全方位構(gòu)建登記體系　多渠道破解登記難點(diǎn)

項(xiàng)江鴻 方勇

2017年以來(lái)，浙江省長(zhǎng)興縣以湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，緊緊圍繞自然生態(tài)空間保護(hù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、自然資源資產(chǎn)管理與用途管制，全方位構(gòu)建登記體系、多渠道破解登記難點(diǎn)、重實(shí)效強(qiáng)化管理應(yīng)用，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作取得喜人成果，并于2018年6月順利通過專家驗(yàn)收。

長(zhǎng)興縣出臺(tái)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)施方案，以土地為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全縣轄區(qū)內(nèi)國(guó)家所有土地、礦產(chǎn)、水流、森林等自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記。長(zhǎng)興縣科學(xué)構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)體系，研究制定了登記單元?jiǎng)澐峙c編碼、登記簿樣式等技術(shù)工作規(guī)范，出臺(tái)了《長(zhǎng)興縣自然資源首次登記流程（試行）》《長(zhǎng)興縣自然資源登記單元編碼規(guī)則（試行）》《長(zhǎng)興縣自然資源登記單元?jiǎng)澐忠?guī)則（試行）》《長(zhǎng)興縣自然資源所有權(quán)權(quán)屬界定及限制不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利調(diào)整規(guī)則（試行）》等4個(gè)規(guī)范性文件，并設(shè)計(jì)了自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和登記簿樣式，開發(fā)了自然資源確權(quán)登記系統(tǒng)，建立了登記工作分類的數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)、單元、圖庫(kù)三統(tǒng)一。

以自然資源形態(tài)與定著關(guān)系為基準(zhǔn)

明確自然資源類型分類和資源定義

按照自然生態(tài)空間還是按照資源物質(zhì)形態(tài)來(lái)分類登記自然資源，是試點(diǎn)工作首先要解決的問題。長(zhǎng)興縣基于自然資源形態(tài)與自然資源對(duì)象的定著關(guān)系對(duì)自然資源進(jìn)行分類，將自然資源歸納為土地自然資源和地上與地下自然資源。山嶺、荒地、灘涂歸類為幾乎無(wú)定著物的土地自然資源;水流資源、森林資源、草原資源等歸類為地上自然資源;探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源歸類為地下自然資源;自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)遺跡、森林公園等自然保護(hù)地作為一種特殊的復(fù)合型自然資源。

截至目前，長(zhǎng)興縣可確權(quán)登記有水流、森林、荒地、灘涂和礦產(chǎn)資源以及自然保護(hù)地6種自然資源類型，其中，水流資源包括水利部門管理的大中型水庫(kù)和省、市、縣級(jí)河流、湖泊;以林業(yè)部門管理的樹木郁閉度0.10以上的國(guó)有喬木林、竹林、疏林、灌木林為主;荒地資源以國(guó)土資源部門統(tǒng)計(jì)的荒草地、裸地為主;灘涂資源以國(guó)土資源部門統(tǒng)計(jì)的內(nèi)陸灘涂為主;礦產(chǎn)資源以縣級(jí)掌握的已探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)為主;自然保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)遺跡、濕地公園、森林公園等。

以保持生態(tài)功能完整為優(yōu)先原則

擬定登記單元?jiǎng)澐忠?guī)則

長(zhǎng)興縣不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則以生態(tài)空間為首要，形成以審批范圍為依據(jù)，結(jié)合“生態(tài)功能完整、空間連片集中、行使代表主體單一、保護(hù)開發(fā)統(tǒng)一、繼承整合各類界線”的登記單元?jiǎng)澏ㄔ瓌t，把自然資源登記單元分為單一類登記單元和自然保護(hù)地類登記單元兩大類。

單一類登記單元包括水流、森林、荒地、灘涂、礦產(chǎn)等自然生態(tài)空間，登記單元內(nèi)的自然資源類型分別以水流、森林、荒地、灘涂、礦產(chǎn)資源為主。自然資源主導(dǎo)類型為森林、空間上保持集中連片、生態(tài)功能保持完整的區(qū)域，可設(shè)定為森林登記單元。設(shè)定為國(guó)有林場(chǎng)的，以國(guó)有林場(chǎng)使用權(quán)界線，作為登記單元界線;未設(shè)定國(guó)有林場(chǎng)，但劃定了生態(tài)公益林的，以生態(tài)公益林界線為基礎(chǔ)，兼顧納入相鄰森林資源，劃定登記單元邊界;其他的，則以集中連片的林地與非林地地類之間的邊界線，作為登記單元邊界。已探明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量范圍的以地面垂直投影劃分登記單元邊界。自然保護(hù)地類登記單元主要是以自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、森林公園為主，原則上采用自然保護(hù)地的審批范圍線作為登記邊界，同時(shí)考慮自然保護(hù)地審批范圍線與管理線、保護(hù)線、征地線疊加形成的最大范圍線作為登記單元邊界。

以“登記單元+資源區(qū)塊”的編碼形式

擬定登記單元編碼規(guī)則

長(zhǎng)興縣以自然資源登記單元和登記單元內(nèi)的資源區(qū)塊為編碼對(duì)象，依據(jù)《信息分類和編碼的基本原則與方法》（GB/T7027-2002），采用“七層23位碼”結(jié)構(gòu)，即登記單元“四層15位碼”+資源區(qū)塊“三層8位碼”，具體為“縣級(jí)行政區(qū)劃代碼+登記單元事權(quán)等級(jí)代碼+登記單元類型代碼+登記單元順序號(hào)+資源區(qū)塊立地權(quán)屬代碼+資源類型代碼+資源區(qū)塊順序號(hào)”。

其中，行政區(qū)劃代碼6位，長(zhǎng)興縣為“330522”;登記單元事權(quán)等級(jí)代碼2位，表征登記單元內(nèi)國(guó)家所有自然資源的所有權(quán)行使層級(jí)，包括國(guó)家、省、市、縣4個(gè)層級(jí);登記單元類型代碼2位，包括自然保護(hù)地、水流、森林、礦產(chǎn)等;自然資源登記單元順序碼5位，碼值為00001～99999;資源區(qū)塊立地權(quán)屬代碼1位，表征資源區(qū)塊內(nèi)國(guó)家所有自然資源所依附土地的所有權(quán)類型;資源類型代碼2位，表征資源區(qū)塊所屬的資源類型;資源區(qū)塊順序號(hào)5位，碼值為00001～99999。

以兩級(jí)登記簿框架為基礎(chǔ)

豐富完善自然資源登記簿內(nèi)容設(shè)計(jì)

長(zhǎng)興縣整合相關(guān)部門的管理數(shù)據(jù)和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制情況，在國(guó)家試行的自然資源登記簿基礎(chǔ)上擴(kuò)展資源區(qū)塊登記內(nèi)容，分級(jí)記載自然資源的自然、產(chǎn)權(quán)和管理三類屬性，形成了“登記單元”+“資源區(qū)塊”兩級(jí)結(jié)構(gòu)的登記簿框架。在明確各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)體系和計(jì)量單位的基礎(chǔ)上，在“資源區(qū)塊”級(jí)安排表征其實(shí)物數(shù)量與質(zhì)量、功能、管制的登記項(xiàng)目。

自然資源數(shù)量方面，除“土地面積”作為共同指標(biāo)外，水流、森林資源是河流徑流量、水庫(kù)庫(kù)容、林木蓄積量，計(jì)量單位為立方米;荒地、灘涂資源數(shù)量指標(biāo)為土地面積，計(jì)量面積為平方米;礦產(chǎn)資源的數(shù)量指標(biāo)為礦產(chǎn)儲(chǔ)量，計(jì)量單位為噸或立方米。

自然資源質(zhì)量方面，水流資源質(zhì)量指標(biāo)為“水質(zhì)等級(jí)”，森林資源質(zhì)量指標(biāo)為“單位面積林木蓄積量”;荒地、灘涂資源質(zhì)量指標(biāo)為“土壤質(zhì)量”;固體礦產(chǎn)資源質(zhì)量指標(biāo)為“礦物占比”，油氣礦產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)為“甲烷占比”，地?zé)豳|(zhì)量指標(biāo)為“出水溫度”。

生態(tài)功能方面，水流以“水功能區(qū)類型”和分布、森林以“亞林種”表明單元內(nèi)各區(qū)域的生態(tài)功能定位，以“生態(tài)功能指數(shù)”和“健康等級(jí)”表征森林單元的生態(tài)質(zhì)量。

自然資源用途管制方面，重點(diǎn)反映自然資源的生態(tài)功能定位、用途管制、生態(tài)紅線等。自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、功能、公共管制要求等屬性內(nèi)容的調(diào)查，以相關(guān)部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析提取為主，并由相關(guān)部門進(jìn)行補(bǔ)充完善和確認(rèn)。

以“立地權(quán)屬類型”為切入點(diǎn)

厘清自然資源權(quán)屬狀況

長(zhǎng)興縣實(shí)行土地與地上、地下自然資源的國(guó)家所有權(quán)一體登記，以土地所有權(quán)權(quán)屬為基礎(chǔ)，對(duì)于自然資源單元內(nèi)存在不同權(quán)屬的情形時(shí)，在“資源區(qū)塊”層要素中引入“立地權(quán)屬類型”登記項(xiàng)，依事實(shí)記載資源區(qū)塊存在的“國(guó)有”“集體所有”“未定（存在權(quán)屬爭(zhēng)議等情形）”三種土地所有權(quán)現(xiàn)狀情況。“立地權(quán)屬類型”的引入，對(duì)于自然資源單元內(nèi)不同權(quán)屬共存，在登記簿予以關(guān)聯(lián)記載，今后通過限制性保留、等價(jià)置換、合法征用等調(diào)整機(jī)制，逐步解決權(quán)屬邊界爭(zhēng)議等問題。

以“資源區(qū)塊”“管制分區(qū)”為依托

體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和用途管制內(nèi)容

以支撐自然生態(tài)空間用途管制“上圖落地”和有效銜接現(xiàn)行自然資源管理體制為目的，長(zhǎng)興縣在登記簿上引入“資源區(qū)塊”“管制分區(qū)”子層，對(duì)自然資源的生態(tài)保護(hù)要求和用途管制內(nèi)容加以記載?！百Y源區(qū)塊”主要記載：登記單元內(nèi)共存的各類型自然資源生態(tài)價(jià)值、資產(chǎn)價(jià)值、管制要求的屬性內(nèi)容。“管制分區(qū)”主要記載：生態(tài)保護(hù)紅線、土地規(guī)劃的“三界四區(qū)”（規(guī)模、擴(kuò)展、禁建邊界和允許、限制、有條件開發(fā)、禁止建設(shè)區(qū)）、自然保護(hù)區(qū)的“三區(qū)”（核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)）、水流的“四線”（岸線、堤線、管理線、保護(hù)線）、環(huán)境功能區(qū)劃等矢量范圍、管制要求和時(shí)效信息，使自然資源的管護(hù)管控信息一目了然。

以確權(quán)登記系統(tǒng)為登記載體

實(shí)現(xiàn)自然資源初始登記功能

在試點(diǎn)工作中，長(zhǎng)興縣開發(fā)了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記核心軟件系統(tǒng)，由自然資源確權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)管理子系統(tǒng)、自然資源統(tǒng)一登記子系統(tǒng)構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)與不動(dòng)產(chǎn)登記管理平臺(tái)數(shù)據(jù)共享和自然資源首次登記和查詢統(tǒng)計(jì)功能。自然資源確權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)管理子系統(tǒng)由自然資源數(shù)據(jù)導(dǎo)入、登記單元統(tǒng)計(jì)、自然資源編碼、資源類型統(tǒng)計(jì)、單個(gè)登記單元統(tǒng)計(jì)、三維視圖等六大功能模板，自然資源單元、資源區(qū)塊、所有權(quán)權(quán)屬、公共管制、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利、行政區(qū)塊六大圖層和登記單元目錄、數(shù)據(jù)目錄組成。自然資源統(tǒng)一登記子系統(tǒng)具有業(yè)務(wù)辦理、查詢統(tǒng)計(jì)、流程管理、系統(tǒng)設(shè)置、個(gè)人管理五大業(yè)務(wù)功能。

以支撐生態(tài)文明建設(shè)為重點(diǎn)

探索登記成果應(yīng)用方向

長(zhǎng)興縣自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)內(nèi)容面向資產(chǎn)管理、空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管等多個(gè)方面。登記成果確定的“三類”邊界，為建立權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系、健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制等工作提供位置明確、分類清楚的自然資源客體;登記成果載明的自然生態(tài)空間在水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、維護(hù)生物多樣性等的功能定位;登記成果記錄的自然資源數(shù)量和質(zhì)量信息，為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的年度更新，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供客觀上反映自然資源變化、時(shí)間上連續(xù)可追溯、分類上統(tǒng)一口徑的數(shù)據(jù)支撐，為實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記提供了可復(fù)制、可推廣的長(zhǎng)興經(jīng)驗(yàn)。