美國城市化歷程回顧及經(jīng)驗啟示

馬先標(biāo)

摘 要：通過回顧美國城市化歷史進程中的三大階段，即城市化初步興起或起步階段、加速與基本完成、從基本實現(xiàn)到完全實現(xiàn)，闡述并主要分析了經(jīng)濟活動、立體化交通運輸體系、政府法律法規(guī)等對促進其各大區(qū)域有差異的城市化，乃至整個國家層面城市化的作用。最后，就其作為已經(jīng)成功實現(xiàn)城市化的大國對中國新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗借鑒性，給予政策啟示層面的解讀。

關(guān)鍵詞：美國城市化;經(jīng)濟活動;交通運輸體系;政府法律法規(guī);經(jīng)驗啟示

中圖分類號：F13/17

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2019）04-0040-07

Retrospect and Experience of Urbanization in the United States

MA Xianbiao

（School of Economics， Guizhou University， Guiyang， Guizhou，? 550025? China ）

Abstract：By reviewing the three major stages in the historical process of urbanization in the United States， namely， the initial rise or start stage of urbanization， acceleration and basic completion， and from basic realization to full realization， this paper illustrates the roles of economic activities， three-dimensional transportation system， government laws and regulations etc.? in promoting differentiated urbanization in all major regions， and even urbanization at the national level. Finally， it gives interpretation of policy implications as a reference to the experience of China's new urbanization as a major country that has successfully achieved urbanization.

Key words：urbanization in the United States; economic activities; transportation system; government laws and regulations; experience and revelation

雖然英國是第一個實現(xiàn)城市化的國家，而享有城市化故鄉(xiāng)的美譽，然而曾經(jīng)作為英國殖民地的美國，也在其后穩(wěn)健地走出一條健康城市化的道路，并長期保持世界經(jīng)濟中心乃至頭號強國的地位。特別是，由于美國國土面積與中國相近，而3億多的人口數(shù)量也在西方強國中最為龐大，就此而言，作為最大規(guī)模的發(fā)達國家，其大國城市化發(fā)展經(jīng)驗對中國這個最大的發(fā)展中大國的“國情可借鑒性”，無疑更為顯著。本文正是通過簡要回顧世界最大規(guī)模的發(fā)達國家——美國城市化的歷史進程，進而得出有助于當(dāng)前中國新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的經(jīng)驗啟示。

與本命題闡述相關(guān)的城市化領(lǐng)域的核心概念：一是城市化水平的衡量指標(biāo)，二是城市化發(fā)展階段的劃分。就城市化水平的衡量而言，通常存在城市人口占比、城市二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值數(shù)量占比、首位度城市在整個城市體系中的發(fā)展水平與發(fā)展規(guī)模，以及城市數(shù)量增長等幾個指標(biāo)。由于城市人口占比容易計算和預(yù)測，所以一般就用城市人口占比，即人口城市化率來表示城市化發(fā)展水平。關(guān)于城市化發(fā)展階段的劃分，學(xué)界還存在一定的差異性認知，例如，關(guān)于城市化從興起到進入加速階段的人口城市化率拐點值，大多數(shù)文獻將其定位在30%，當(dāng)然，也有少量文獻將這一比值界定為25%，相應(yīng)的人口城市化實現(xiàn)的標(biāo)志性數(shù)值為75%。但是一般認為：當(dāng)城市化率≤30%時，城市化發(fā)展處在起步或初步興起階段;30%≤城市化率≤50%，為城市化從加速向基本實現(xiàn)過渡的階段;50%≤城市化率≤70%，為城市化從基本實現(xiàn)向完成邁進的階段;此后，當(dāng)城市化率≥70%，則為城市化發(fā)達與自我完善期。

需要指出，回顧一國城市化歷史變遷，主要應(yīng)圍繞反映城市化發(fā)展進程和質(zhì)量的城市化率、城市數(shù)量和結(jié)構(gòu)、城市居民人均收入、城市公共服務(wù)水平、城市居住水平、城市病及其治理狀況等基本指標(biāo)而展開。依此理路，下面根據(jù)不同時期美國城市化演進和發(fā)展的重點內(nèi)容，有選擇、有側(cè)重地從美國政府公共政策、法律、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、居住民生、交通運輸、人口遷移等方面，予以展開。

一、美國城市化初步興起階段

當(dāng)把目光首先投向早期美國城市化的起步階段時，可發(fā)現(xiàn)該階段的歷史時區(qū)大致在1630年至1890年之間。1606年，詹姆斯一世將第一張?zhí)卦S狀頒發(fā)給倫敦公司[1]，1607年倫敦公司派遣一百多名移民乘船到達詹姆斯河口，站穩(wěn)腳跟后發(fā)展成為弗吉利亞殖民地，這個節(jié)點性歷史事件成為美國初期殖民開發(fā)的始基點，以及美國殖民地時期歷史的開端。英國在北美洲大西洋沿岸進行了一個多世紀的霸占和侵略活動，陸續(xù)建立起十三個殖民地。但是，殖民者登陸北美大陸后的一段時期內(nèi)主要還是從事農(nóng)業(yè)類活動，正式意義上的城鎮(zhèn)，可能要從1630年荷蘭殖民者在查爾斯河畔建立的波士頓算起。史料表明，此時的波士頓已不再是以農(nóng)業(yè)為主的聚落，而是一個商業(yè)和行政中心，且屬于人口眾多、富有多樣性的城市。[2]由于城鎮(zhèn)是城市化展開的載體和空間依托，就此而言，美國城市化的初步興起可認為是從1630年開始的。

（一）城市化初步興起階段中的美國港口與造船業(yè)

盡管在城市化步入基本完成向?qū)崿F(xiàn)邁進的階段后，工業(yè)對城市化的促進地位讓位于服務(wù)業(yè)，但工業(yè)的勃興乃至工業(yè)化，是一國或地區(qū)的城市化興起乃至加速發(fā)展的引擎和重要動力。就美國的情況來說，其工業(yè)勃興要歸結(jié)到東北部港口優(yōu)勢與獨特的造船業(yè)上。正是東北部港口優(yōu)勢與獨特的造船業(yè)，推動了大西洋沿岸美國東北部城市的初步城市化進程。

考察美國初步城市化的歷史時期，又可從1630年至1733年北美大西洋沿岸建立的13個殖民地開始。這些殖民地由于資源、環(huán)境與移民人口背景素質(zhì)的不同等狀況，逐步演化出不同的類型，但是從城市經(jīng)濟的興起來看，北部的波士頓、紐約、費城，以及南部的查爾斯頓，都以港口貿(mào)易優(yōu)勢發(fā)端，逐漸演變成為以商業(yè)性貿(mào)易為主的良港城市。

應(yīng)該看到，由于英國大舉擴張海外殖民地，就形成了對航船的巨大需求。然而，由于英國林木資源缺乏，這就給利用本國生產(chǎn)材料發(fā)展造船業(yè)帶來了重重困難。對美國來說，情況則正好相反，美國東北部的大西洋沿岸地區(qū)，雖然屬于貧瘠多石的山區(qū)，且氣候寒冷，不適合農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是林木資源非常豐富，東北部的大西洋沿岸地區(qū)也分布著較多的良港，給伐木業(yè)和造船業(yè)大發(fā)展提供了非常有利的基礎(chǔ)條件，從而滿足了英國大規(guī)模海外殖民擴張而產(chǎn)生的對龐大航船的需求。到1772年，這些地區(qū)的造船量幾乎占全殖民地造船總量的三分之二。造船業(yè)的興盛帶動了包括制繩、帆布、航海儀器、望遠鏡在內(nèi)的一系列行業(yè)的發(fā)展，并進而刺激鐵器制造、玻璃等資本主義工場手工業(yè)的繁榮。伴隨著航海工具的運用，還帶來殖民地的內(nèi)部貿(mào)易，以及與宗主國的對外貿(mào)易活動，于是以波士頓、紐約、費城與查爾斯頓為代表的良港城市誕生了。顯然，在這段時期美國東北部大西洋沿岸地區(qū)的城市誕生，與該區(qū)域具有很強的港口優(yōu)勢與造船業(yè)所需的自然資源優(yōu)勢緊密相關(guān)。

（二）工業(yè)革命對美國初步興起階段的城市化的推動

世界范圍來看，第一次產(chǎn)業(yè)革命主要以工業(yè)革命的形式表現(xiàn)出來。眾所周知，英國是工業(yè)革命的故鄉(xiāng)，然而應(yīng)該看到，其同時也是城市化的故鄉(xiāng)。就美國的情況而言，繼1760年英國工業(yè)革命后，1790年美國開始出現(xiàn)工廠制度，19世紀初，美國工業(yè)革命開始規(guī)?；l(fā)，并向諸多城市區(qū)域較為迅速地擴展。工業(yè)革命對美國城市化的推動力量，無疑是強勁的;但是，直到1812-1814年第二次對英作戰(zhàn)，美國才擺脫了對英國在政治上和經(jīng)濟上的依附，從而促進本國資本主義經(jīng)濟的進一步發(fā)展。在此后的二、三十年內(nèi)，工廠制度從紡織工業(yè)發(fā)展到其他輕工業(yè)部門，遍布新英格蘭及中東部各州，工業(yè)發(fā)明與發(fā)現(xiàn)也不斷地涌現(xiàn)。進一步地，無論是工業(yè)投資、所生產(chǎn)的商品總值、工廠數(shù)目、雇傭工人的數(shù)字，也都有了顯著的增加。1860年，美國工業(yè)制造品總值已躍居世界第四位。南北戰(zhàn)爭以革命的方式掃除了奴隸制，美國資本主義得以加倍地迅速發(fā)展，在全國范圍內(nèi)完成其資本主義工業(yè)化。[3]工業(yè)革命的爆發(fā)，工業(yè)化的普遍推進，無疑在工業(yè)領(lǐng)域及相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域，增加了更多的就業(yè)機會，這就對鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移入城產(chǎn)生了較大的吸引力，從而促進這段時期美國城鎮(zhèn)在數(shù)量和規(guī)模上的不斷擴張。

（三）交通運輸推動該階段美國城市化勃興

研究發(fā)現(xiàn)，工業(yè)化與交通運輸是早期美國城市發(fā)展、區(qū)域繁榮的兩個重要因素，當(dāng)然它們也就成為美國城市化發(fā)展的重要動力。道理很簡單，離開發(fā)達的交通運輸做支撐，工業(yè)化和城市化必然因運輸成本高昂而難以持續(xù)發(fā)展。而交通運輸?shù)某浞职l(fā)展，則使美國孤立的城市發(fā)展成為有機聯(lián)系的統(tǒng)一的城市體系，進而推動人口等要素向城市區(qū)域快速流動。除了引進第一個開啟工業(yè)革命的英國的工廠制度，美國也借鑒英國在陸路、水路等交通運輸領(lǐng)域的建設(shè)經(jīng)驗。從1815年至1854年，美國各地區(qū)因地制宜，全面推動交通運輸業(yè)快速發(fā)展。例如，根據(jù)美國東北部河流眾多的特點，積極修筑運河以連接主要河流與城市，由此，至1840年美國已有運河3000英里，運河通道將大西洋沿岸城市之間的聯(lián)系，深入擴展到內(nèi)陸的中西部城鎮(zhèn)。在富爾頓發(fā)明汽船后，汽船運輸隨即開始蓬勃發(fā)展，到1860年，在西部水域航行的汽船已達1200艘，內(nèi)河航運體系成為此時經(jīng)濟發(fā)展的動脈。[4]中部典型的工業(yè)城市芝加哥，則因為所在地區(qū)發(fā)達農(nóng)業(yè)的支持，而成為這一地區(qū)城市的代表。1862年，美國政府頒布《太平洋鐵路法案》，對土地的有關(guān)收益制度安排予以明確，從而促進了美國鐵路的大規(guī)模鋪設(shè)，這成為美國城市化西進和城市化提速的重要載體和動力。

從19世紀上半期到下半期，在政府法律和公共政策的支持下，美國交通運輸模式沿“運河時代→汽船時代→鐵路時代”遞進，交通運輸領(lǐng)域發(fā)生的幾次重大變革，無疑成為該階段美國城市化演進的直接推動力，其動力效用機理主要體現(xiàn)為：城市之間、城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素流通成本下降，人口遷移便捷，城市間和城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系進一步加強，國內(nèi)貿(mào)易則由南北向東西向轉(zhuǎn)變，隨之，大西洋沿岸城市的主導(dǎo)地位得以確立，市場性特征愈加強烈，最后就形成了早期北美殖民地的四大城市;并且在上述基礎(chǔ)上，城市空間由東向西梯度推進，形成了以三大中心城市紐約、芝加哥和洛杉磯為主的三大城市地帶，即早期的東（北）部、后來的中西部以及遠西部。1820年，紐約人口僅為15.2萬，1870年則已高達147.8萬，使其成為區(qū)域經(jīng)濟和進出口（溝通美國與歐洲）的中心。到1870年，太平洋沿岸人口城市化的比例則達到31.2%，山區(qū)各州為13.9%，此時美國全國人口城市化率是20.9%。[5]

總體來看，在美國早期的城市化初步發(fā)展階段，作為本國城市化發(fā)源地的東北部，憑借獨特的港口與造船業(yè)優(yōu)勢，率先踏上城市化之旅，而工業(yè)革命和工業(yè)化，以及交通運輸綜合體系的構(gòu)建等，則成為這段時期城市和城市化獲得一定程度快速發(fā)展的重要推動力量。工業(yè)化和城市化的逐步發(fā)展，也必然帶來人口數(shù)量的不斷攀升以及城市化水平的提高。歷史數(shù)據(jù)表明，在美國工業(yè)革命伊始階段的1820年，全國人口總量只有約960萬，1860年則迅速增加到3100萬左右，而到1890年，美國全國人口總量又進一步飆升至6300萬，并且，到1890年，美國城市化率也達到了30% 。當(dāng)然，由于在1890年前，美國城市體系人口占比仍小于30%，所以按照城市化率和城市化發(fā)展階段理論，這個階段美國的城市化總體上仍屬于城市化初步興起，并向城市化加速階段邁進的時期。

二、美國城市化的加速與基本完成階段

如前所述，1890年美國城市人口占比跨過了30%這個門檻值，按照學(xué)界關(guān)于城市化階段劃分的一般共識，該年度成為美國城市化從興起到進入加速階段的節(jié)點。此后，城市化便成為決定美國需求模式的主要因素。[6]工業(yè)革命的迅速擴展、交通運輸網(wǎng)絡(luò)在區(qū)域乃至全國的構(gòu)建，以及鄉(xiāng)村人口向城市體系的潮涌，有力地推動了美國城市化進入加速發(fā)展階段，并進一步促進美國城市化邁向基本完成的歷史性節(jié)點。

在19世紀下半期美國已經(jīng)初步建立的交通運輸體系中，鐵路對城市化的促進作用更為顯著。全美的鐵路網(wǎng)絡(luò)呈放射狀構(gòu)建，鐵路全天候的運行彌補了運河的不足，在東北部城市的軸心地位得到鞏固的基礎(chǔ)上，美國的城市化開始大規(guī)模西進，以扇形向中西部與遠西部輻射。正如研究美國史的專家所總結(jié)的那樣：19世紀后期，美國西部乃至整個美國歷史中最令人矚目的現(xiàn)象之一，就是在短短的二十幾年的時間內(nèi)鋪設(shè)了多達5條的橫貫大陸的鐵路，5條大鐵路，總長7萬英里，并附有無數(shù)條支線，深入到西部腹地……。[7]1886年的洛杉磯還是個不起眼的邊疆小鎮(zhèn)，而到1904年已發(fā)生了很大變化。

歷史前進到18世紀末，世界歷史發(fā)展的整體性進一步凸顯，世界的范圍空前擴大，各民族、各地區(qū)之間的經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，閉關(guān)自守狀態(tài)也越來越被徹底打破。[8]自工業(yè)革命展開所基于的自由理念、機器大工業(yè)制度基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)，都已經(jīng)由作為工業(yè)革命故鄉(xiāng)的英國傳輸進來，雖然當(dāng)英國城市化進程推進了較長一段時間后，美國還是一個城市化率低的鄉(xiāng)村國家，但是由于美國借助其他國家工業(yè)革命的成果，并加速發(fā)展本國礦產(chǎn)、鐵路，所以其能夠在不長的時間內(nèi)后來居上。在1890-1920年期間，美國城市化進程發(fā)展迅速。1860年，美國城市化率僅約20%，1890年的城市化率為30%，而到1920年，其城市人口已超過當(dāng)時全國總?cè)丝?.06億的一半以上。[9]可以看出，在1860-1890年的前一個30年間，城市化率增長了10個百分點，而在1890-1920年的后一個30年間，城市化率則迅速增長了20個百分點，無論是城市化總增長率還是城市化年增長率，后一個30年間的相關(guān)數(shù)值都是前一個30年的兩倍，這就說明該階段美國城市化在相當(dāng)程度上是加速前進的。

此間，城市化之所以能夠如此加速前進，與鐵路型城鎮(zhèn)和礦業(yè)鎮(zhèn)的強勁帶動，是密不可分的。誠如所見，正是由于鐵路公司自行創(chuàng)建城鎮(zhèn)，帶動了房地產(chǎn)業(yè)興旺與升值;礦業(yè)城鎮(zhèn)則以其特有的資源，催生源源不斷的財富。在金本位制度下，加利福利亞薩特鋸木廠的幾塊耀眼的黃金碎塊引發(fā)了歷史上最瘋狂的淘金熱潮，于是，不毛之地很快變成了黃金熱土，舊金山由不起眼的西班牙殖民據(jù)點，一躍成為美國西海岸的大商埠。淘金熱隨之開啟了美國西部城市化的大門，從淺層到深層作業(yè)采礦技術(shù)的成熟，從貴金屬金銀到賤金屬銅鋅鉛的普遍開采，從單一的個體作業(yè)經(jīng)營發(fā)展到專業(yè)化的公司經(jīng)營，礦業(yè)開采帶動了礦業(yè)機械的發(fā)展，礦業(yè)鎮(zhèn)的遍布形成了對相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品、商業(yè)、服務(wù)業(yè)以及貨幣資本的信貸需求。對低成本快捷鐵路運輸?shù)男枨髣t進一步導(dǎo)致美國鐵路的興建更熱，商業(yè)批發(fā)、金融貸款、商業(yè)托運等服務(wù)業(yè)也鼎盛一時。

區(qū)域城市化維度，美國東北部地區(qū)因工業(yè)化起步早、獨特的區(qū)位優(yōu)勢以及資源稟賦優(yōu)勢，使得該地區(qū)城市化發(fā)展速度要快于中西部與遠西部地區(qū)。例如，1890年東北部地區(qū)每2個人中就有1個人生活在城市，而全國則是3個人中，才有1個人生活在城市地區(qū)。[10]通過分析美國東部、中西部、遠西部城市化發(fā)展演變情況，可以發(fā)現(xiàn)三種主要的城市化興起類型：東北部地區(qū)是跳躍式的城市化，主要依賴港口與資源型木材業(yè)、造船業(yè)而展開;中部地區(qū)則是農(nóng)業(yè)推動工業(yè)型的城市化;西部地區(qū)則是礦產(chǎn)資源型與鐵路刺激型的復(fù)合。而美國東北部山區(qū)較多且氣候寒冷，不適宜大面積墾殖和發(fā)展機械化農(nóng)業(yè)，但是林木資源非常豐富，良港多，所以具有伐木業(yè)、造船業(yè)的天然資源優(yōu)勢;中西部的農(nóng)業(yè)開拓則為工業(yè)化提供了充足的食糧與原料，為城市化發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于工業(yè)化（技術(shù)革命與工廠制度）帶動小城鎮(zhèn)普遍崛起，進一步推動形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)-小城市-大中型城市-地區(qū)性中心城市的遞進類型;對西部地區(qū)而言，城鎮(zhèn)則是西部大開發(fā)的先導(dǎo)，源于礦業(yè)資源鎮(zhèn)的動因或良港城市的貿(mào)易優(yōu)勢，加上鐵路的開通延伸，最終催生了美國西部城市的興起與繁榮。

當(dāng)然，南部的殖民種植園推動型城市化，也可算做另一種類型，但它似乎不是美國區(qū)域城市化的主要類別。需要強調(diào)的是，前文對美國城市化歷史演變狀況的分析表明，鐵路大規(guī)模鋪設(shè)與港口興建的交通革命，對這個時期美國工業(yè)化、城市發(fā)展以及城市化的推進，無疑具有非常重要的戰(zhàn)略意義?？梢院敛豢鋸埖卣f，正是交通革命，在相當(dāng)大的程度上推動了美國城市化從加速進入基本完成時期。

三、美國城市化從基本完成到完全實現(xiàn)階段

1919年，隨著一戰(zhàn)結(jié)束，美國城市經(jīng)濟進入長達10年的高速增長期。到 1920年，美國人口突破一億大關(guān)，城市化率則攀升至51.2%，也就是說，到該年度美國全國有一半左右人口居住在城市體系，從而使其步入城市化基本完成的國家行列。

當(dāng)然，此后一段時期，美國經(jīng)濟發(fā)展曾一度出現(xiàn)危機和動蕩，由此影響其城市化的健康發(fā)展。經(jīng)典的危機和動蕩，可能要以1929年到1933年的經(jīng)濟大蕭條為代表，它使美國城市化發(fā)展經(jīng)歷了一次衰退。不過，由于羅斯福新政的成功推行，美國不久重新走上了繁榮的道路。在1937年第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后的一段時期內(nèi)，美國重新模仿一戰(zhàn)期間聚天下財源的本領(lǐng)，再次大發(fā)戰(zhàn)爭橫財，這就為美國城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)的興旺，重新帶來前所未有的契機;而繁榮的城市工業(yè)與服務(wù)業(yè)，則又進一步提供了經(jīng)濟就業(yè)機會，產(chǎn)生了對勞動力的巨大需求，吸引農(nóng)村人口源源不斷地流向城市，城市化水平自然也就進一步攀升。

二戰(zhàn)后，在高科技革命的推動下，1960年美國城市化水平達到70%，從而實現(xiàn)了城市化。需強調(diào)指出，作為人口大國、國土面積大國、經(jīng)濟大國的美國，在城市化進入加速期后所面臨的房困也是相當(dāng)嚴峻的。特別是二戰(zhàn)后，大批退伍軍人轉(zhuǎn)業(yè)和“嬰兒潮”帶來的人口出生率直線上升，使得住房供應(yīng)在一段時期內(nèi)異常緊張，很多退伍軍人只好暫時與他們的父母擠在一起，或租用地下室、閣樓和沒有取暖設(shè)備的簡陋房屋，有些人甚至住在倉庫、公共汽車和工具間內(nèi)。法律是治國之重器，住房領(lǐng)域的邏輯亦然。研究表明，美國政府正是根據(jù)本國城市化發(fā)展的階段性國情，重視制定住房法律，并依法成立政府住房管理機構(gòu)，籍以有效治理了城市房困：例如，早在1879年，美國紐約住房法就已頒布，1939年紐約公共住房法頒布，1918年美國創(chuàng)建國家住房公司，1953年艾森豪威爾總統(tǒng)發(fā)布10486號行政命令，建立政府房屋政策和計劃顧問委員會，1968年根據(jù)形勢發(fā)展的需要，美國又在早期的公共住房署、住房署的基礎(chǔ)上，依法成立內(nèi)閣級的住房與城市發(fā)展部（HUD），制定大規(guī)模正統(tǒng)公共住房計劃，并同時推出新型補貼住房計劃。[11]這些密集的與各個發(fā)展階段狀況相契合的住房法律和公共政策，為持續(xù)有效地破解美國城市化進程中的中低收入群體的房困，提供了重要動力和重要保障。

此外，歷史比較地看，在美英城市化進程中，都曾產(chǎn)生過大量的包括社會保障產(chǎn)品短缺、城市病蔓延在內(nèi)的諸多新的社會問題，都需要通過立法、設(shè)立相關(guān)機構(gòu)以及依法治理的路徑加以解決。當(dāng)然，兩國在具體的社會問題治理方式上，存在明顯的差異。例如，美國有效的市政管理設(shè)施建設(shè)，就是對企業(yè)極端自由化而使城市生活秩序混亂，從而加以治理的一個積極回應(yīng)。由于城市化帶來一系列新的社會問題，于是要求提高城市治理與城市公共政策創(chuàng)新能力的呼聲日益高漲。在治理住房領(lǐng)域的種族歧視方面，美國面臨的困境要比英國嚴重得多，針對大城市黑人騷亂和游行，聯(lián)邦政府曾通過禁止居住隔離，制定住房供應(yīng)分散計劃等住房公共政策乃至相關(guān)的專門法律，才有效地破解了這個難題。[12]

在實現(xiàn)城市化的基礎(chǔ)上，正是由于政府制定法律和公共政策，并依法成立相應(yīng)的公共管理機構(gòu)，重視公共住房體系建設(shè)以及城市病的治理，美國城市化才步入較為成熟穩(wěn)定的發(fā)展階段。例如，1970年美國城市化水平達到73.6%，而1980年其城市化率也僅為73.7%，[13]8這就說明，進入成熟階段后，美國城市化率雖然呈現(xiàn)上升趨向，但是在1970-1980年的十年間，年增長速度僅為0.01%，即城市化具有明顯的減速特征，城鄉(xiāng)人口數(shù)量之比相應(yīng)地也傾向于穩(wěn)定，從而表明此期美國城市化步入成熟階段。

四、結(jié)語與經(jīng)驗啟示

綜上所述，美國城市化歷史演進的三個階段基本呈現(xiàn)為：1890年以前的初步城市化時期，城市化率在30%以下;1890年至1920年城市化從加速到基本完成的時期，城市化率達到50%的臨界值;1920年至1960年城市化完成時期，城市化率達到70%;此后，該數(shù)值緩慢增長，城市化進入成熟或自我完善的階段?；仡櫭绹鞘谢瘹v史演變，不僅幫助我們認識了解這段歷史，更重要的還在于汲取歷史經(jīng)驗，解決現(xiàn)實問題。美國成功的城市化發(fā)展政策是促進其后來居上，逐漸成為世界強國的重要原因，其經(jīng)驗無疑對當(dāng)下中國如何走好新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展之路，提供了較好的啟示。

（一）政府體系有效作為

顯然，城市化發(fā)展水平是經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要指標(biāo)，高數(shù)值的健康的城市化率自然也就代表了一國或地區(qū)經(jīng)濟、政治、科教文化等重要領(lǐng)域的繁榮發(fā)達程度。放眼世界各大洲和主要國家，均可由城市化率映射其國力的強弱程度。例如，洲際維度，2014年非洲的城市化率為40%，亞洲為48%，而北美洲和歐洲分別為81%和73%;國別維度，2014年，英國城市化率為82%，日本為93%，美國為81%，法國為79%，而坦桑利亞為16%，中國和印度作為兩個最大的發(fā)展中國家，其城市化率則分別為54%和32%。[13]197-201上述這些數(shù)據(jù)啟示我們，未來較長一段時期中國城鎮(zhèn)化水平提高的潛力和增長空間還很大，持續(xù)推動中國新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，應(yīng)始終作為縮小城鄉(xiāng)二元發(fā)展差距、徹底減貧，從而全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略和重要國策。

但是，要協(xié)調(diào)好“政府與市場兩只手”的力量，促進中國新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展，就需要在城市化的推動上，既重視發(fā)揮市場機制的決定性作用，調(diào)節(jié)包括人力資源在內(nèi)的生產(chǎn)要素向城市體系轉(zhuǎn)移，也要同時重視發(fā)揮好政府依法運用公共政策進行治理的引導(dǎo)性作用，以共同推動城市化持續(xù)健康發(fā)展。在城市化從加速到基本完成階段中，由于農(nóng)村地域的富余人口向城市特別是大中城市潮涌，城市原有的基礎(chǔ)設(shè)施承載能力需要規(guī)?；脑旌蛿U容，此外，城市二三產(chǎn)業(yè)能否提供擴張的適宜于這些科技文化素質(zhì)不高、就業(yè)競爭力不強的農(nóng)村富余人口的充分就業(yè)機會，都是對政府公共服務(wù)能力的嚴峻挑戰(zhàn)。美國的城市化發(fā)展經(jīng)驗表明：適應(yīng)城市化發(fā)展的公共服務(wù)需要而建立健全城市政府體系，政府有效制定法律和公共政策以及推動相關(guān)的政府改革，在促進城市化的健康發(fā)展中，發(fā)揮了極其重要的作用。[6]

反觀當(dāng)下中國城市化現(xiàn)況，或受制于“城市化是自然而然的歷史過程，應(yīng)通過市場機制自由調(diào)節(jié)城市化進程”的偏誤信條，或者是在現(xiàn)實操作上沒有完全遵循“制定法律和有效的公共政策→依法依規(guī)建立健全政府機構(gòu)體系，并有規(guī)劃地加以實施→調(diào)研城市化法規(guī)和政策的有效性，動態(tài)調(diào)整和適時改革以進一步推動城市化持續(xù)健康發(fā)展”的正確路徑，于是，政府在推動城市化發(fā)展中的積極作用和重要作用還尚未得到有效、充分發(fā)揮。例如，征地拆遷補償?shù)姆芍С植蛔?，各大城市缺乏對城市化發(fā)展中的政府公共服務(wù)規(guī)劃和滿足城市化增長需求的政府公共服務(wù)的成本測算，以及缺乏有效應(yīng)對城市化發(fā)展的城市土地制度改革和公共住房規(guī)劃等，都顯示出在我國城市化進程中的政府作用還發(fā)揮不夠。為此，需要全面深入、認真地研究美國城市化中的政府的有效作用，并根據(jù)國情、區(qū)情和市情，在中國加以正確借鑒和合理地運用。

（二）區(qū)域?qū)蛐椭贫劝才?/p>

疆域廣袤的大國，需要結(jié)合本國區(qū)域的區(qū)情，走有差異的城市化發(fā)展道路。正如前面在回溯總結(jié)美國早期城市化經(jīng)驗分析所表明的，美國東北部地區(qū)、中西部和遠西部三大地帶的區(qū)域資源稟賦相差較大，因而有利于特定區(qū)域經(jīng)濟增長和該區(qū)域城市化健康發(fā)展的制度安排、政策乃至相關(guān)的法律，也就存在較大的差別。前已指出，在早期的城市化西進過程中，美國政府及時頒布實施《太平洋鐵路法案》，對鐵路沿線的土地產(chǎn)權(quán)及其租售，推出有利于吸引東部人口遷移西部、有利于吸引全國社會性資本投資西部的若干制度安排，從而既籌集了發(fā)展資金，也促進了鐵路沿線礦業(yè)城鎮(zhèn)乃至整個西部城市化的持續(xù)發(fā)展。這一點，對于國土面積同樣廣袤的中國來說，借鑒意義較大。

從區(qū)域視角來看中國正在推動的新型城鎮(zhèn)化，東部城鎮(zhèn)化在數(shù)量上已經(jīng)有較大增長而進入質(zhì)量提升階段，而中西部，特別是廣袤的西部城鎮(zhèn)，其城市化的潛力還相當(dāng)大。要推動中國西部城鎮(zhèn)化趕上東部水平，以及一般意義上的實現(xiàn)西部地區(qū)基本的城市化轉(zhuǎn)型，自然需要巨量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，而政府為構(gòu)建適應(yīng)城市化發(fā)展的擴張性公共服務(wù)體系也必須支付的巨額資金，為此，可以合理借鑒美國城市化西進中特殊的土地制度創(chuàng)新經(jīng)驗，從而磁吸聚集全社會的閑散資金，大力提升中西部地區(qū)政府公共服務(wù)能力，進而實現(xiàn)東中西部人口資源均衡合理的配置。這個促進中國中西部與東部城市化持續(xù)、均衡、健康發(fā)展的“一石多鳥”的政策，值得學(xué)業(yè)兩界重點關(guān)注。

（三）綜合施策破解房困

最后，特別要重視借鑒在美國城市化過程中美國政府的房困破解經(jīng)驗。房困是各國政府在本國發(fā)展進程中不得不應(yīng)對的難題，因而帶有普遍的世界性，而大國城市化中的城市體系居住民生，更為棘手和艱巨。而前文所述的美國政府通過制定法律、公共政策、依法成立相關(guān)公共機構(gòu)等多策并施破解本國居民房困的經(jīng)驗，同樣為中國這個城市化大國治理仍然存在的較為嚴重的城市房困，提供了較為有益的啟示。欣喜的是，自十八大以來，“建立市場配置與政府保障相結(jié)合的住房制度”“健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系”，以及“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”“堅持房住不炒的發(fā)展定位”，從而使得“商保協(xié)調(diào)”或“兩房協(xié)調(diào)”的新住房體制的良好格局正在逐步形成，這就為促進中國新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展乃至整體的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，提供了重要支撐，注入了強勁動力。

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