淺談我國(guó)農(nóng)村金融的規(guī)范和發(fā)展

高偉

摘 ?要：當(dāng)前我國(guó)供給不足，不僅是農(nóng)村投融資體制所存弊端的集中體現(xiàn)，而且也是形成農(nóng)村投資缺口和影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接原因。在深入分析農(nóng)村金融供給不足現(xiàn)狀、農(nóng)村金融供給不足誘因的基礎(chǔ)上，提出了有效增加農(nóng)村金融供給的設(shè)想。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)保險(xiǎn)市場(chǎng)需求旺盛。近年來(lái)，盡管農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)得到一定程度的發(fā)展，但仍存在一些梗阻，影響到新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展。本文建設(shè)通過(guò)建立適合農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，規(guī)范營(yíng)銷服務(wù)機(jī)制，健全監(jiān)管機(jī)制等措施，進(jìn)一步完善農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)。

一、農(nóng)村金融供給不足的現(xiàn)狀

商業(yè)性銀行的投融資行為，受到信用評(píng)估成本、信息獲取成本、風(fēng)險(xiǎn)控制成本和網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置成本等方面的制約。面對(duì)大量分散的農(nóng)戶、效率低下的經(jīng)濟(jì)不規(guī)模環(huán)境，獲取信息的成本就很高，難以對(duì)多且散的客戶群體進(jìn)行信用評(píng)估和甄別，貸款風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增大，這就決定了商業(yè)銀行難以成為農(nóng)戶投資需求的主導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，商業(yè)銀行大量從農(nóng)村地區(qū)撤出，或減少分支機(jī)構(gòu)，且其日益嚴(yán)重的非農(nóng)化業(yè)務(wù)，足以證明了這一現(xiàn)象。

由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)是各國(guó)政府掃的一貫做法，旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資和流通性融資。生產(chǎn)性投資彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)期投資不足的問題;流通性融資主要用于國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)，為保障本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和糧食安全而進(jìn)行的。由于政策性金融對(duì)農(nóng)戶融資作用的有限性，決定了政策性金融不可能是有效解決農(nóng)村資金問題的主要途徑。

中國(guó)民間金融有悠久的發(fā)展歷史，其組織形式多種多樣，如各種互助會(huì)、私人錢莊、儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)、基金會(huì)等?；ブ鷷?huì)帶有儲(chǔ)蓄以及互助保險(xiǎn)的性質(zhì)，在我國(guó)農(nóng)村很多地區(qū)普遍存在;私人錢莊在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較為普遍，既有儲(chǔ)蓄也有貸款，甚至可以辦理很多匯兌業(yè)務(wù)，其規(guī)模一般較大，有些錢莊成為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)融通資金的主要途徑。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村來(lái)自非正規(guī)市場(chǎng)的貸款大約為來(lái)自正規(guī)信貸機(jī)構(gòu)的4倍，為“三農(nóng)”發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

合作金融機(jī)構(gòu)一般屬于民間性的互助合作金融機(jī)構(gòu)，我國(guó)由于特殊原因，各級(jí)政府過(guò)多介入，從日常運(yùn)營(yíng)、管理制度、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)信社是一個(gè)政策性金融和商業(yè)性金融的混合體，導(dǎo)致農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)不清，內(nèi)部人控現(xiàn)象相當(dāng)普遍，社員代表大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)。商業(yè)化傾向也導(dǎo)致合作金融投向農(nóng)業(yè)資金呈下降趨勢(shì);郵政儲(chǔ)蓄只存不貸制度設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村資金外流現(xiàn)象嚴(yán)重，而且郵政儲(chǔ)蓄的迅猛發(fā)展直接分流了農(nóng)信社存款來(lái)源，按照商業(yè)化原則，通過(guò)郵政儲(chǔ)蓄與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)辦理大額存款協(xié)議，將郵政儲(chǔ)蓄資金返還農(nóng)村，對(duì)“三農(nóng)”的支持畢竟有限。

當(dāng)前我國(guó)加速向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的直接干預(yù)將逐漸減少，農(nóng)民直接承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)正在增大，勢(shì)必對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)積極性產(chǎn)生消極影響。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，保險(xiǎn)手段應(yīng)是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的措施之一，但在我國(guó)涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不斷萎縮，難以充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)中的應(yīng)有作用。

二、制約農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的障礙因素

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)萎縮，難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效需

上世紀(jì)90年代中前期，人民保險(xiǎn)公司的各分支機(jī)構(gòu)專門設(shè)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)科，開辦的保險(xiǎn)品種涉及麥?zhǔn)?、特色養(yǎng)殖、水果蔬菜等，但隨著保險(xiǎn)公司的商業(yè)化改革，已不再單設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)科，并相繼取消了麥?zhǔn)铡⑻厣B(yǎng)殖、水果蔬菜等險(xiǎn)種，目前煙臺(tái)開辦的僅有農(nóng)作物火災(zāi)、冰雹保險(xiǎn)和家庭財(cái)產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)等幾個(gè)險(xiǎn)種，在眾多的近60個(gè)財(cái)險(xiǎn)種類中，涉農(nóng)險(xiǎn)種占比不足10%，品種少、份額低。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮的主要原因是，農(nóng)業(yè)災(zāi)害多、風(fēng)險(xiǎn)大，出險(xiǎn)后勘查難、賠付率高，與保險(xiǎn)公司的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)明顯沖突，基于此，諸多保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都紛紛退出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。

（二）保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)上的缺陷，與農(nóng)民的支付能力形成較大的差距

目前大部分保險(xiǎn)公司將產(chǎn)品定位于城鎮(zhèn)市場(chǎng)，產(chǎn)品設(shè)計(jì)趨同性較強(qiáng)，普遍缺乏對(duì)農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)的研究和開發(fā)，少有推出適合農(nóng)民和農(nóng)村特點(diǎn)的保險(xiǎn)新品種。而農(nóng)民與城市居民在收入水平上存在明顯的差異，據(jù)調(diào)查，2005年，市各縣市區(qū)農(nóng)民人均收入較城鎮(zhèn)居民普遍要低一半以上，平均收入額要少5000-6000元，將適用城市的保險(xiǎn)產(chǎn)品向農(nóng)村延伸，必然超出農(nóng)民的消費(fèi)能力。在所調(diào)查的180個(gè)農(nóng)戶中，有53人未辦理過(guò)保險(xiǎn)，占調(diào)查農(nóng)戶的29%，其中因保險(xiǎn)價(jià)格偏高而缺乏一定經(jīng)濟(jì)能力的有31人，占比為58.5%。產(chǎn)品設(shè)計(jì)上的偏差，降低了農(nóng)民的投保意愿。

（三）業(yè)務(wù)發(fā)展不夠平衡，市場(chǎng)監(jiān)管存在盲區(qū)

目前，商業(yè)保險(xiǎn)公司在業(yè)務(wù)發(fā)展中存在三個(gè)方面的不平衡：一是地區(qū)間機(jī)構(gòu)設(shè)置存有偏差。市全轄共有保險(xiǎn)分支機(jī)構(gòu)超過(guò)300家，其中占全市人口總數(shù)80%以上的9個(gè)縣市卻僅擁有三分之一的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，縣域間的機(jī)構(gòu)分布也不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的龍口市現(xiàn)有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)17家，另外還有多家保險(xiǎn)公司擬在此設(shè)立營(yíng)銷服務(wù)部;而人口相當(dāng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的另一縣（市）只有保險(xiǎn)公司6家，該市2005年人均保費(fèi)收入僅為38元，較煙臺(tái)市平均水平低524元。保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r雖然取決于多方面因素，但機(jī)構(gòu)布局上的不合理，進(jìn)一步加劇了發(fā)展?fàn)顩r的失衡。二是展業(yè)、理賠質(zhì)量態(tài)度相差迥異。調(diào)查反映，保險(xiǎn)公司普遍存在重展業(yè)、輕理賠的問題，對(duì)客戶投保和繳費(fèi)服務(wù)熱情、不厭其煩，而出險(xiǎn)后理賠時(shí)則手續(xù)繁瑣、條件苛刻，個(gè)別甚至存在故意刁難的問題。

三、政府在發(fā)展農(nóng)村民間金融中的作用

目前我國(guó)金融制度的變遷表現(xiàn)為自上而下的、由政府提供的外生性制度變遷，它不同于許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的自下而上的內(nèi)生性制度變遷。在這種外生性的制度變遷過(guò)程中，使自身租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率制度之間存在著持久沖突，從而難以為有效率的金融產(chǎn)權(quán)新形式提供動(dòng)機(jī)和能力。改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革成功的主要經(jīng)驗(yàn)就是要以增量促進(jìn)存量調(diào)整，在國(guó)有部門外生長(zhǎng)出一塊非國(guó)有部門，利用非國(guó)有部門來(lái)促使國(guó)有部門調(diào)整、改善;雙軌制、新舊體制共存，各自發(fā)揮作用，共同推動(dòng)改革的進(jìn)程。這一點(diǎn)對(duì)金融體制的改革和金融制度的變遷具有重要的啟迪意義。中國(guó)農(nóng)村金融體制改革一直沒有取得根本性進(jìn)展，其根本原因就在于改革過(guò)多地在舊體制內(nèi)部尋求突破口，而較少地關(guān)注新體制在體制改革中可能發(fā)揮的重要作用。

四、農(nóng)村金融制度的變遷

金融制度變遷總是按照效益最大化和成本最小化的原則為自己開辟道路，民間金融業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展就是這樣的一條制度變遷之路。對(duì)農(nóng)村民間金融采取壓制或取締政策并不可取，因?yàn)檗r(nóng)村金融內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程之中，其發(fā)揮的作用是體制內(nèi)金融部門所不能完全替代的，它的存在有其必然性和合理性。如果政府對(duì)民間金融采取的是打壓而不是扶持的態(tài)度，進(jìn)而否定民間金融制度安排，那么，民間金融的生存和發(fā)展就需要承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)和成本，其借貸利率必然會(huì)更高，交易行為也會(huì)更加隱蔽。其結(jié)果是，民間金融不僅不會(huì)因政府的取締而銷聲匿跡，反而生存環(huán)境惡化，風(fēng)險(xiǎn)放大，效率降低，對(duì)社會(huì)也更具危害性。特別是在體制內(nèi)金融供給不足的情況下，對(duì)民間金融部門采取不恰當(dāng)?shù)膰?yán)格限制措施會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了充分發(fā)揮誘致性制度變遷的優(yōu)勢(shì)，政府對(duì)制度變遷應(yīng)該放松管制。必須認(rèn)識(shí)到民間金融活動(dòng)的出現(xiàn)是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀必然，對(duì)待民間金融的正確態(tài)度應(yīng)是：全面認(rèn)識(shí)其存在的合理性，在我國(guó)現(xiàn)階段倡導(dǎo)合理發(fā)展民間金融，充分發(fā)揮其積極作用，并對(duì)其消極作用加以限制。

五、政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持

政府有必要將農(nóng)村民間金融納入法制的軌道。雖然政府對(duì)民間信貸曾進(jìn)行過(guò)數(shù)輪的清查、整頓，但它仍然普遍存在，有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱之為“草根金融”，就是這些草根金融支持著我國(guó)絕大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。與其讓它隱蔽運(yùn)作，還不如因勢(shì)利導(dǎo)，承認(rèn)其合法性，并將其組織起來(lái)發(fā)揮作用。農(nóng)村民間金融體系的建立首先要求國(guó)家提供有力的制度保障，并確立和履行產(chǎn)權(quán)保護(hù)承諾。由于目前民間金融的非法性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)這一重要的服務(wù)只能通過(guò)私人提供，這造成了民間信貸活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)和高利率。我國(guó)許多現(xiàn)有民間金融組織能夠達(dá)到成立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金額度，這說(shuō)明民間小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展前景十分可觀，而銀監(jiān)會(huì)、人民銀行對(duì)金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制太嚴(yán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有為小型金融機(jī)構(gòu)提供足夠的發(fā)展空間。

六、農(nóng)村信用社的發(fā)展

我國(guó)農(nóng)村信用社改革長(zhǎng)期以來(lái)一直是農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，農(nóng)村合作銀行就是在農(nóng)村信用社改革的背景下產(chǎn)生的。 國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（15號(hào)文件），啟動(dòng)了新一輪農(nóng)村信用社改革。根據(jù)國(guó)務(wù)院15號(hào)文件的精神，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度高、資產(chǎn)規(guī)模較大、效益較好的縣市，對(duì)暫不具備股份制改造條件的農(nóng)村信用社及其縣（市）聯(lián)社，可以按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，進(jìn)行股份合作制改革試點(diǎn)，改組為農(nóng)村合作銀行。因此，農(nóng)村合作銀行是在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上組建而成的一種合作金融組織，是農(nóng)村合作金融制度的創(chuàng)新，主要由農(nóng)民、居民、個(gè)體工商戶、企業(yè)法人、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織入股組成，以合作制為基礎(chǔ)，吸收了股份制的優(yōu)點(diǎn)，其股份合作制的產(chǎn)權(quán)制度將勞動(dòng)聯(lián)合和資本聯(lián)合、“三農(nóng)”服務(wù)功能和商業(yè)功能相結(jié)合。

我國(guó)第一家農(nóng)村合作銀行——鄞州農(nóng)村合作銀行在浙江寧波掛牌成立，這對(duì)我國(guó)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革來(lái)說(shuō)，是一次全新的、大膽的嘗試，也是對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融體制改革新的探索。

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