政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)轉(zhuǎn)中的財(cái)政責(zé)任分析

【摘要】進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國人口老齡化程度越來越高，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題成為我國不可忽視并急需解決的問題。本文以福建省為例，通過對(duì)國家財(cái)政和省地方財(cái)政對(duì)參保城鄉(xiāng)居民補(bǔ)貼項(xiàng)目及其測算，結(jié)果表明，我國中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)參保城鄉(xiāng)居民的財(cái)政補(bǔ)貼比例都是比較低的，還有一定的提升空間。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良性穩(wěn)定發(fā)展，中央財(cái)政和地方財(cái)政要更進(jìn)一步加大投入力度，進(jìn)一步完善政府的財(cái)政責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn);政府財(cái)政責(zé)任;福建省

1研究背景

我國政府一直致力于解決城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老問題。1991年6月，民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（簡稱“老農(nóng)保”制度）頒布實(shí)施;2009年國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（簡稱“新農(nóng)?！敝贫龋?2014年2月，國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》頒布實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。老農(nóng)保各級(jí)政府沒有財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行個(gè)人完全儲(chǔ)金制的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)參保農(nóng)民激勵(lì)效果差，成效甚微。新農(nóng)保在資金籌措方面作了較大改進(jìn)和完善，即在“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助”的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定各級(jí)政府要對(duì)參保農(nóng)村居民實(shí)行一定的補(bǔ)貼，并明確規(guī)定了各級(jí)政府的補(bǔ)貼項(xiàng)目。城居保作為一項(xiàng)惠民利民的重大政策，對(duì)于提高城鄉(xiāng)居民晚年生活質(zhì)量有著重要意義。但是，由于建設(shè)時(shí)間不長、公共財(cái)政投入不足以及缺乏總體上的制度設(shè)計(jì)，我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)許多問題，如地區(qū)間發(fā)展不平衡、保險(xiǎn)基金壓力大等等，這在相當(dāng)程度上影響了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。以2016年年末統(tǒng)計(jì)為例，政府財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金6511億元，當(dāng)年的政府財(cái)政收入約達(dá)16萬億元，占比僅僅4%。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，從2010年到2016年六年時(shí)間，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政總收入的比例從2.35%增加到4%，漲幅不及六年來財(cái)政收入漲幅的5%，相比其他發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障比重少之又少，甚至都不及一些發(fā)展中國家?？梢娬袚?dān)的財(cái)政責(zé)任十分有限，這也是我國社會(huì)保障水平低下的重要原因。要實(shí)現(xiàn)黨提出的到2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度宏偉目標(biāo)，各級(jí)政府切實(shí)落實(shí)和加大必要的財(cái)政投入具有重要的意義。

2國家財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義

2.1使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行平穩(wěn)

國際經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行平穩(wěn)的國家和地區(qū)，政府的財(cái)政投入都占到了相當(dāng)?shù)谋壤?994-2002年數(shù)十年間，法國社會(huì)保障和福利占GDP比重達(dá)到了12.7%;同期，波蘭、美國分別為17.4%、5.4%;1995年，德國、英國、西班牙、美國等國家的社會(huì)養(yǎng)老金支出占GDP的比重都保持在12.0%及以上的水平。;2000年，我國社會(huì)保障和福利占GDP的比重僅為3.0%;2000年、2003年，我國國家養(yǎng)老金支出占GDP比重分別只有0.0035%、0.0072%。這個(gè)比例不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，甚至還低于一些發(fā)展中國家。

2.2激勵(lì)城鄉(xiāng)居民積極參保，提高參保率

研究表明，國家的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)村居民參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有著重要影響，與參保人數(shù)之間呈現(xiàn)著顯著的正相關(guān)關(guān)系，即：適當(dāng)?shù)恼?cái)政投入會(huì)促使更多的農(nóng)村居民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于政府責(zé)任的缺失，老農(nóng)保建設(shè)完全偏離了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能和要求，由此淪為變相的、強(qiáng)制性的參保農(nóng)民居民的個(gè)人銀行儲(chǔ)蓄。1993年，農(nóng)村居民參保人數(shù)占全國鄉(xiāng)村勞動(dòng)力比例為11.30%，1997年達(dá)到最高值的17.84%，到2007年持續(xù)下降到7.11%。而城居保中政府明確了補(bǔ)貼項(xiàng)目和比例，使得城鄉(xiāng)居民的參保積極性大大提高。到2010年底，“新農(nóng)保”制度保障人群覆蓋面即達(dá)到為23%，2012年底達(dá)到了90%以上（東部沿海省市保障人群覆蓋面達(dá)到了98%以上）。

2.3緩解社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行壓力

目前我國人口老齡化加速發(fā)展，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越來越重。截至2016年，我國65歲以上人口占比已從2013年的9.7%上升至10.8%，我國目前面臨全球規(guī)模最大、速度最快、持續(xù)時(shí)間最長的人口老齡化問題，至2040年中國65歲以上人口占比將超過美國。同時(shí)，老年撫養(yǎng)比逐年上升，從2013年的13.10%增加至2016年的14.96%，2016年老年撫養(yǎng)比較2015年增長0.63個(gè)百分點(diǎn)，平均每100名勞動(dòng)年齡人口要撫養(yǎng)近15位老人，社會(huì)養(yǎng)老壓力進(jìn)一步加大。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支壓力不斷增大。自2013年起，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入持續(xù)低于同期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出，且收支缺口逐年擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，2016年全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入為2.75萬億元，基金支出為3.40億元，缺口達(dá)0.65萬億元，主要依靠各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼填補(bǔ)缺口。存量缺口+“統(tǒng)賬結(jié)合”+流量缺口，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)持續(xù)入不敷出。

3國家財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)參保居民的補(bǔ)貼項(xiàng)目及其測算

2014年2月，國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》頒布實(shí)施，將農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。福建省政府根據(jù)意見的精神于2014年9月頒布了《福建省人民政府關(guān)于完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》，文件對(duì)中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)參保城鄉(xiāng)居民的補(bǔ)貼項(xiàng)目、補(bǔ)貼比例作了明確的規(guī)定。我在這里分別對(duì)中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)參保城鄉(xiāng)居民補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行測算。

3.1福建省對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下參保居民補(bǔ)貼項(xiàng)目及其比例

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。

（1）個(gè)人繳費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元至2000元20個(gè)檔次（每100元一檔），各市、縣（區(qū)）可根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，省政府結(jié)合我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入增長等情況適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)。

（2）集體補(bǔ)助。

（3）政府補(bǔ)貼。政府對(duì)參保人繳費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)貼：選擇100元繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)的，政府補(bǔ)貼30元;每提高一個(gè)繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)（100元），政府補(bǔ)貼增加10元;對(duì)選擇800元及以上繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)的，政府補(bǔ)貼均為100元。有條件的市、縣（區(qū)）人民政府再行提高繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的，提高部分所需資金由當(dāng)?shù)刎?cái)政承擔(dān)。對(duì)低保戶、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、計(jì)生對(duì)象中獨(dú)生子女死亡或傷殘、手術(shù)并發(fā)癥人員以及非重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，政府為其代繳不低于50%的最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);對(duì)城鄉(xiāng)重度殘疾人，政府為其全額代繳最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，所需資金由市、縣（區(qū)）人民政府承擔(dān)。允許繳費(fèi)困難群體個(gè)人增加繳費(fèi)，繳費(fèi)后政府仍按相應(yīng)檔次予以繳費(fèi)補(bǔ)貼。

根據(jù)“城居保”政策的有關(guān)規(guī)定，中央一級(jí)政府和地方政府都相應(yīng)的承擔(dān)一定的財(cái)政責(zé)任。中央財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)參保居民補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月70元（2018年提高到每人每月88元），地方財(cái)政補(bǔ)貼每人每年不低于30元，中央財(cái)政和地方財(cái)政均補(bǔ)貼東部地區(qū)50%，對(duì)西部地區(qū)中央財(cái)政進(jìn)行全額補(bǔ)貼。

3.2國家財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下參保居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼數(shù)額的測算

按照城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)框架，中央一級(jí)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)參保居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月70元，2018年已調(diào)整至每人每月88元）進(jìn)行補(bǔ)貼，其中對(duì)東部地區(qū)參保居民補(bǔ)貼50%、對(duì)中西部地區(qū)參保居民實(shí)行全額補(bǔ)貼。福建省屬于東部地區(qū)，以2017年為例，中央一級(jí)財(cái)政對(duì)福建省參保城鄉(xiāng)居民的補(bǔ)貼總數(shù)額=（福建省60歲及以上城鄉(xiāng)人口數(shù)×70元）/2×12月，地方財(cái)政對(duì)參保城鄉(xiāng)居民的補(bǔ)貼總數(shù)額=福建省16-59歲城鄉(xiāng)人口數(shù)×30元+（福建省60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×70）/2×12月。我們對(duì)2017年福建省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下參保城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助情況進(jìn)行測算（如表2所示）。

從2017年中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)福建省各地市城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助情況的測算可以看出，國家財(cái)政的補(bǔ)貼比例是比較低的。具體來看，2017年中央財(cái)政收入為81119億元，支出29859億元，中央財(cái)政對(duì)福建省補(bǔ)貼數(shù)額為23.55億元，占當(dāng)年中央財(cái)政收入和支出的比例分別為0.03%和0.79%。由于不同地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)情況以及財(cái)政收入不同，因此不同地區(qū)的地方財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額及其所占比例也不盡相同。從福建省管轄的各個(gè)地級(jí)市來看，各地市的地方財(cái)政補(bǔ)貼比例平均為1.71%，全省一共有5個(gè)地市低于平均水平，其中福州、廈門等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼比例偏低，位列全省最后兩位，而南平和三明等經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)的補(bǔ)貼比例卻比較高，這是不合適的;由于受地區(qū)人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，每個(gè)市的財(cái)政補(bǔ)貼比例有較大差距，地方補(bǔ)貼占地方收入比例最高的是南平市，補(bǔ)貼比例為2.45%，最低的是廈門市，補(bǔ)貼比例為0.45%，差距為2%。總體來看，中央財(cái)政對(duì)于福建省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)還是偏低，相比目前的財(cái)政收入有較大的提升空間;福建省的各地市的補(bǔ)貼存在地區(qū)差異，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地市應(yīng)該提高對(duì)參保居民的補(bǔ)貼比例，省政府可以對(duì)內(nèi)陸較不發(fā)達(dá)地市給予更多的財(cái)政支持，進(jìn)而提升全省的農(nóng)村居民養(yǎng)老保障水平。

4進(jìn)一步完善對(duì)參保城鄉(xiāng)居民的政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任

可以說，各級(jí)政府的明確財(cái)政補(bǔ)貼是城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以快速擴(kuò)面的重要保證。基于2017年中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助情況的測算表明，目前我國各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是比較低的。要想充分發(fā)揮城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策效果，中央財(cái)政要更進(jìn)一步加大投入力度，并妥善處理好地方政府的補(bǔ)貼問題，讓公民共同享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（1）在不同標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金情況下，中央一級(jí)財(cái)政以及地方一級(jí)財(cái)政對(duì)參保城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助情況。2018年，中央將參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每月70元提高到每人每月88元，中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)參保居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍沿襲以前規(guī)定，即東部省份補(bǔ)貼50%，中西部省份全額補(bǔ)貼。在國家財(cái)政對(duì)參保城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助每人每月70元和88元的不同標(biāo)準(zhǔn)下（這里仍以2017年的人口數(shù)以及2017年的中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)），中央財(cái)政對(duì)福建省城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額從23.55億元上升到29.61億元，增長幅度為25.73%;地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額從31.77億元上升到37.83億元，增長幅度為19.07%，地方財(cái)政補(bǔ)貼占地方財(cái)政收入的比例從1.13%上升到1.35%。

（2）進(jìn)一步加大國家財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下的參保居民的補(bǔ)貼力度。中央財(cái)政對(duì)參保居民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否合理，主要考慮中央財(cái)政的承受能力。通過對(duì)福建省2017年的政府財(cái)政補(bǔ)貼測算統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，地方政府的補(bǔ)貼數(shù)額只占當(dāng)年地方財(cái)政收入的1.13%，地方財(cái)政補(bǔ)貼力度不大。再看中央財(cái)政的補(bǔ)貼，2016年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼為413.54億元，當(dāng)年的中央財(cái)政收入為72365.62億元，補(bǔ)貼比重只有0.57%，中央財(cái)政支出為27404億元，占中央財(cái)政支出比重也只有1.51%。1994—2002年間，美國、法國、俄羅斯、波蘭、巴西等國社會(huì)保障和福利占GDP的比重分別為5.4%、16.5%、9.5%、17.4%、

12.7%;2002年，我國僅有3.0%，和其他其他發(fā)達(dá)國家相比，差距還是很大的。若將中央財(cái)政補(bǔ)貼提高為每人每月150元，那么補(bǔ)貼總額為886.16億元，占中央財(cái)政收入1.22%，比重也不算高。可見我國政府對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入還可以進(jìn)一步加大。

（3）建立國家財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額及其比例的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。一方面，對(duì)中央財(cái)政來說，2009—2012年間，我國GDP增長幅度為152.62%，中央一級(jí)財(cái)政支出的增長幅度為122.99%。到2018年，中央將參保城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月的標(biāo)準(zhǔn)提高到88元，增長幅度也低于同期我國GDP增長幅度和中央一級(jí)財(cái)政支出的增長幅度。因此，可考慮依照我國GDP、中央財(cái)政支出的增長幅度的一定比例，適時(shí)地調(diào)整城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高居民的參保積極性。另一方面，地方財(cái)政也要對(duì)參保城鄉(xiāng)居民的補(bǔ)貼根據(jù)財(cái)政收入和GDP的年增長速度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。改革開放40年以來，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了長時(shí)期的快速穩(wěn)定增長。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978—2013年間，我國GDP年均增長9.8個(gè)百分點(diǎn)。前面已經(jīng)提及，雖然2018年中央規(guī)定的參保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇提高到了每人每月88元的標(biāo)準(zhǔn)，但這不僅遠(yuǎn)低于GDP的增長速度，也和目前消費(fèi)水平極不成比例。

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作者簡介：徐志文（1996.07--），男，漢族，福建三明人，碩士研究生，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)檎袨椤?/p>