地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

摘要：本文首先結(jié)合概念與發(fā)展現(xiàn)狀兩個(gè)方面，對(duì)地方政府融資平臺(tái)這一研究對(duì)象進(jìn)行了闡釋解讀;其次，圍繞管理機(jī)制缺乏、信息透明度低、融資方式單一等三個(gè)方面，分析了地方政府融資平臺(tái)的主要問(wèn)題表現(xiàn)，由此確定了地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性與緊迫性;最后，基于上述問(wèn)題，從建立健全規(guī)范化管理機(jī)制、科學(xué)完善信息披露制度、積極拓展融資渠道三個(gè)角度出發(fā)，提出了地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑建議。

關(guān)鍵詞：地方政府;融資平臺(tái);信息披露制度

在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政策環(huán)境不斷變化的社會(huì)背景下，地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為大勢(shì)所趨?；诖?，筆者以江西省為例，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀表現(xiàn)與發(fā)展走勢(shì)做出分析。希望通過(guò)本文的討論，達(dá)成由點(diǎn)至面、嘗鼎一臠的研究效果，為全國(guó)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)代化、規(guī)范化發(fā)展提供文本支持。

一、地方政府融資平臺(tái)的相關(guān)概述

（一）地方政府融資平臺(tái)的概念

在我國(guó)視閾下，地方政府融資平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)了20余年的探索研究與實(shí)踐發(fā)展，但尚未形成統(tǒng)一化、成熟化的概念標(biāo)準(zhǔn)與理論體系。因此，要想對(duì)“地方政府融資平臺(tái)”這一概念做出定義，可圍繞“地方政府”“融資”“平臺(tái)”三個(gè)部分進(jìn)行分別解讀。其中，“地方政府”是融資平臺(tái)的構(gòu)建者、應(yīng)用者與管理者，本文主要以江西省為例對(duì)其進(jìn)行“省—市—縣”的三級(jí)劃分;“融資”即企業(yè)、單位以資金籌集為目的進(jìn)行的借貸行為或有償活動(dòng);“平臺(tái)”在廣義上講，即人們實(shí)施互動(dòng)行為的場(chǎng)所或媒介，如商務(wù)平臺(tái)、社交平臺(tái)等。而在本文的研究當(dāng)中，“平臺(tái)”更具有狹義性，主要指具體的企業(yè)載體?；谝陨?，便可將“地方政府融資平臺(tái)”這一概念視為“由各級(jí)地方政府出面發(fā)起設(shè)立，通過(guò)各種有形資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn)來(lái)進(jìn)行注資組建并且能夠在資本市場(chǎng)進(jìn)行投資活動(dòng)的現(xiàn)代企業(yè)”。通常情況下，地方政府融資平臺(tái)的主要任務(wù)，是通過(guò)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的融資活動(dòng)，直接、間接地強(qiáng)化政府履行相關(guān)職能的資金資源基礎(chǔ)。

（二）地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，截至2018年9月末，江西省各地方政府融資平臺(tái)的存量債務(wù)余額共計(jì)2406.4億元，政府、企業(yè)等相關(guān)發(fā)行人由72個(gè)，其中3A級(jí)6個(gè)、2A級(jí)12個(gè)、2A-級(jí)12個(gè)，無(wú)評(píng)級(jí)1個(gè)。

從層級(jí)劃分上來(lái)看，江西省級(jí)地方政府融資平臺(tái)的存量債務(wù)余額為809億元;南昌、上饒、贛州三市依次為江西省市級(jí)地方政府融資平臺(tái)存量債務(wù)余額的前三名，分別為394億元、242.8億元、189億元。相比之下，宜春、鷹潭、新余、撫州四市的地方政府融資平臺(tái)存量債務(wù)余額處于較低水平，均在100億元以下。從平臺(tái)數(shù)量上來(lái)看，江西省內(nèi)地方政府融資平臺(tái)的分布并不均勻。九江市的融資平臺(tái)數(shù)量多達(dá)11個(gè)，南昌市次之，為9個(gè)。而撫州、鷹潭、宜春、景德鎮(zhèn)等市的平臺(tái)個(gè)數(shù)均未達(dá)到5個(gè)。

二、地方政府融資平臺(tái)的主要問(wèn)題因素

（一）缺乏約束化、規(guī)范化的管理機(jī)制作為支持

科學(xué)合理的管理機(jī)制，是地方政府融資平臺(tái)安全高效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，江西省內(nèi)的地方政府融資平臺(tái)多以企業(yè)這一載體形式出現(xiàn)，但又并不完全具備常規(guī)企業(yè)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)屬性。因此，其管理機(jī)制很難向我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)靠攏?；诘胤秸块T(mén)的主導(dǎo)作用，相關(guān).企業(yè)無(wú)法進(jìn)行自主、靈活的融資行為，其融資獲得的資金收入也會(huì)在很大比重上歸于政府所有。這樣一來(lái)，相關(guān)企業(yè)受制于地方政府融資平臺(tái)的角色定位，往往缺乏有效的主動(dòng)發(fā)展欲望與自主經(jīng)營(yíng)條件，進(jìn)一步造成了管理機(jī)制的建立難、落實(shí)難問(wèn)題。由此，在缺乏良好管理機(jī)制的背景下，地方政府融資平臺(tái)的融資活動(dòng)往往會(huì)表現(xiàn)出較大程度的隨意性與無(wú)序性，繼而導(dǎo)致違規(guī)操作行為頻發(fā)、融資風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的情況，在降低融資活動(dòng)實(shí)施價(jià)值、嚴(yán)重?cái)_亂金融市場(chǎng)秩序的同時(shí)，也會(huì)使地方政府背負(fù)較大的債務(wù)壓力。

（二）地方政府融資平臺(tái)信息的透明度較低

保證地方政府融資平臺(tái)負(fù)債總額、資金流動(dòng)情況、損益水平等方面信息的透明公開(kāi)，是強(qiáng)化外部監(jiān)督質(zhì)量、規(guī)范平臺(tái)融資行為的重要舉措。但從江西省地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展表現(xiàn)來(lái)看，這一舉措并未達(dá)成有效落實(shí)。一方面，江西省內(nèi)作為融資平臺(tái)的載體公司，大多不具備上市資質(zhì)，或未保有上市需求，因此，并不具有信息對(duì)外披露的必然性與主動(dòng)性;另一方面，各級(jí)政府需要通過(guò)融資手段，實(shí)現(xiàn)自身財(cái)政赤字問(wèn)題的掩蓋或改善，進(jìn)而達(dá)成一定的政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。由此，政府即便做到了融資平臺(tái)信息的對(duì)外公開(kāi)，也很難保證相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性與可靠性。

（三）地方政府融資平臺(tái)的融資方式有待豐富

現(xiàn)階段，地方政府的融資來(lái)源主要以銀行信貸為主，并未實(shí)現(xiàn)融資渠道的廣泛使用，進(jìn)而導(dǎo)致融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)集中化。同時(shí)，地方政府的融資方式也較為單一，對(duì)土地轉(zhuǎn)讓這一收人方式表現(xiàn)出過(guò)度依賴。此時(shí)，基于土地資源本身的有限性，地方政府融資平臺(tái)的收益潛力與發(fā)展空間受到了極大限制。

三、地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

（一）建立健全規(guī)范化的融資平臺(tái)管理機(jī)制

面對(duì)地方政府融資平臺(tái)在運(yùn)行管理過(guò)程中涉及的治理結(jié)構(gòu)混亂、企業(yè)主動(dòng)性弱、市場(chǎng)機(jī)制不完善等問(wèn)題，相關(guān)政府、企業(yè)必須要及時(shí)通過(guò)建立規(guī)范化機(jī)制的方式做出控制改善。具體來(lái)講有以下幾個(gè)方面。

第一，應(yīng)明確平臺(tái)融資行為的主導(dǎo)地位，以免地方政.府與載體企業(yè)之間存在角色模糊。從當(dāng)前來(lái)看，應(yīng)將企業(yè)這一平臺(tái)載體視為融資行為的實(shí)施主體，并保證其角色的獨(dú)立化，盡量避免政府對(duì)平臺(tái)融資活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)。同時(shí)，還應(yīng)建立起有效的“隔離”機(jī)制，進(jìn)一步保證載體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主性與收入自用性，在引導(dǎo)企業(yè)屬性貼合主流經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的同時(shí)，降低地方政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

第二，淡化地方政府的主導(dǎo)地位，并不代表地方政府的“不作為”。在融資平臺(tái)實(shí)施融資行為的過(guò)程當(dāng)中，政府雖不應(yīng)過(guò)度參與，但應(yīng)明確自身的監(jiān)督審查職能，從政策、法律等角度，對(duì)載體企業(yè)違規(guī)甚至違法的融資行為實(shí)施硬性約束，以此保證融資平臺(tái)少走彎路、不走邪路。同時(shí)，作為融資平臺(tái)的載體企業(yè)也應(yīng)做好內(nèi)部管理，通過(guò)設(shè)立董事會(huì)、績(jī)效考核、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部審計(jì)等工作制度的方式，提升自身經(jīng)營(yíng)運(yùn)行的安全性與穩(wěn)定性，從而實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)的價(jià)值最大化。

（二）科學(xué)完善融資平臺(tái)的信息披露制度

要想保證融資平臺(tái)順利融人市場(chǎng)環(huán)境，就必須要做好相關(guān)信息披露制度的建立完善。一方面，地方政府應(yīng)積極與載體企業(yè)達(dá)成聯(lián)結(jié)，做好存量債務(wù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，并做好定期化、及時(shí)化的工作總結(jié)與信息披露，在為社會(huì)各界監(jiān)督行為提供依據(jù)的同時(shí)，提升融資平臺(tái)在金融領(lǐng)域中的公信力。另一方面，融資平臺(tái)本身還應(yīng)做好日?；膫鶆?wù)統(tǒng)計(jì)與上報(bào)工作，以便政府及時(shí)了解到平臺(tái)當(dāng)前的盈虧狀態(tài)，并及時(shí)實(shí)施出有效的政策支持。這樣一來(lái)，既有助于保證融資平臺(tái)債務(wù)信息的真實(shí)性，降低政府、平臺(tái)雙方風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的產(chǎn)生概率，也有助于避免平臺(tái)融資活動(dòng)對(duì)區(qū)域金融市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）積極拓展融資平臺(tái)的融資渠道

地方政府融資平臺(tái)在結(jié)合自身負(fù)債能力開(kāi)展融資行為的同時(shí)，也要積極實(shí)現(xiàn)融資渠道、融資方式的豐富發(fā)展?，F(xiàn)階段，作為融資平臺(tái)的載體企業(yè)既可通過(guò)發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品的形式，吸引民間資本加入融資活動(dòng)當(dāng)中，也可將融資眼光放置在債權(quán)、中期票據(jù)、短期融券等多種融資方式上，實(shí)現(xiàn)資金資源的廣泛籌集。這樣一來(lái)，能有效降低融資平臺(tái)對(duì)銀行信貸的依賴性，達(dá)成融資風(fēng)險(xiǎn)的合理分化。

四、總結(jié)

綜上所述，我國(guó)視閾下地方政府融資平臺(tái)雖已經(jīng)歷了20余年的實(shí)踐發(fā)展，但仍未達(dá)成市場(chǎng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的體系元善。由此，在實(shí)際的融資平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程中，地方政府與載體企業(yè)既要做到通力合作、相互促進(jìn)，又要保證角色分明、權(quán)責(zé)落實(shí)，以此實(shí)現(xiàn)融資行為的嚴(yán)格管理與科學(xué)發(fā)展，為融資平臺(tái)的未來(lái)轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。

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作者簡(jiǎn)介：

歐陽(yáng)海琴，江西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，江西南昌。