淺談舊村改造實施政策

摘要：隨著城市化的進(jìn)程加快，出現(xiàn)了大批城中村土地閑置的情況，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且阻礙了城市的發(fā)展。對城中舊村進(jìn)行改造，不僅有利于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民生活環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，還促進(jìn)了農(nóng)村土地集約利用，提高了土地利用效益和利用水平。本文結(jié)合廈門城市的發(fā)展現(xiàn)狀，通過對目前各地舊村改造的政策梳理，提出適合廈門城中村發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：廈門;舊村改造;政策分析及建議

一、各地舊村政策舉例分析

（一）廣州

從舊村改造政策變化歷程來看，廣州市經(jīng)歷了從“政府引導(dǎo)”到“政府主導(dǎo)”的一個變化。政府主導(dǎo)力度加強(qiáng)，不僅能有效協(xié)調(diào)各部門、加快舊村改造效率，也能更好地把握空間發(fā)展的總體方向，維護(hù)公共利益。

廣州的舊村改造政策通過強(qiáng)化政府收儲，降低并明確了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得征拆過程中的討價還價空間降低。同時對舊村住宅復(fù)建安置房算法進(jìn)行了明確，建立了統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)和尺度，脫離了原先簡單的“拆一補(bǔ)一”的規(guī)定。政策強(qiáng)調(diào)成片改造并提出了具體實施方式，防止土地增值收益向市場外溢的同時，也使政府能夠聯(lián)動地將整體的功能組織放在首位，避免了“挑肥揀瘦”的弊端。

不過，在利益關(guān)系復(fù)雜的舊村改造過程中，政府的政策收緊在一定程度上會影響市場的積極性，因而會減緩盤活低效用地的過程，改造的收益也會隨著時間的延長而有所折減。同時，政策中“競爭節(jié)余的融資建筑面積由區(qū)政府和村按照5：5進(jìn)行分配”等規(guī)定也容易被質(zhì)疑政府與民爭利。

（二）深圳

深圳的城市更新政策體現(xiàn)了較強(qiáng)的法制性和市場性，這與深圳逐步形成了政府相對“弱勢”、市場相對“強(qiáng)勢”的城市治理文化有關(guān)。在政策實施過程中，政府與市場之間的“協(xié)商機(jī)制”處于比較重要的位置。相較于廣州，深圳的更新制度更能充分發(fā)揮市場的能動性，鼓勵市場主體自行改造。不過從長期來看，土地歷史遺留問題靠市場化來解決的方法最終還是會加重整個城市的運(yùn)營負(fù)擔(dān)。

深圳的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”被視為提升城市更新效率的一大舉措。不過從實際來看，由于區(qū)領(lǐng)導(dǎo)意志太強(qiáng)、區(qū)政策配套未及時跟上、項目審批透明度等各類問題，使得效率提升效果大打折扣。

深圳土地面積小，政府一直以來沒有形成以土地財政為主要政府收入來源的習(xí)慣。以“城市更新單元”為視角進(jìn)行城市更新改造，將舊村改造、舊廠區(qū)改造等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌，有利于在城市更新過程中推動產(chǎn)城融合的升級改造。

（三）義烏

由于推行的是較為新穎的“集聚建設(shè)”模式，就必然需要政府扮演較為主要的角色，在開發(fā)過程中進(jìn)行探索、規(guī)范、指引、調(diào)整。而“集聚建設(shè)”不僅提高了土地節(jié)約集約利用效率，其中以宅基地置換國有出讓土地的措施，也讓村民在改造后得以解決房屋產(chǎn)權(quán)問題，使得房屋能人市進(jìn)行交易，也大大提升了村民改造的積極性。

不過義烏的相關(guān)政策中，只是為村民在改造后的經(jīng)濟(jì)來源等方面提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，但是對于村民思想提升、城市觀念的形成沒有相應(yīng)的配套指導(dǎo)和要求。從實際來看，義烏市的舊村村民小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識還是比較強(qiáng)烈，同時對于新形勢下的市場經(jīng)濟(jì)的接受度也還不是特別高。即使是“集聚建設(shè)”，幾個原先的村莊也只是形成了機(jī)械的“拼盤型”社區(qū)，對于義烏市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還是會產(chǎn)生嚴(yán)重的阻礙。

二、廈門舊村改造案例分析

廈門較有代表性的舊村改造項目為后埔—枋湖片區(qū)舊村改造。后埔-枋湖片區(qū)位于廈門島內(nèi)湖里區(qū)，改造項目涉及枋湖片區(qū)、薛嶺片區(qū)和后埔片區(qū)三個部分，總面積為73.03公頃。從2007年枋湖片區(qū)舊村改造啟動，至2017年三個自然村完成整村征遷任務(wù)，前后經(jīng)歷近10年時間。

后埔-枋湖片區(qū)的舊村改造主要是以“政府主導(dǎo)+國企運(yùn)作”的模式進(jìn)行的。由市、區(qū)兩級政府主導(dǎo)，對改造工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和部署推進(jìn)，并引進(jìn)市屬國企，采取“自求平衡、自負(fù)盈虧”的模式，具體運(yùn)作實施后埔-枋湖片區(qū)征地拆遷、安置房和公建配套設(shè)施等各項工作。由于項目由市屬國企進(jìn)行運(yùn)作，加上政府主導(dǎo)，因而對于征拆建設(shè)的質(zhì)量會有更多考慮權(quán)重。比如，對于安置房，國企是按照商品房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，以此保證安置房的質(zhì)量。另外，在拆遷后原住民的經(jīng)濟(jì)收益保障方面，一方面改造后原住民集體獲得社區(qū)發(fā)展用地，原住民通過集資入股的方式，在社區(qū)發(fā)展用地上建設(shè)公寓酒店、寫字樓、購物中心等發(fā)展項目，建成后入股村民將每年獲得上萬元左右的分紅;另一方面，國企還同意項目所在社區(qū)按照政府回辜價購買一定面積的商業(yè)性店面，拆遷片區(qū)內(nèi)的可安置人員可按低價購買5平方米/人的商業(yè)性店面（均可作為出租），以提供經(jīng)濟(jì)來源。并且國有企業(yè)在舊村改造時已對店面業(yè)態(tài)進(jìn)行了專業(yè)規(guī)劃，提升商業(yè)氛圍，形成成熟商圈，使得原住民不僅一拿店面即可獲得收入，更是實現(xiàn)了拆遷后出租收益的增加。

三、舊村改造政策建議

目前，廈門的舊村改造還是以“政府主導(dǎo)+開發(fā)商運(yùn)營”的模式為主。市屬優(yōu)質(zhì)國企的引入，在保障房建設(shè)、經(jīng)營性用地、公建配套建設(shè)方面有很大的優(yōu)勢，但是企業(yè)受政府委托成為項目開發(fā)主體和征收主體，而不是由原居民通過市場方式引入，造成項目的法律主體仍然為政府，政府仍應(yīng)承擔(dān)土地開發(fā)和征收過程中的法律風(fēng)險。同時，需投入成本，尤其是時間成本較高，對開發(fā)商的融資能力也有很高的要求。因此，廈門市要更好地推進(jìn)舊村改造，在相關(guān)政策的制定上也需要有一定的更新和突破。

（一）完善舊村改造總體規(guī)劃和專項規(guī)劃

舊村改造規(guī)劃設(shè)計應(yīng)按照城市總體規(guī)劃和城市設(shè)計的要求進(jìn)行，科學(xué)地編制舊村改造總體規(guī)劃，同時要進(jìn)行專項規(guī)劃，如規(guī)劃條件、編制規(guī)劃方案，注明回遷、開發(fā)體量與開發(fā)企業(yè)實力的選定，回遷用地方式等細(xì)則規(guī)劃，形成針對全市舊村改造的統(tǒng)一政策指導(dǎo)立項，保證舊村改造工作的有條不紊推進(jìn)。而在進(jìn)行舊村改造規(guī)劃的過程中要進(jìn)行各村的總體定位，形成“一村一策”，在改造中結(jié)合各村客觀條件，同步注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。初步確定幾大安置原則：限制住宅規(guī)模，控制人口;保障村民改造前后收益不降;改善人居環(huán)境提升城市形象;商業(yè)與住宅可抵換原則。

同時，廈門島內(nèi)由于土地資源緊張、社區(qū)相對集中，可依然采取原先單一項目規(guī)劃的方法。對于島外各區(qū)，可以政策為指引，嘗試加強(qiáng)連片規(guī)劃改造，在舊村改造的同時，將周邊工業(yè)、農(nóng)業(yè)等內(nèi)容一并納入改造規(guī)劃中，實行產(chǎn)業(yè)、居住的一體統(tǒng)籌規(guī)劃，一個片區(qū)一個方案，以加快島外產(chǎn)城融合、城市更新發(fā)展的推進(jìn)。

（二）完善集體土地確權(quán)機(jī)制

目前，廈門市雖已有相關(guān)的農(nóng)村土地和房屋的確權(quán)機(jī)制，但由于舊村在長時間發(fā)展過程中，遺留下的大量違建等對土地房屋權(quán)屬的確定造成很大的困擾。因此，需要對舊村集體土地確權(quán)的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行完善，如違建面積可由村集體、社區(qū)或區(qū)政府自行清理產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，納入發(fā)展建設(shè)用地，為村民在改造后提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障。

（三）完善相關(guān)保障機(jī)制

一是加大政策扶持、就業(yè)引導(dǎo)和基層平臺建設(shè)工作力度。二是妥善解決舊村居民的就業(yè)和出路，突破貨幣安置和招工安置的舊框架，進(jìn)一步實施開發(fā)性安置，通過開放性項目的建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居委會的經(jīng)濟(jì)造血功能來解決舊村村民的生產(chǎn)和生活出路。三是舊村改造同時兼顧保障房、租賃住房建設(shè)的相關(guān)政策。四是預(yù)留一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)用地，保障村民長遠(yuǎn)利益。五是降低開發(fā)強(qiáng)度、解決安置用房不足。六是改造過程中可考慮設(shè)立相應(yīng)基金，一方面幫助原村民提高理財意識，另一方面基金可為舊村中的家庭困難群體提供一定的保障。

（四）創(chuàng)新現(xiàn)有土地出讓政策

突破現(xiàn)有凈地掛牌出讓政策，在舊村改造時允許毛地掛牌，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民代表大會同意的村改項目毛地掛牌，公開出讓，但合同約定一年內(nèi)完成拆遷。若在規(guī)定期限內(nèi)退出舊村改造工作，對前期投入不予補(bǔ)償。具體建議操作方式：村集體經(jīng)濟(jì)組織通過招商引進(jìn)有開發(fā)實力的房地產(chǎn)企業(yè)，先期簽訂改造協(xié)議，土地掛牌時一般可以由該企業(yè)競得。

開發(fā)用地按新建居住區(qū)還建用地的1：1至1：1.2的比例確定，并與新建居住區(qū)還建用地捆綁成項目后公開供地，由取得開發(fā)權(quán)的開發(fā)主體進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。采取該方式出讓時，其開發(fā)用地以還建安置房建設(shè)成本和地塊地價之和的1.15倍為公開供地時的底價，用于還建安置房建設(shè)和對原村集體所有土地的補(bǔ)償安置。

（五）完善相應(yīng)配套和獎勵政策

建議政府不從舊村改造中獲利，開發(fā)用地、儲備用地的土地出讓金、增值收益的60%劃轉(zhuǎn)給舊村所在區(qū)財政專戶儲存，用于舊村綜合改造中的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè);40%由市人民政府統(tǒng)籌用于舊村綜合改造的市政基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等。對舊村綜合改造集體經(jīng)濟(jì)組織改制相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行減免;建設(shè)還建安置房、實施改造的主題在開發(fā)用地中進(jìn)行項目建設(shè)涉及的相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行減免;對各區(qū)舊村改造融資進(jìn)行貼息，由市、區(qū)財政按6;4比例分擔(dān)。對于能在規(guī)定時間內(nèi)完成整村拆遷的，可以一定的還建面積給予獎勵。

廈門舊村改造應(yīng)當(dāng)因地制宜，在盡量保存原本社區(qū)文化傳統(tǒng)的同時改善人居環(huán)境。通過科學(xué)規(guī)劃，功能改變，釋放出更多的土地用于城市建設(shè)，讓舊村改造與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和城市建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，給社會的發(fā)展帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

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作者簡介：

胡豫，廈門市土地開發(fā)總公司，福建廈門。