新時(shí)代我國(guó)地方政府公共政策制定面臨的困難及路徑研究

黃蕾 楊慧敏

[內(nèi)容提要]公眾參與地方政府公共政策制定，是改革開(kāi)放及現(xiàn)代化建設(shè)以來(lái)，伴隨著政治民主化發(fā)展背景下的必然要求，是化解新形勢(shì)下多元利益群體間矛盾、提高公共政策質(zhì)量和減少公共政策執(zhí)行阻力的重要途徑。本文在總結(jié)了地方政府公共政策制定以及公眾參與的特點(diǎn)，并分析了當(dāng)前公眾參與地方政府公共政策制定過(guò)程中主要存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]公共政策 公眾參與 地方政府

一、引言

中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，公眾參與是新時(shí)代地方政策制定過(guò)程中的重要特征。地方政府公共政策制定不僅要求把握當(dāng)前的國(guó)情形式，還要求重視公眾參與價(jià)值，重視公眾利益訴求，積極推進(jìn)公眾參與進(jìn)程。十八屆三中全會(huì)明確指出：“改進(jìn)社會(huì)治理方式。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”改革開(kāi)放以來(lái)，傳統(tǒng)落后的政治文化與當(dāng)前平等、民主的政治文化產(chǎn)生碰撞，利益群體日趨多元化，過(guò)去獨(dú)裁式?jīng)Q策方式的弊端日益凸顯，公眾的合理利益難以得到維護(hù)，公民采用非正式參與途徑的情形時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響著各地的政治文明建設(shè)與社會(huì)和諧發(fā)展。在這樣的情勢(shì)下，探討公眾參與地方政府公共政策制定所面臨的問(wèn)題及對(duì)策，對(duì)于提升地方政府公共政策質(zhì)量，保證公共政策民主性以及地方政府治理均有著重大且緊迫的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、新時(shí)代我國(guó)地方政府公共政策制定面臨的困難

由于中國(guó)社會(huì)的巨大變化，人民群眾的主人翁意識(shí)逐漸增強(qiáng)，利益群體逐漸多元化等現(xiàn)實(shí)因素，促使公眾參與地方政府公共政策制定變得十分迫切且必要。值得肯定的是，我國(guó)政府也在這樣的大環(huán)境下采取了一系列的積極舉措，使得我國(guó)在公眾參與地方政府公共政策制定方面取得了一定的進(jìn)步。但同時(shí)，我們也不可否認(rèn)的是，我國(guó)公眾參與公共政策制定的程度總體還處于較低水平，位于初級(jí)階段，仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（一）主體地位缺失

作為公民，在日常生活中難免或多或少，直接或間接的受公共政策的影響。在公共政策的制定中，除了地方政府等一些官方主體外，公眾也應(yīng)當(dāng)擁有主體地位，只有這樣才能更好的落實(shí)公共政策，維護(hù)地區(qū)和諧穩(wěn)定。但事實(shí)表明，當(dāng)前的地方政府并未充分的意識(shí)到這一點(diǎn)，依然忽略了公民在公共政策制定中的主體地位。這或許是我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期的政治文化所致，使得地方政府在作決策時(shí)常常忽略公眾參與的價(jià)值，習(xí)慣了自上而下的決策方式，將公共政策制定過(guò)程中的公眾參與當(dāng)做一種形式，致使民主性常常無(wú)法得到充分體現(xiàn)。

（二）制度與法律建設(shè)不健全

一般而言，制度化和法制化是公民權(quán)益最有效的保障。雖然我國(guó)有關(guān)制度法律規(guī)定公眾可以通過(guò)聽(tīng)證制度、決策咨詢(xún)制度等參與到地方政府公共政策的制定過(guò)程，但這些制度不夠詳盡、操作性不強(qiáng)。同時(shí)，在相關(guān)的制度和法律中也沒(méi)有明確公眾參與地方政府公共政策制定過(guò)程中的身份和權(quán)利，而最終導(dǎo)致這些制度和法律只流于形式，沒(méi)有起到實(shí)際性的保障作用。除此之外，沒(méi)有相應(yīng)的對(duì)侵害公民參與權(quán)行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲治的制度和法律，使決策者利用這一空白有意無(wú)意的忽視公眾的參與行為，最終大大削減了公眾參與熱情，導(dǎo)致形式重于實(shí)效的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）政策信息缺乏透明度

公眾要想?yún)⑴c到地方政府制定的公共政策中來(lái)，必須要先對(duì)地方政府的相關(guān)政策信息予以了解和掌握。然而現(xiàn)實(shí)情況下，盡管我國(guó)近年來(lái)的政務(wù)公開(kāi)力度被進(jìn)一步加強(qiáng)，但政府依然在信息的公開(kāi)上有自己專(zhuān)屬的決定權(quán)，使得一些地方政府為趨利于自身而對(duì)重要的政策信息加以隱瞞。可見(jiàn)，地方政府政策信息的公開(kāi)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，公眾獲取相關(guān)政策的實(shí)用信息還相對(duì)較難，從而直接影響到公眾參與的深度以及廣度。在公眾難以獲取相關(guān)政策實(shí)用信息的條件下，就必然會(huì)造成公眾無(wú)法充分理解相關(guān)政策的價(jià)值所在，也無(wú)法對(duì)相應(yīng)政策提出自己的建議和看法，難以對(duì)相關(guān)政策予以認(rèn)同，致使政策在實(shí)施過(guò)程中頻頻受阻，政策執(zhí)行效率低下，甚至導(dǎo)致政策以失敗告終的結(jié)果。

（四）渠道不暢

通暢的參與渠道是公眾參與地方政府公共政策制定的基本保障。當(dāng)前，我國(guó)公眾參與地方政府公共政策制定過(guò)程的渠道分為制度化渠道和非制度化渠道。制度化渠道有三種：一是地方人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，公民通過(guò)選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與地方政府公共政策制定過(guò)程。二是地方政府下屬的參事室、政策研究室、行政學(xué)院、社會(huì)科學(xué)院等官方、半官方政府智囊機(jī)構(gòu)，通過(guò)政策建議等方式參與地方政府公共政策制定過(guò)程。三是地方政府開(kāi)設(shè)的來(lái)信來(lái)訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日和不定期座談會(huì)等渠道。非制度化渠道主要包括：借助社會(huì)輿論、民間咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和特殊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)等渠道。前者是公眾參與的主要渠道，也是最行之有效的參與渠道，但這對(duì)于普通的公民來(lái)說(shuō)，能夠直接參與的機(jī)會(huì)十分有限;后者雖然能夠直接參與的機(jī)會(huì)較大，但公眾在參與的過(guò)程中往往所需要的成本較高，且后者在我國(guó)發(fā)展還不夠成熟。由此可見(jiàn)，我國(guó)公眾參與地方政府公共政策制定的渠道數(shù)量有限且不通暢，公眾難以表達(dá)自己的利益訴求及愿望。

（五）意識(shí)和能力欠缺

我國(guó)公眾參與地方政府公共政策制定的程度總體還處于較低水平。究其原因，其實(shí)是內(nèi)外因共同作用所導(dǎo)致。其中，外因主要是指地方政府對(duì)于公眾在政策制定中的主體地位認(rèn)識(shí)不足、缺乏行之有效的制度和法律來(lái)保障公眾參與等方面;內(nèi)因主要是指公眾自身存在的局限，如公眾的參與意識(shí)較為淡薄，參與能力受到教育水平等方面的限制。要想整體提升我國(guó)公眾參與地方政府公共政策制定的總體水平，我們必須在意識(shí)到外因的同時(shí)了解內(nèi)因。我國(guó)公民由于受到長(zhǎng)期以來(lái)形成的傳統(tǒng)觀念影響，常常意識(shí)不到自己主人翁的地位，一味的服從和執(zhí)行政府部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)政策，忽視了自身的參與權(quán)利，參與政策制定的意識(shí)較弱。一些公民盡管是經(jīng)過(guò)動(dòng)員后參與到政府公共政策制定的過(guò)程中，但卻是流于形式，并未真正、積極的參與其中。雖然有一些公民打破了傳統(tǒng)思想的束縛，能夠充分意識(shí)到自己的主體地位，對(duì)參與政策制定擁有極大的熱情，卻無(wú)奈受到了參與技能不足、專(zhuān)業(yè)知識(shí)匱乏的限制。參與政策的制定通常需要有一定的溝通理解能力。此外，在如今科技迅猛發(fā)展的情況下，公共政策信息的制定、執(zhí)行都越來(lái)越依靠于科技，對(duì)公眾參與公共政策制定所需要的科技技能要求越來(lái)越高，這些必定會(huì)增加公民在參與地方政府制定公共政策過(guò)程中的難度。

三、實(shí)現(xiàn)公眾參與地方公共政策制定的路徑分析

通過(guò)對(duì)地方政府公共政策制定、公共參與的含義和特點(diǎn)的研究，以及對(duì)公眾參與地方政府公共政策制定的概念界定、必要性和當(dāng)前存在的主要問(wèn)題的具體分析，現(xiàn)提出有效完善公眾參與地方政府公共政策制定的對(duì)策，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府公共政策的公正性與合法性，不斷提升公眾的民主政治生活質(zhì)量。

（一）提高思想重視程度

要想地方政府能夠充分意識(shí)到公眾在公共政策制定中的主體地位，一方面必須得轉(zhuǎn)變政府行政人員的封建觀念，摒棄過(guò)去政府決策主導(dǎo)的觀點(diǎn)，克服落后的官僚主義，強(qiáng)化政治民主觀念，將權(quán)利歸還于公眾，尊重公眾的各項(xiàng)合法權(quán)利，與公民建立平等對(duì)話機(jī)制;另一方面政府行政人員要充分意識(shí)到公眾參與決策的價(jià)值，明白其行政行為的最終目的都是為了服務(wù)于民，只有充分吸納公眾的建議，把公眾的利益放置于首位，更好地滿(mǎn)足公眾需求，才能制定出高質(zhì)量的政策，才能更順利的執(zhí)行政策，才能切實(shí)履行其職責(zé)。

（二）健全相關(guān)制度與法律法規(guī)

完善我國(guó)公眾參與相關(guān)的法律制度建設(shè)，對(duì)于提升我國(guó)公眾參與地方政府公共政策制定程度的總體水平有其重要的意義。一是應(yīng)當(dāng)針對(duì)公眾參與地方政府公共政策制定過(guò)程中的身份和權(quán)利，通過(guò)制定相應(yīng)的法律制度加以確定。二是應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律制度對(duì)侵害公眾參與權(quán)的行為進(jìn)行相應(yīng)懲治。三是應(yīng)當(dāng)對(duì)聽(tīng)證制度、民意調(diào)查制度、公民接待日制度、省長(zhǎng)市長(zhǎng)熱線電話制度、決策咨詢(xún)制度、評(píng)估制度等法律制度進(jìn)一步加以完善，使之變得更為具體、更具實(shí)際操作性?，F(xiàn)以聽(tīng)證制度的完善為例，可以對(duì)聽(tīng)證制度的具體程序加以規(guī)定，對(duì)于有違既定程序所產(chǎn)生的政策應(yīng)視為無(wú)效，并對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人予以追究法律責(zé)任。同時(shí)，可以適當(dāng)擴(kuò)大聽(tīng)證制度的實(shí)施范圍，對(duì)于事關(guān)公眾的公共政策的決策都應(yīng)當(dāng)提前告知公眾聽(tīng)證會(huì)消息，也可以通過(guò)現(xiàn)代科技手段對(duì)聽(tīng)證過(guò)程進(jìn)行直播，自覺(jué)接受公眾的監(jiān)督，使之更為陽(yáng)光透明。后期對(duì)聽(tīng)證結(jié)果進(jìn)行跟蹤反饋，保證聽(tīng)證結(jié)果的切實(shí)履行。四是應(yīng)當(dāng)起草制定一些新的法律制度以彌補(bǔ)當(dāng)前現(xiàn)有法律制度中所存在的缺失。

（三）完善信息公開(kāi)制度

各地方政府應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的政府信息公開(kāi)條例予以認(rèn)真的貫徹落實(shí)，并加大政策信息公開(kāi)力度，將法律允許范圍內(nèi)公眾應(yīng)當(dāng)知曉的政策信息進(jìn)行透明、公開(kāi)，并將政策制定的目標(biāo)、過(guò)程、時(shí)間、主體、監(jiān)督方式、預(yù)期效果等信息加以說(shuō)明。同時(shí)，還應(yīng)力求公開(kāi)的政策信息及程序真實(shí)且簡(jiǎn)單易懂，能適應(yīng)公眾的平均文化水平。另外，還可以考慮建立政府信息公開(kāi)自由裁量責(zé)任追究制，以便控制信息公開(kāi)過(guò)程中政府的隨意性。政策信息的公開(kāi)，除了使用傳統(tǒng)方式，如廣播、電視、公告欄、報(bào)紙等，還應(yīng)重視一些現(xiàn)代化技術(shù)的運(yùn)用，加強(qiáng)各地方政府的網(wǎng)站建設(shè)，一方面建立網(wǎng)絡(luò)政策信息資料庫(kù)以及查詢(xún)檢索系統(tǒng)并保證信息的更新速度，方便公眾及時(shí)了解和使用相關(guān)政策信息;另一方面構(gòu)建政府網(wǎng)站在線客服中心，為公眾答疑解惑。

（四）加強(qiáng)渠道建設(shè)

制度化渠道中的地方人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議是當(dāng)前公眾參與地方政府公共政策制定的主要渠道，但就公眾個(gè)體而言，能夠直接參與的機(jī)會(huì)實(shí)在有限。政府部門(mén)可以就這種情況，考慮將當(dāng)前縣級(jí)人大代表的直接選舉擴(kuò)展到市級(jí)人大代表選舉，使公眾擁有更多參與政治的機(jī)會(huì)。此外，積極發(fā)展民間組織、志愿組織、自治組織等“第三部門(mén)”也不失為一種好方法，此類(lèi)部門(mén)由于其自身代表了不同團(tuán)體成員的利益，因此可以表達(dá)不同的利益訴求，可以為地方公共政策制定提供更多、更全的民意信息。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的力量不容忽視，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行民意調(diào)查、建立公民在線論壇與公眾進(jìn)行交流互動(dòng)都是十分值得提倡的舉措。但由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性等特征，容易給網(wǎng)絡(luò)調(diào)查造成片面性的結(jié)果，降低民調(diào)的真實(shí)性，因此在信息收集的過(guò)程中，必須要認(rèn)真識(shí)別或要求使用實(shí)名認(rèn)證等方法提升信息的真實(shí)性與有效性。

（五）增強(qiáng)公眾參與意識(shí)和提高公眾參與能力

1.增強(qiáng)意識(shí)。各地方政府應(yīng)當(dāng)大力弘揚(yáng)民主觀和平等觀，轉(zhuǎn)變公眾封建傳統(tǒng)的舊觀念，樹(shù)立民主、積極參與的新觀念，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，并努力營(yíng)造平等、民主、協(xié)商的參與型政治文化氛圍，讓公眾能夠充分表達(dá)自己的想法，積極提出自己的建議和意見(jiàn)。

2.提高能力。一是普及政治文化知識(shí)，加大教育投資，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化，縮小地區(qū)間受教育程度的差異，提高公眾受教育水平，為實(shí)現(xiàn)公眾參與提供基本的知識(shí)基礎(chǔ)，并使之掌握一定的計(jì)算機(jī)技能，提高公眾的溝通、理解、判斷能力，提升公眾對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、參與程序與參與方式的認(rèn)識(shí)。二是加強(qiáng)政府與公眾之間的日?；?dòng)，使公眾能夠從更高的角度來(lái)看待公共利益的發(fā)展，并將自身的利益需求和社會(huì)的利益相結(jié)合。三是引導(dǎo)公眾參與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)政治組織，或加入到公民社會(huì)和一些非政府組織之中，培養(yǎng)公民意識(shí)，提高公眾的參與能力。

（作者單位：桂林旅游學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋爽