對(duì)深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思考探究.

摘要：預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能，習(xí)近平總書(shū)記提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重要論述，這一論述不僅為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展指明方向，也對(duì)審計(jì)工作提出了更高的要求。如何通過(guò)搞好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，促進(jìn)地方政府深化預(yù)算管理能力、提高決策水平、規(guī)范資金運(yùn)行、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該思考并實(shí)踐的問(wèn)題。本文從當(dāng)代預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提出的新要求開(kāi)始闡述，提出預(yù)算執(zhí)行工作中存在的問(wèn)題和審計(jì)方法，并給出進(jìn)一步深化預(yù)算執(zhí)行改革的建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行審計(jì);思考探究;深化

一、深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的時(shí)代背景

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于從高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)期，這要求全國(guó)上下統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，黨中央提出當(dāng)前一個(gè)時(shí)期發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和創(chuàng)造力。

二、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的定義和內(nèi)涵

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是指各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算，對(duì)本級(jí)財(cái)政及各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)和單位，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財(cái)政收支的真實(shí)、合法、效益性所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)象不僅涵蓋了政府部門(mén)及其下屬單位，還包括參與財(cái)政資金活動(dòng)的企事業(yè)單位和個(gè)人。審計(jì)范圍十分廣泛，除了被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，非經(jīng)濟(jì)范疇的管理活動(dòng)也涵蓋在內(nèi)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利森林保護(hù)、環(huán)境治理等方方面面，所以對(duì)財(cái)政資金的使用效益評(píng)價(jià)，要從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩方面綜合考量，使政府部門(mén)樹(shù)立正確的政績(jī)觀，改變單純以GDP增長(zhǎng)衡量社會(huì)發(fā)展度的傳統(tǒng)觀念，重視發(fā)展的質(zhì)量，達(dá)到審計(jì)促進(jìn)目的。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題及對(duì)策建議

（一）預(yù)算編制不細(xì)化，調(diào)整較多

現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全，預(yù)算編制工作不夠精細(xì)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)一些部門(mén)預(yù)算未按具體項(xiàng)目和用款單位編制，項(xiàng)目設(shè)立籠統(tǒng)、流于形式，沒(méi)有按規(guī)定將支出內(nèi)容分解、細(xì)化到每個(gè)明細(xì)科目，甚至有的項(xiàng)目直接由，上級(jí)部門(mén)“打包切塊”編制，預(yù)算金額無(wú)法契合每項(xiàng)實(shí)際使用金額，年中追加經(jīng)費(fèi)的情況經(jīng)常發(fā)生。同時(shí)，通過(guò)查看地方政府辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要與追加預(yù)算安排文件發(fā)現(xiàn)，一些地方項(xiàng)目資金量人為出，存在按當(dāng)年可用財(cái)力隨意調(diào)整的問(wèn)題，在年末統(tǒng)一報(bào)當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)進(jìn)行預(yù)算變更，使得年初的預(yù)算批復(fù)形同虛設(shè)。

?2015年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》已明確規(guī)定實(shí)行全口徑預(yù)算管理，即所有的政府收人支出都應(yīng)納人預(yù)算管理體系。未來(lái)應(yīng)全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革工作，細(xì)化預(yù)算科目，建立健全部門(mén)預(yù)算編制體系，完善預(yù)算編制制度與公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，有效運(yùn)用收支測(cè)算法科學(xué)合理編制預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算管理的規(guī)范化、合法化。

（二）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，隨意性強(qiáng)

為了加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，我國(guó)采用國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付系統(tǒng)管理財(cái)政資金的支出，但由于現(xiàn)行預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)不對(duì)接，一般由預(yù)算單位發(fā)起支付申請(qǐng)，列明該項(xiàng)支出所屬的預(yù)算科目。審計(jì)發(fā)現(xiàn)由于預(yù)算編制不細(xì)化，或部分項(xiàng)目資金下達(dá)較晚等原因，一些預(yù)算單位存在通過(guò)變更預(yù)算科目，調(diào)節(jié)使用預(yù)算資金的問(wèn)題，而財(cái)政支付中心由于不掌握預(yù)算金額，對(duì)此類(lèi)問(wèn)題無(wú)法把關(guān)，造成預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，財(cái)政資金使用不規(guī)范的問(wèn)題。

應(yīng)對(duì)財(cái)政資金展開(kāi)多層次的監(jiān)管，促進(jìn)資金規(guī)范使用。首先，加強(qiáng)內(nèi)部控制，各預(yù)算部門(mén)要依法做好本單位的預(yù)算執(zhí)行工作，細(xì)化崗位職責(zé)分工，在部門(mén)業(yè)務(wù)運(yùn)作過(guò)程中形成互相監(jiān)督的體系，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，確保財(cái)政資金合規(guī)、安全、有效使用。其次，對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行事中監(jiān)管，財(cái)政部門(mén)要及時(shí)下?lián)芙?jīng)費(fèi)并加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督管理，堅(jiān)持先預(yù)算后支出、無(wú)預(yù)算不支出的原則，規(guī)范預(yù)算資金使用到位，防止重點(diǎn)領(lǐng)域、民生工程的資金被擠占挪用。最后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立健全考核機(jī)制，對(duì)地方財(cái)政收支進(jìn)行考核，通報(bào)考核結(jié)果，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要高度重視，對(duì)考核發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出改進(jìn)措施，對(duì)部分單位預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格問(wèn)題，采取通報(bào)、約談、與今后年度預(yù)算安排掛鉤等方式，督促其及時(shí)整改，不得再犯。

（三）過(guò)度舉債，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

地方政府債務(wù)作為彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收人不足的一種方式，被各地廣泛使用，但近些年來(lái)，由于一些地區(qū)政府債務(wù)率達(dá)到或超過(guò)警戒線，規(guī)范管理的政府債券已不能滿(mǎn)足需求，地方政府隱性債務(wù)逐年增加。審計(jì)部門(mén)通過(guò)對(duì)地方政府利用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等新型融資方式產(chǎn)生的債務(wù)開(kāi)展識(shí)別，審計(jì)有無(wú)變相舉債的問(wèn)題，并提出此類(lèi)債務(wù)應(yīng)納入系統(tǒng)管理并合理安排預(yù)算資金解決。

地方政府要依法建立規(guī)范的地方舉債融資機(jī)制，建立健全地方債務(wù)管理制度，剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，清理歷年財(cái)政資金對(duì)外借款，密切關(guān)注可能增加政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，強(qiáng)化政府債務(wù)管理，適度舉債。債務(wù)資金主要用于公益性項(xiàng)目的資本支出，少量可以用于歸還.存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于經(jīng)常性支出。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，切實(shí)達(dá)到舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功效。

四、新時(shí)代深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思考

（一）提高政治站位，進(jìn)一步推進(jìn)審計(jì)全覆蓋

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不僅是對(duì)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)當(dāng)年財(cái)政收人支出情況進(jìn)行審計(jì)，更要通過(guò)審計(jì)反映地方政府及部門(mén)貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況，分配使用與管理公共資金、國(guó)有資源資產(chǎn)情況，管理保護(hù)地區(qū)自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境情況。因此，需要開(kāi)展更廣泛的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，將財(cái)政、稅務(wù)、各預(yù)算單位，稅收、專(zhuān)項(xiàng)資金、政府融資取得的各類(lèi)資金等全部納人審計(jì)對(duì)象和范圍，科學(xué)編制審計(jì)計(jì)劃，協(xié)調(diào)安排審計(jì)頻次，分類(lèi)確定審計(jì)重點(diǎn)，制定切實(shí)可行的審計(jì)方案，整合審計(jì)力量，實(shí)施審計(jì)。有效把控審計(jì)質(zhì)量，形成信息共享、協(xié)調(diào)有序、系統(tǒng)高效的審計(jì)工作方式，確保審計(jì)全覆蓋的順利完成。

（二）細(xì)化審計(jì)內(nèi)容，確保資金合規(guī)有效運(yùn)用

首先，從預(yù)算編制人手進(jìn)行真實(shí)性審查。審計(jì)預(yù)算項(xiàng)目是否真實(shí)存在，有無(wú)虛報(bào)項(xiàng)目、多頭申報(bào)騙取財(cái)政資金的情況，審查項(xiàng)目資金使用的合法性、分配的合理性、投向的合規(guī)性，在資金緊缺的情況下是否優(yōu)先實(shí)施基礎(chǔ)工程、重點(diǎn)工程。其次，將抽查基層預(yù)算單位列為重點(diǎn)?；鶎訂挝粩?shù)量多、金額小，往往被各監(jiān)管部門(mén)忽視，更容易產(chǎn)生預(yù)算編制不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行隨意性強(qiáng)乃至為上級(jí)部門(mén)隱瞞挪用財(cái)政收人的問(wèn)題，隨著政府預(yù)算改革的深入，預(yù)算單位本部的管理日益規(guī)范，根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)，抽查對(duì)所屬二、三級(jí)單位，并將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題匯總分析，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性漏洞與風(fēng)險(xiǎn)，是審計(jì)應(yīng)研究開(kāi)展的工作。最后，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用審計(jì)。轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政再分配的一種手段，是公共預(yù)算體系的重要組成，有利于平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)社會(huì)的公平。但由于信息不對(duì)等、撥付環(huán)節(jié)多，轉(zhuǎn)移支付很容易被截留挪用。要對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行條線跟蹤審計(jì)，保證資金使用效果，及時(shí)收回結(jié)余資金，避免損失浪費(fèi)。

（三）對(duì)權(quán)力運(yùn)行情況審計(jì)，確保審計(jì)監(jiān)督的完整性各預(yù)算單位針對(duì)財(cái)政資金有不同的權(quán)利，如稅務(wù)部門(mén)的征收權(quán)，財(cái)政部門(mén)的審批權(quán)、分配權(quán)，用款單位的使用權(quán)、管理權(quán)等。履行審計(jì)監(jiān)督職能，對(duì)這些部門(mén)的權(quán)力運(yùn).行情況進(jìn)行審計(jì)，加強(qiáng)權(quán)力的制約和監(jiān)督，防范擴(kuò)大權(quán)力使用范圍，為單位、個(gè)人謀取利益，或因履職不到位，造成損害公眾利益的行為，促使權(quán)力制約與依法行政，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

王潔雋，山西省審計(jì)人力資源中心，山西太原。