我國高校預(yù)算績效評價(jià)的應(yīng)用現(xiàn)狀思考

張雯亭

摘 要 近年來，國家、省直部門、高校對預(yù)算績效評價(jià)的關(guān)注度越來越大，相關(guān)研究也層出不窮。本文以實(shí)踐的視角，從制度建設(shè)、預(yù)算編制與執(zhí)行、預(yù)算考核三個(gè)面來分析績效評價(jià)在我國高校預(yù)算管理中的應(yīng)用現(xiàn)狀，找出當(dāng)前我國高校預(yù)算績效評價(jià)研究理論與實(shí)踐的差距。

關(guān)鍵詞 預(yù)算 績效評價(jià) 應(yīng)用現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2016.10.006

Abstract In recent years， country， provincial departments， the attention on the budget performance evaluation in Colleges and universities more and more， related research also emerge in endlessly. This paper to the point of view of practice， from the system construction， budget execution， budget assessment of three surface to analyze application of performance evaluation in the university budget management in China， find out the gap between the current our country university budget performance evaluation theory and practice.

Keywords budget； performance evaluation； application status

預(yù)算管理可以看作是反映高?；顒?dòng)的一面鏡子，它是高校履行其教學(xué)職能而對資金的收支所進(jìn)行的管理和安排。近年來，有關(guān)高校預(yù)算績效評價(jià)的研究層出不窮，也有部分省市、高校嘗試著將理論研究轉(zhuǎn)化為實(shí)證。

1 績效評價(jià)在我國高校預(yù)算管理中的應(yīng)用現(xiàn)狀

1.1 預(yù)算管理績效評價(jià)的制度建設(shè)現(xiàn)狀

早在2003年黨的十六屆三次會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中就提出：“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算績效評價(jià)體系”。2010年出臺(tái)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中規(guī)定：“建立經(jīng)費(fèi)使用績效評價(jià)制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評”。近年，多數(shù)省教育、財(cái)政部門以及高校開始關(guān)注預(yù)算績效評價(jià)，以湖南省為例， 2014年，湖南省財(cái)政廳在下達(dá)2015年省級(jí)部門預(yù)算通知時(shí)就強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控，提升績效評價(jià)質(zhì)量，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用”，同時(shí)設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)，將績效管理機(jī)制貫穿預(yù)算管理全過程。相較于政府部門而言，高校對預(yù)算管理的績效評價(jià)近年來雖然有所關(guān)注，然而，作為非營利性組織，我國高校長久以來都是遵循以政府財(cái)政撥款為主，自有資金為輔的預(yù)算模式，因此，多數(shù)高校對預(yù)算資金的關(guān)注點(diǎn)仍然集中在經(jīng)費(fèi)總額的多寡上，即：年內(nèi)可支配的資金額度是多少，學(xué)院要辦事、要發(fā)展是否有足夠的資金可用，分配下來的資金使用起來是否方便等等，而對資金的使用效益問題普遍關(guān)注度不夠。盡管國家及省級(jí)財(cái)政和教育部門相繼出臺(tái)了相關(guān)的指導(dǎo)性意見和規(guī)范性政策，對預(yù)算管理的績效評價(jià)多少有些強(qiáng)制性的推廣應(yīng)用，部分高校也建立了預(yù)算管理委員會(huì)，甚至有高校開始著手實(shí)施預(yù)算改革，修訂相關(guān)的預(yù)算制度，但是，多數(shù)情況下，績效評價(jià)只是預(yù)算制度文件中的一個(gè)簡單概念，或者是幾句宣言套話，并未對績效評價(jià)的原則、方法、指標(biāo)、評價(jià)對象以及內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、考核結(jié)果等做詳細(xì)的闡述，預(yù)算績效評價(jià)的制度建設(shè)僅為口號(hào)式的空話。

1.2 績效評價(jià)對預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的影響

預(yù)算績效評價(jià)，實(shí)則是對成本的考核，其過程應(yīng)包含成本核算、控制與分析，于高校而言，通過預(yù)算績效評價(jià)，有助于避免支出決策的隨意性和盲目性，把有限的經(jīng)費(fèi)用在刀刃上，有效地促進(jìn)預(yù)算管理的精細(xì)化和科學(xué)化，同時(shí)增進(jìn)“財(cái)權(quán)與事權(quán)”、“責(zé)任與義務(wù)”的有機(jī)統(tǒng)一，從而提高高校的辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì)影響力，實(shí)現(xiàn)高校持續(xù)健康發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。

1.2.1 對預(yù)算編制的影響

規(guī)范預(yù)算管理，預(yù)算編制是“龍頭”，它是高校經(jīng)濟(jì)工作的“指揮棒”、“方向標(biāo)”。以湖南省為例，當(dāng)前高校的預(yù)算編制方法仍然沿用的是零基預(yù)算和增量預(yù)算相結(jié)合的方法，收入預(yù)算由省財(cái)政根據(jù)各高校生均情況進(jìn)行分配，支出預(yù)算必須遵循收支平衡原則，其編制由基本支出和項(xiàng)目支出兩部分組成，其中：基本支出的經(jīng)濟(jì)分類科目基本上與以往年度相比無異，分別由人員經(jīng)費(fèi)、一般商品和服務(wù)支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助幾大部分構(gòu)成，每一大類下細(xì)分明細(xì)科目。對基本支出的編制，湖南省財(cái)政及教育系統(tǒng)有明確規(guī)定，例如：人員經(jīng)費(fèi)的測算依據(jù)要根據(jù)省人社廳核定的人員數(shù)及工資基數(shù)來進(jìn)行計(jì)算，“三公經(jīng)費(fèi)”不能高于前一年度預(yù)算金額，社保經(jīng)費(fèi)和住房公積金按規(guī)定計(jì)提等等。項(xiàng)目支出由各高校根據(jù)學(xué)院自身發(fā)展情況自設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行編制。如此一來，各高校在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，首先是收入預(yù)算，財(cái)政撥款是由上級(jí)分配，不予考慮，學(xué)雜費(fèi)的測算，由于國庫集中支付制度的不斷完善，各高校對非稅收入的測算往往較為保守，實(shí)際收入往往高于預(yù)算收入。由于近年高校的擴(kuò)張，以及受就業(yè)及高等教育辦學(xué)競爭壓力的影響，預(yù)算編制中除了發(fā)揮空間較小的基本支出外，項(xiàng)目支出多以基建、維修為主，且基本支出多以上級(jí)規(guī)定的基數(shù)和上一年度實(shí)際發(fā)生數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行填列，項(xiàng)目支出以已經(jīng)確定好的學(xué)院年度規(guī)劃進(jìn)行填列，因此，財(cái)務(wù)人員只需要頭疼如何將學(xué)校黨委行政的決議都滿足，而諸如資金使用效益、資源合理配置、財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一等在“任務(wù)”面前早已被拋諸腦后。

另外，上述的預(yù)算編制是高校作為省直部門編報(bào)的總預(yù)算，而對內(nèi)，面對學(xué)校內(nèi)部各行政、后勤、教學(xué)部門，還需將預(yù)算做進(jìn)一步的資金分配和任務(wù)分解，這又是一個(gè)“難分難舍”的過程。作為學(xué)校這個(gè)主體下的各預(yù)算單位，其對資金的著眼點(diǎn)是以本部門為核心的，每一個(gè)部門都只認(rèn)為自身的利益是最重要的。學(xué)院大局與“面面俱到”難以統(tǒng)一，且受行政權(quán)限的影響，以財(cái)務(wù)專業(yè)角度來進(jìn)行預(yù)算分配難以服眾，單靠績效評價(jià)的結(jié)果來進(jìn)行資金和資源的分配，全員還不具備如此的思想意識(shí)來接受“厚此薄彼”的分配結(jié)果，最終預(yù)算的內(nèi)部二次分配還是以權(quán)重論英雄收場。因此制度上的不健全，思想意識(shí)的缺乏，傳統(tǒng)預(yù)算編制方法的影響，都導(dǎo)致了績效評價(jià)對預(yù)算編制的影響不堪一擊。

1.2.2 對預(yù)算執(zhí)行的影響

績效評價(jià)對預(yù)算執(zhí)行的影響主要體現(xiàn)在成本控制上，即成本分析和調(diào)整。以湖南省為例，國庫集中支付制度的普及和完善，省財(cái)政開始對高校資金使用實(shí)行過程監(jiān)督，然而，實(shí)踐中由于預(yù)算在編制上報(bào)階段就已經(jīng)進(jìn)行了審核調(diào)整，因此，實(shí)際使用過程，尤其是基本支出的使用只要與年初預(yù)算編報(bào)的出入不大，經(jīng)費(fèi)使用基本順暢。而項(xiàng)目支出的經(jīng)費(fèi)使用由于數(shù)額較大，例如設(shè)備購置、基建工程款項(xiàng)的支付，都需要預(yù)先將合同、政府采購相關(guān)程序等在省財(cái)政進(jìn)行備案，且專款專用。9、10月份，省財(cái)政還會(huì)對項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對比年初預(yù)算，以考核各高校項(xiàng)目資金的使用進(jìn)度，并規(guī)定資金使用進(jìn)度不達(dá)標(biāo)的高校，對年度項(xiàng)目結(jié)余資金在下一年度預(yù)算指標(biāo)分配中不予結(jié)轉(zhuǎn)。此舉可以看作是績效評價(jià)融入預(yù)算執(zhí)行過程的初步嘗試，它動(dòng)搖了各高校對預(yù)算資金擁有絕對支配權(quán)的傳統(tǒng)思想，改變了預(yù)算資金使用隨意性的不良模式，增強(qiáng)了預(yù)算精細(xì)化的編制意識(shí)。然而，就全省而言，高校眾多，省財(cái)政的資金監(jiān)控難免“寡不敵眾”，且統(tǒng)一的支付標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)高校情況各異的現(xiàn)實(shí)，基本支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用績效的零評價(jià)，以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度的考核與控制，使得績效動(dòng)態(tài)監(jiān)控僅為紙上談兵。

將視角轉(zhuǎn)移到高校內(nèi)部，相較于全省范圍的資金監(jiān)控，高校內(nèi)部的預(yù)算資金控制相對容易。以湖南省某省管高校為例，將預(yù)算資金的使用權(quán)限進(jìn)行了整合，例如：對學(xué)校范圍內(nèi)所有的設(shè)備購置、勞務(wù)費(fèi)、獎(jiǎng)助學(xué)金等都規(guī)定了相應(yīng)的職能部門，職能部門有對應(yīng)的預(yù)算資金審批和使用權(quán)限；同時(shí)，建立部門月計(jì)劃用款申報(bào)制度，提高預(yù)算管理的全員參與意識(shí)；建立經(jīng)費(fèi)查詢信息平臺(tái)，便于校內(nèi)各預(yù)算單位隨時(shí)掌握本部門資金使用情況；嚴(yán)格報(bào)賬審批程序，規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支出，保證經(jīng)費(fèi)使用與年初預(yù)算的一致性。這些預(yù)算改革舉措，從思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變，到預(yù)算管理透明度的進(jìn)一步增強(qiáng)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是預(yù)算績效評價(jià)發(fā)揮著潛移默化作用的結(jié)果，也表明績效評價(jià)對高校預(yù)算執(zhí)行的影響正在逐漸增強(qiáng)。

1.3 績效評價(jià)對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的影響

對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核，是全預(yù)算管理過程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。從現(xiàn)有研究來看，預(yù)算的績效評價(jià)多數(shù)是指對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評價(jià)。而在實(shí)踐操作中，預(yù)算績效評價(jià)多是預(yù)算考評。以某高校為例，將預(yù)算績效評價(jià)分為編制、執(zhí)行、考核三大部分，其中：預(yù)算編制的考核標(biāo)準(zhǔn)分為“及時(shí)上交”、“ 編制規(guī)范”、“ 測算合理”三部分；預(yù)算執(zhí)行的考核標(biāo)準(zhǔn)分為“月計(jì)劃申報(bào)”、“經(jīng)費(fèi)使用”兩個(gè)部分；預(yù)算評價(jià)的考核標(biāo)準(zhǔn)分為“經(jīng)費(fèi)使用比例”、“其他”兩個(gè)部分。且對考核結(jié)果設(shè)立了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。相較于傳統(tǒng)預(yù)算管理而言，此舉已然算是一個(gè)質(zhì)的飛躍，但是，與預(yù)算績效評價(jià)的實(shí)質(zhì)還是相差甚遠(yuǎn)。

首先，考核指標(biāo)主觀性太強(qiáng)。考核指標(biāo)中諸如預(yù)算編制是否及時(shí)上交，測算是否合理，其判別標(biāo)準(zhǔn)人為的主觀性太強(qiáng)；而經(jīng)費(fèi)使用比例只是簡單的將經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出額度與預(yù)算額度進(jìn)行是否超支對比。其次，評價(jià)內(nèi)容過于片面。內(nèi)容從編制到執(zhí)行再到評價(jià)，看似涉及了預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)則沒有考慮到預(yù)算管理在高校整個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展中的作用，僅僅從財(cái)務(wù)，甚至是會(huì)計(jì)核算的層面來對經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用情況進(jìn)行考核評價(jià)，范圍過于狹窄，忽視了績效信息對高校發(fā)展決策的影響實(shí)質(zhì)。第三，激勵(lì)機(jī)制不完善。對績效評價(jià)結(jié)果重激勵(lì)，而輕懲罰，多年來，傳統(tǒng)的高校預(yù)算管理模式，讓經(jīng)費(fèi)使用者形成了“有錢就用，沒錢不用”的被動(dòng)心理定勢，至于用的好不好，該不該用，從分配主體，到使用主體從未思考過。而績效評價(jià)的產(chǎn)生，顯然打破了這一被動(dòng)的局面，一定程度上的獎(jiǎng)勵(lì)固然會(huì)激發(fā)起某些預(yù)算單位的預(yù)算管理意識(shí)和提高資金使用效益的主動(dòng)性，但是也有一部分人和部門對此漠不關(guān)心，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)使用的不合理，除了沒有獎(jiǎng)勵(lì)以外，于他們而言，毫無損失。

2 總結(jié)

通過對當(dāng)前我國高校預(yù)算績效評價(jià)的應(yīng)用現(xiàn)狀的考察分析，可以得出，績效評價(jià)在高校預(yù)算管理中的應(yīng)用仍然不顯著。體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 預(yù)算績效評價(jià)的總體意識(shí)淡薄

無論是上級(jí)主管部門還是高校對預(yù)算的關(guān)注點(diǎn)多集中在年初預(yù)算總額、可支配的資金額度上，高校內(nèi)部的各預(yù)算單位更是只關(guān)心辦事花錢能否報(bào)銷，對資金使用效益、資源的分配效益關(guān)注度偏低，甚至不關(guān)心。現(xiàn)有的預(yù)算管理制度和規(guī)定中，有關(guān)績效評價(jià)的內(nèi)容字?jǐn)?shù)寥寥，多數(shù)是簡單地提了績效評價(jià)的概念，但是具體做什么、怎樣做、誰來做沒有提及。

2.2 缺乏一套科學(xué)實(shí)用的預(yù)算績效評價(jià)體系

從近年來關(guān)于預(yù)算績效評價(jià)的理論研究來看，構(gòu)建合理的預(yù)算績效評價(jià)體系是研究的熱點(diǎn)，但是真正將其應(yīng)用到實(shí)踐中少之又少。這與傳統(tǒng)預(yù)算管理模式有關(guān)，也與該評價(jià)體系的構(gòu)建難度有關(guān)。體系構(gòu)建的關(guān)鍵是建立一套科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)，指標(biāo)如何選擇、如何將其轉(zhuǎn)化成量化的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、如何將其應(yīng)用到預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)并發(fā)揮作用、以及如何因校而異將其與實(shí)際情況有機(jī)地結(jié)合，都是高校建立預(yù)算績效評價(jià)體系時(shí)需要考慮的問題。從現(xiàn)有的情況來看，相關(guān)指導(dǎo)性的文件、政策以及實(shí)證研究成果的缺乏，相關(guān)制度的不完善，傳統(tǒng)預(yù)算管理思想的根深蒂固，都預(yù)示著構(gòu)建一套科學(xué)的、系統(tǒng)的、具體的、實(shí)用的預(yù)算績效評價(jià)體系是一項(xiàng)長期的工程。

2.3 對預(yù)算編制與執(zhí)行的績效評價(jià)機(jī)制不完善

從筆者調(diào)研的現(xiàn)狀可知，與高校有關(guān)的預(yù)算績效信息的應(yīng)用，大多是用在預(yù)算的分配上，無論是上述已提到的湖南省財(cái)政對高校專項(xiàng)預(yù)算資金的使用進(jìn)度考核，還是某高校對預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用的獎(jiǎng)勵(lì)，都無疑是將評價(jià)結(jié)果偏向?qū)︻A(yù)算分配的影響。而有關(guān)分配、編制、以及經(jīng)費(fèi)在實(shí)際使用過程中的效率沒有涉及，也未進(jìn)行核算與控制。

2.4 預(yù)算績效評價(jià)未與高?？冃гu價(jià)有機(jī)結(jié)合

將績效評價(jià)引入高校預(yù)算管理中，其最終目的應(yīng)是實(shí)現(xiàn)高校資金和資源的有效配置，從而降低高校的辦學(xué)成本，提高教育的經(jīng)濟(jì)效益?，F(xiàn)有的研究和實(shí)踐表明，對高校預(yù)算績效評價(jià)的對象僅僅是各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)使用情況，具體是“錢花了多少，有無超預(yù)算”，而“錢花的對不對，花的效果好不好”無人問津。因此，作為高校管理的重要組成部分，對預(yù)算的績效評價(jià)應(yīng)在高校整體的績效評價(jià)框架下進(jìn)行，應(yīng)使預(yù)算績效評價(jià)的對象和范圍更加的全面化、精細(xì)化。

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