電子政務(wù)和智慧城市的建設(shè)，不僅革新了各個(gè)部門(mén)、窗口、辦公的傳統(tǒng)模式，同時(shí)也對(duì)檔案管理工作提出了新的要求。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，電子檔案歸檔和電子檔案管理已經(jīng)成為檔案管理的主要工作，如何有效地歸檔電子文件，真正實(shí)現(xiàn)信息利用和數(shù)據(jù)共享，已成為當(dāng)前檔案管理工作的主要研究方向之一。

關(guān)鍵詞：檔案管理;電子政務(wù)

一、電子檔案管理的邏輯起點(diǎn)

電子檔案管理有別于傳統(tǒng)的檔案管理工作，具體表現(xiàn)在大數(shù)據(jù)時(shí)代下管理的檔案載體由紙質(zhì)檔案逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮訖n案，而電子檔案與紙質(zhì)檔案存在著明顯的區(qū)別。電子檔案是指機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位和其他組織在電子政務(wù)環(huán)境中產(chǎn)生的電子文件，而電子文件則是指在計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備及電子環(huán)境中形成、處理、傳輸、存儲(chǔ)的數(shù)字信息形式，是信息時(shí)代中一種新型并越來(lái)越重要的文件檔案載體，從理論概念來(lái)說(shuō)電子文件和電子檔案沒(méi)有明確、統(tǒng)一的概念區(qū)分。

對(duì)于機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，有效管理并利用電子檔案，在很大程度上有利于開(kāi)展工作。但電子檔案管理的管理理念有別于傳統(tǒng)載體檔案的管理理念，主要體現(xiàn)在對(duì)于電子文件的歸檔與數(shù)字共享服務(wù)的發(fā)揮。

在傳統(tǒng)紙質(zhì)環(huán)境下，檔案管理工作開(kāi)始于紙質(zhì)文件的“歸檔”，即文件由業(yè)務(wù)或職能部門(mén)轉(zhuǎn)移到檔案管理部門(mén)，包括其管理責(zé)任和管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移，這標(biāo)志其作為“文件”的完成和作為“檔案”保存價(jià)值的產(chǎn)生，因此“歸檔”可作為紙質(zhì)檔案管理工作的邏輯起點(diǎn)。

同理，電子檔案管理工作就將開(kāi)始于把具有保存價(jià)值的電子文件賦予檔案屬性并納入檔案管理范疇。但由于電子文件的特性，其數(shù)據(jù)的龐大復(fù)雜性、篡改損壞的容易度和源文件定義追溯的困難性，為了及時(shí)、全面的將電子文件及元數(shù)據(jù)歸檔，同時(shí)也為了降低人工干預(yù)，往往采用數(shù)據(jù)自動(dòng)化歸檔等相應(yīng)的信息技術(shù)。這就有必要將業(yè)務(wù)規(guī)則前置，檔案工作人員事先對(duì)文件類(lèi)別、歸檔范圍、文件保管期限、后期處置動(dòng)作、開(kāi)放等級(jí)等作出詳細(xì)要求，即進(jìn)行預(yù)歸檔。當(dāng)電子文件正式進(jìn)入歸檔程序后，檔案部門(mén)歸檔人員再進(jìn)行歸檔處理，即正式歸檔。無(wú)論預(yù)歸檔還是正式歸檔，此時(shí)檔案部門(mén)都已經(jīng)具有實(shí)際管理責(zé)任和管理權(quán)限，因此也就意味著文件工作的結(jié)束和檔案工作的開(kāi)始。所以對(duì)于電子檔案管理來(lái)說(shuō)，“歸檔”仍可作為電子檔案管理工作的邏輯起點(diǎn)。在這種情況下，討論電子歸檔對(duì)于電子檔案管理工作就有非常重要的意義。

二、電子檔案管理模式的探討

在電子文件時(shí)代，傳統(tǒng)的檔案管理模式和思想無(wú)疑是落后并且不適用的。對(duì)于電子檔案管理，目前比較認(rèn)可的是“前端控制，全程管理”的管理原則。“全程管理”即是電子文件全生命周期管理，這也是澳大利亞等國(guó)家在大數(shù)據(jù)時(shí)代提出數(shù)字轉(zhuǎn)型政策前采用的管理思想，意味著電子文件從其形成、傳輸、永久保存或銷(xiāo)毀的整個(gè)生命周期的全過(guò)程的管理，形成一條貫穿全過(guò)程、全面完整的管理鏈條。而當(dāng)前我國(guó)電子文件管理則被劃分為文件形成和文件保存兩個(gè)階段，前一階段由業(yè)務(wù)或職能部門(mén)管理，后一階段由檔案部門(mén)管理，兩階段的斷裂和管理權(quán)限的分割，使得我國(guó)電子文件在歸檔時(shí)先天存在信息質(zhì)量不過(guò)關(guān)、信息完整準(zhǔn)確度存在疑義等問(wèn)題。至于“前端控制”則也是為了保證電子文件的完整準(zhǔn)確，要求檔案部門(mén)及工作人員應(yīng)該在電子文件形成階段就對(duì)電子文件進(jìn)行前端控制和管理，防止電子文件歸檔存在先天不足的問(wèn)題，是對(duì)“全程管理”原則的一個(gè)具體補(bǔ)充和說(shuō)明。

加快電子政務(wù)建設(shè)是提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求。電子政務(wù)建設(shè)中的電子文件管理水平直接影響著行政效能的提高。為此，我們應(yīng)該注意以下幾方面：

1.轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)。隨著數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，我們要深刻認(rèn)識(shí)到電子政府建設(shè)已成為新一輪公共行政管理改革的標(biāo)志，推進(jìn)電子政務(wù)成為當(dāng)下不可避免的一場(chǎng)革命。目前，我們要打破在電子政務(wù)建設(shè)中容易出現(xiàn)的“信息孤島”，以及避免因信息化重復(fù)建設(shè)而造成的“資源浪費(fèi)”現(xiàn)象，就要對(duì)電子文件進(jìn)行科學(xué)管理，使其得到合理配置、有效整合、充分共享。為此，從各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部到基層電子文件管理人員與工作人員要轉(zhuǎn)變觀念，在電子政務(wù)建設(shè)中，要高度重視電子文件的管理。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理。將電子文件管理納入行政工作信息化發(fā)展規(guī)劃中，研究并制定相關(guān)規(guī)定、制度、規(guī)范，為電子文件管理掃清政出多門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)不一的組織機(jī)制障礙。在各級(jí)機(jī)構(gòu)中，建立健全檔案、業(yè)務(wù)、信息等內(nèi)部各部門(mén)間的電子文件管理的統(tǒng)籌機(jī)制。明確各部門(mén)間的電子文件管理工作職責(zé)、理順部門(mén)間的分工與協(xié)作關(guān)系，完善制度，按照檔案管理標(biāo)準(zhǔn)完善電子文件管理信息系統(tǒng)的功能需求與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，注意加強(qiáng)對(duì)電子文件管理的考核與責(zé)任監(jiān)督。

3.風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)施一體化管理。電子政務(wù)中，電子文件產(chǎn)生、運(yùn)轉(zhuǎn)和存儲(chǔ)于各種信息建設(shè)系統(tǒng)中。信息系統(tǒng)的電子文件管理功能的完備性與可靠性，直接決定了電子文件的質(zhì)量和管理的科學(xué)性。因此，對(duì)電子文件生成、運(yùn)轉(zhuǎn)和存儲(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)與歸檔管理要求應(yīng)統(tǒng)一。電子文件管理系統(tǒng)要兼顧檔案管理要求，形成電子政務(wù)環(huán)境下的文檔一體化管理模式。文檔一體化即是從文件管理和檔案管理的全局出發(fā)，實(shí)現(xiàn)從文件生成、辦理到歸檔管理的全過(guò)程控制，以保證從文件到檔案管理的數(shù)據(jù)暢通，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的完整性、真實(shí)性、元數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的一致性、可用性，最終確保信息收集完整、系統(tǒng)和準(zhǔn)確。

文檔一體化管理主要包括：文檔實(shí)體生成一體化，文檔管理一體化，文檔信息利用一體化，文檔規(guī)范一體化。即要求在一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)內(nèi)，有統(tǒng)一的控制中心，統(tǒng)一的工作制度 和工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)文件的形成、流轉(zhuǎn)、審批、鑒定、歸檔、整理、移交、保存、銷(xiāo)毀等各個(gè)環(huán)節(jié)工作流程的集成和信息的共享。從文件生產(chǎn)到歸檔管理全程的控制，可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的一致與重復(fù)利用，避免了由于文檔分 段式管理所造成的重復(fù)錄入、鑒定、整理等工作，將大 大提高政務(wù)工作效率。同時(shí)，要特別注意對(duì)文件的存儲(chǔ)、傳遞、共享等信息安全風(fēng)險(xiǎn)的管控，應(yīng)采用物理隔 離、用戶(hù)權(quán)限設(shè)置、數(shù)據(jù)備份等各種安全手段，確保文 檔管理系統(tǒng)的可靠、安全與穩(wěn)定，這是實(shí)現(xiàn)電子文件科 學(xué)管理的前提和保障。

4.引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)電子政務(wù)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，是做好電子文件管理的重要保障。一方面， 要注重對(duì)電子政務(wù)專(zhuān)業(yè)人才的引進(jìn)、培訓(xùn)。使其成為既懂信息技術(shù)又懂管理的復(fù)合型人才，既掌握信息技術(shù)與信息管理知識(shí)，又具備適應(yīng)政務(wù)工作職責(zé)的業(yè)務(wù)知識(shí)和能力。另一方面，要加大對(duì)機(jī)關(guān)公務(wù)人員的培訓(xùn)，力求電子政務(wù)人員能夠在素質(zhì)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)以 及能力結(jié)構(gòu)等多個(gè)方面都能適應(yīng)和滿(mǎn)足電子政務(wù)的要求。建立完善的人才教育與培養(yǎng)管理制度，建立規(guī)范的教育與培養(yǎng)認(rèn)證制度。不斷提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)政務(wù)部門(mén)工 作人員電子政務(wù)應(yīng)用能力，將電子政務(wù)培訓(xùn)教育內(nèi)容納入 公務(wù)員繼續(xù)教育的主干課程，結(jié)合實(shí)際需要編制培訓(xùn)教材，使培訓(xùn)具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和實(shí)用性。

按照這些管理原則，就要求檔案部門(mén)應(yīng)該作為一個(gè)全過(guò)程的管理者，文件自形成處理后即納入預(yù)歸檔流程，檔案部門(mén)從預(yù)歸檔階段開(kāi)始就具有實(shí)際上的管理權(quán)限，開(kāi)始管理工作。具體來(lái)說(shuō)，單位需要建立能滿(mǎn)足業(yè)務(wù)和文件管理雙重需求的管理系統(tǒng)，雙線進(jìn)行，全程監(jiān)督控制，此外還需規(guī)定統(tǒng)一的電子文件歸檔標(biāo)準(zhǔn)并具有相應(yīng)的技術(shù)支持、人員支撐。

三、電子檔案管理轉(zhuǎn)型的思考

從以上分析來(lái)看，為了積極探索傳統(tǒng)的檔案管理向電子檔案管理轉(zhuǎn)型，結(jié)合我國(guó)目前“雙軌制運(yùn)行，雙套制歸檔”的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，可以通過(guò)以下幾點(diǎn)為我國(guó)電子檔案管理轉(zhuǎn)型的設(shè)計(jì)和推行提供建議。

一是法律層面。我國(guó)各地區(qū)都仍處在電子檔案管理探索階段，頒布的法律法規(guī)也多為試行條例，標(biāo)準(zhǔn)不一且可能不具有普適性，可能會(huì)阻礙檔案部門(mén)的權(quán)限執(zhí)行和具體管理落實(shí)。而歸檔標(biāo)準(zhǔn)不一，沒(méi)有相關(guān)政策法規(guī)的規(guī)劃和指導(dǎo)，還會(huì)進(jìn)一步使得共享不利，影響信息共享體系的建構(gòu)。因此，我國(guó)應(yīng)該從國(guó)家層面完善電子檔案管理的法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系，制定統(tǒng)一、普適的電子歸檔管理標(biāo)準(zhǔn)、保密層級(jí)設(shè)定、數(shù)據(jù)共享規(guī)范及相關(guān)操作指南。

二是技術(shù)層面。由于電子文件本身的特性，存在多元數(shù)據(jù)數(shù)字格式、多元操作系統(tǒng)和多元辦公處理軟件，這些都會(huì)影響電子文件的歸檔工作。這就要求有技術(shù)的推進(jìn)，滿(mǎn)足業(yè)務(wù)和文件管理的管理系統(tǒng)應(yīng)為多系統(tǒng)集成平臺(tái)，具有靈活的數(shù)據(jù)定義和前端數(shù)據(jù)接入方式。同時(shí)信息時(shí)代，電子數(shù)據(jù)的龐大和信息安全的隱患，也需要相關(guān)技術(shù)的不斷跟進(jìn)。

三是人員層面。檔案管理思想、模式以及相關(guān)硬件設(shè)施的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必然要求檔案工作人員工作能力和專(zhuān)業(yè)水平的跟進(jìn)。這就需要檔案管理部門(mén)重視對(duì)檔案管理專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)， 要求其不僅具有先進(jìn)的檔案管理理念和認(rèn)識(shí)，還應(yīng)具備相關(guān)檔案管理軟件設(shè)計(jì)和系統(tǒng)維護(hù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)。

隨著電子政務(wù)系統(tǒng)的發(fā)展普及，對(duì)檔案管理模式不斷提出了新的挑戰(zhàn)，敦促檔案管理工作不斷進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展。電子檔案管理作為智慧電子政務(wù)建設(shè)中的一部分，對(duì)電子文件的科學(xué)歸檔和電子數(shù)據(jù)的有效共享，能夠使數(shù)據(jù)以一種有價(jià)值的信息形式服務(wù)于大眾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)管理效益。

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