基層財(cái)政管理體制改革探究

摘要：針對(duì)基層財(cái)政管理體制改革工作的落實(shí)，介紹改革實(shí)施的背景與問(wèn)題，從全面落實(shí)分類(lèi)財(cái)政管理、實(shí)施精細(xì)化財(cái)政管理、明確財(cái)權(quán)及事權(quán)、創(chuàng)建多樣化的公共服務(wù)模式四個(gè)方面提出建議，加快體系改革的深入實(shí)施，以期能夠切實(shí)提高財(cái)政管理水平。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政;管理體制;增收節(jié)支;分類(lèi)財(cái)政管理

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革越來(lái)越深入，基層財(cái)政管理體制改革工作也得到有效落實(shí)，為了保證基層財(cái)政資金得到有效應(yīng)用，必須要結(jié)合實(shí)際與財(cái)政改革進(jìn)程，從改革實(shí)踐著手分析面臨的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)總結(jié)發(fā)現(xiàn)在實(shí)施改革的過(guò)程中，整體約束力不足，政府組織框架和財(cái)政體制之間存在一些矛盾。這些問(wèn)題是改革工作順利實(shí)施的阻礙，需要制定有效的解決方案，提升基層財(cái)政管理水平。

一、基層財(cái)政管理體制改革實(shí)施背景

自從我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，迄今為止各級(jí)政府部門(mén)在增收節(jié)支工作中投入大量精力，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度顯著提升，更多地區(qū)財(cái)力也逐漸增強(qiáng)。然而在經(jīng)濟(jì)體制改革影響下，所應(yīng)用的財(cái)政管理體制與財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求脫節(jié)。為了將財(cái)政分配關(guān)系有效梳理，充分體現(xiàn)出財(cái)權(quán)、事權(quán)之間的匹配與分級(jí)決策優(yōu)勢(shì)，必須要加快實(shí)施財(cái)政管理體制改革。

二、基層財(cái)政管理體制存在問(wèn)題

（一）政府組織框架和財(cái)政體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一

基于目前政府組織，分稅財(cái)政管理體制在實(shí)施過(guò)程中無(wú)法保證有效性。根據(jù)憲法相關(guān)內(nèi)容規(guī)定，五級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)的稅收基礎(chǔ)具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，構(gòu)建分級(jí)分稅框架財(cái)力分配體系難度較大。立足于實(shí)踐效果，如果政府級(jí)次較多，會(huì)出現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)、人力資源重疊的現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)公共資源。

（二）基層財(cái)政管理激勵(lì)機(jī)制不完善

各個(gè)級(jí)別的政府部門(mén)內(nèi)部多級(jí)次組織架構(gòu)是以行政隸屬關(guān)系為依據(jù)而建立，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府有直接的影響。目前，因?yàn)槁毮芊峙?、?cái)權(quán)劃分機(jī)制整體來(lái)說(shuō)缺乏穩(wěn)定性，上下級(jí)政府部門(mén)行政干預(yù)力度也因此增加。同時(shí)，地方政府部門(mén)衡量績(jī)效是通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況進(jìn)行，教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等并沒(méi)有融入衡量指標(biāo)體系中，導(dǎo)致公共服務(wù)沒(méi)有得到足夠的重視，在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、產(chǎn)品等方面還需要有完善的激勵(lì)機(jī)制作為保障。由于上級(jí)政府主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)，很容易推動(dòng)GDP與經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，所以這也成為基層政府財(cái)政管理改革的重要工作。

（三）缺乏財(cái)政約束力

城市中外來(lái)務(wù)工人員數(shù)量的增加，逐漸出現(xiàn)超編問(wèn)題，雖然已經(jīng)歷經(jīng)多次改革，但效果依然不是非常明顯。分析該現(xiàn)象的原因，主要有三點(diǎn)：其一，政府部門(mén)越位現(xiàn)象明顯。還未執(zhí)行公務(wù)員管理制度時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)準(zhǔn)入約束并不是非常完善，所以這就直接影響了就業(yè)形勢(shì)，增加就業(yè)難度，無(wú)法保證公平性;其二，財(cái)政監(jiān)督管理不到位。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、所在地資源儲(chǔ)備量等沒(méi)有得到足夠的關(guān)注，盡管部門(mén)在工作期間將以上事務(wù)細(xì)化處理，但實(shí)際處理流程過(guò)于煩瑣，從而引發(fā)機(jī)構(gòu)、人員冗雜的現(xiàn)象，無(wú)法保證財(cái)政約束力;其三，正因?yàn)楸O(jiān)督管理力度不足，直接降低基層財(cái)政相關(guān)工作的執(zhí)行效率，加之部門(mén)臃腫，人員冗雜，從而面臨資金浪費(fèi)的問(wèn)題。例如，基層人大具有編制預(yù)算、監(jiān)督等多項(xiàng)職能，但是因?yàn)樨?cái)政監(jiān)督管理力度不足，導(dǎo)致以上職能無(wú)法得到發(fā)揮，實(shí)踐改革中也無(wú)法總結(jié)有利于財(cái)政運(yùn)行、政府管理的制度。

三、推進(jìn)基層財(cái)政管理體制改革的建議

（一）全面落實(shí)分類(lèi)財(cái)政管理

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況存在差異，所以在執(zhí)行財(cái)政管理體制的過(guò)程中要結(jié)合實(shí)際，為財(cái)政管理機(jī)制賦予獨(dú)特性。針對(duì)各級(jí)財(cái)政管理工作進(jìn)行研究與分析，建議采用分類(lèi)財(cái)政管理方法，具體提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，為基層公共服務(wù)提供支持。對(duì)于經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)可以實(shí)施財(cái)政政策傾斜，增加基層公共服務(wù)投入、貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的力度。第二，深入推進(jìn)各省直管縣基層財(cái)政管理改革。在具體實(shí)施期間基層政府部門(mén)要重新梳理現(xiàn)有財(cái)政管理機(jī)構(gòu)工作崗位，將一些不重要的崗位取締，全面提高資金管理效率，并且以直管縣管理范圍為對(duì)象實(shí)施改革工作，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，發(fā)揮模范帶頭作用。第三，按照基層財(cái)政管理改革的實(shí)際情況完善相關(guān)制度，重點(diǎn)在于突出制度的針對(duì)性。如果地區(qū)的經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，建議采用分稅制財(cái)政體制，結(jié)合各種稅收類(lèi)型明確劃分財(cái)政收入、事權(quán)，明確各個(gè)級(jí)別財(cái)政支出管理承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則建議采用核定收支超收分成體系，或者是提供相應(yīng)比例的補(bǔ)助，如此一來(lái)便可以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出，并且滿足所在地區(qū)群眾需求。

（二）實(shí)施精細(xì)化財(cái)政管理

結(jié)合基層財(cái)政管理的基本情況，地方政府部門(mén)一方面要保證財(cái)政管理各項(xiàng)權(quán)力，如資金所有權(quán)、使用權(quán)、預(yù)算管理權(quán)與財(cái)務(wù)審批權(quán)，另一方面則要全面實(shí)施財(cái)政監(jiān)督與管理，加大監(jiān)管力度。為此提出兩點(diǎn)建議：第一，各個(gè)地區(qū)財(cái)政部門(mén)執(zhí)行統(tǒng)籌指揮工作，對(duì)所在地預(yù)算編制、執(zhí)行、優(yōu)化、管理等各項(xiàng)工作負(fù)責(zé);第二，政府部門(mén)內(nèi)部的預(yù)算單位可以采用財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算的方式，加大專(zhuān)項(xiàng)資金管理力度，加快落實(shí)社會(huì)保障資金統(tǒng)籌，針對(duì)所有國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效管理。總而言之，實(shí)施基層財(cái)政管理體制改革，需要從原來(lái)的收支管理型向綜合服務(wù)型的方向轉(zhuǎn)變，為人民群眾提供高質(zhì)量服務(wù)，保證群眾的切身利益。

（三）明確財(cái)權(quán)及事權(quán)

針對(duì)現(xiàn)行基層財(cái)政體制改革的分析，發(fā)現(xiàn)基層財(cái)政難度較大的根本原因，為基層單位財(cái)力不足，但是所承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任超出范圍，從而導(dǎo)致一些現(xiàn)存的問(wèn)題無(wú)法有效解決。為此，基層部門(mén)在實(shí)施改革期間，建議應(yīng)用法律手段，將財(cái)權(quán)、事權(quán)加以明確，尤其是二者之間的界限。各級(jí)政府部門(mén)需要將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等需要承擔(dān)的事權(quán)加以明確，并且整理成法律條文，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力提供保障。這樣一來(lái)可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任、權(quán)利不統(tǒng)一的問(wèn)題，并且推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，創(chuàng)建和諧的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。另外，各級(jí)政府部門(mén)需要以推動(dòng)民生發(fā)展、搞好政權(quán)建設(shè)為前提，出發(fā)為劃分縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層部門(mén)的管理事權(quán)內(nèi)容，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予管理的自主權(quán)，結(jié)合財(cái)政體制改革情況為其提供財(cái)力支持，保證基層財(cái)政管理體制改革能夠順利實(shí)施。

（四）創(chuàng)建多樣化的公共服務(wù)模式

憲法中針對(duì)政府部門(mén)的基本組織形式有明確規(guī)定，即五級(jí)架構(gòu)，建議將地市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)的財(cái)政管理權(quán)取消。以憲法為依據(jù)，將地市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)的職能弱化，減少政府部門(mén)財(cái)政級(jí)次，但是該方法若在實(shí)踐中執(zhí)行，還是存在一定難度的。若站在政府架構(gòu)改革這一角度，弱化政府職能的建議有一定可行性。但是實(shí)際落實(shí)期間需要注意，相關(guān)人員要充分聯(lián)系實(shí)際，規(guī)避財(cái)政體制改革中出現(xiàn)“一刀切”問(wèn)題。同時(shí)，地、市政府部門(mén)也要分析目前改革進(jìn)度，完善財(cái)政級(jí)次規(guī)劃.通過(guò)多樣化的公共服務(wù)模式，達(dá)到減少財(cái)政級(jí)次的目的，期間可以搭配供應(yīng)激勵(lì)體系，將兩者充分結(jié)合之后為基層財(cái)政管理體制改革的實(shí)施提供動(dòng)力。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，基層財(cái)政管理過(guò)程中，因?yàn)橐恍┯绊懸蛩氐拇嬖趯?dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題。為了能夠順利推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，必須要完善現(xiàn)有管理制度，創(chuàng)新財(cái)政管理方法，通過(guò)精細(xì)化管理、多元化管理模式等明確各級(jí)財(cái)政部門(mén)的職責(zé)，提高財(cái)政管理能力。

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作者簡(jiǎn)介：

聶天奇，中國(guó)鐵建財(cái)務(wù)有限公司，北京。