問題銀行處置中監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任研究

李明昕

【摘要】：問題銀行處置，是一個(gè)綜合性的體制機(jī)制，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)問題銀行的高效處置及防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，其中監(jiān)管機(jī)構(gòu)在問題銀行處置中具有巨大的權(quán)力。針對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處置行為，一套與之相對(duì)應(yīng)的問責(zé)機(jī)制是必不可少的。有權(quán)必有責(zé)，這是問題銀行處置中監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任的理論基礎(chǔ)，而防范問題銀行處置監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)及實(shí)現(xiàn)問題銀行處置中的當(dāng)事人救濟(jì)，則是其問責(zé)機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)考量。

【關(guān)鍵詞】：問題銀行處置 監(jiān)管機(jī)構(gòu) 問責(zé)制 當(dāng)事人救濟(jì)

引言：

銀行，作為金融體系最重要的一環(huán)之一，保持銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定和高效始終是經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)的熱點(diǎn)問題，問題銀行處置既是針對(duì)銀行可能出現(xiàn)的破產(chǎn)情況以防止系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的一系列監(jiān)管處置行為的總和。為了實(shí)現(xiàn)問題銀行處置的高效處置并維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，其處置機(jī)構(gòu)往往掌握極大地自由裁量權(quán)和處置權(quán)。但當(dāng)問題銀行處置機(jī)構(gòu)掌握大量權(quán)力時(shí)，難保其自身不會(huì)因?yàn)E用和怠于行使權(quán)力成為新的問題來源，從而產(chǎn)生更大的監(jiān)管問題乃至引發(fā)金融系統(tǒng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。固然為實(shí)現(xiàn)問題銀行處置的目標(biāo)這種權(quán)力集中和高度自由裁量權(quán)的情形是不可避免的，但這并不意味著問題銀行處置機(jī)構(gòu)及內(nèi)部負(fù)責(zé)人員不需要承擔(dān)責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任是相對(duì)而生的，若說權(quán)力是自由，那責(zé)任便是枷鎖，權(quán)力的行事必然伴隨著責(zé)任的制約，而這需要的便是一套完善的責(zé)任制度。從另一個(gè)角度來說，責(zé)任制度也是問題銀行處置中監(jiān)管處置機(jī)構(gòu)的護(hù)身符和避風(fēng)港，完善的責(zé)任制度可以明晰其行為界限，在防止其走向腐敗的同時(shí)，給予清晰的權(quán)力邊界，使其更好地審慎履行職責(zé)完成其任務(wù)目標(biāo)，這樣的效果是其他機(jī)制無法替代的?；诖?，本文將從對(duì)于問題銀行處置機(jī)構(gòu)的設(shè)置開始，系統(tǒng)分析其責(zé)任基礎(chǔ)和責(zé)任劃分，并對(duì)現(xiàn)存的問責(zé)方式和可能的問責(zé)原則進(jìn)行設(shè)想，以討論完善的問題銀行處置監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制。

1.責(zé)任理論基礎(chǔ)

長久以來，在問題銀行處置問題上，少有監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身或人員因其處置行為被追究責(zé)任。但監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身對(duì)問題銀行的處置行為是一種公權(quán)力的表現(xiàn)，有權(quán)力就必然伴隨著與之對(duì)應(yīng)的責(zé)任，下面我將以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任基礎(chǔ)理論來探究構(gòu)建問題銀行處置問責(zé)機(jī)制的合理性。

1.1對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)追責(zé)的必要性理論基礎(chǔ)

在經(jīng)濟(jì)法中，調(diào)整權(quán)力責(zé)任關(guān)系的集中表現(xiàn)是“權(quán)責(zé)利效相統(tǒng)一”原則。這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法的主要原則是指“在經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中各管理主體和公有制經(jīng)營主體所承受的權(quán)（力）利、利益、義務(wù)和職責(zé)必須相一致，不應(yīng)當(dāng)有脫節(jié)、錯(cuò)位、不平衡現(xiàn)象存在。其核心是主題的責(zé)權(quán)利相一致，同事，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益使我們一切經(jīng)濟(jì)工作的基本出發(fā)點(diǎn)和終極目的，因此，效既是責(zé)權(quán)利的起點(diǎn)，又是責(zé)權(quán)利的終點(diǎn)，也是檢驗(yàn)責(zé)權(quán)利的設(shè)置和制衡機(jī)制是否正確得當(dāng)?shù)膶?shí)踐標(biāo)準(zhǔn)”。

通過權(quán)責(zé)利效相統(tǒng)一原則，我們可以認(rèn)識(shí)到權(quán)利（力）與責(zé)任的緊密聯(lián)系，在市場經(jīng)濟(jì)之中，如果出現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任的脫節(jié)，則必然會(huì)導(dǎo)致失衡的出現(xiàn)，從而破壞秩序以至于導(dǎo)致連鎖效應(yīng)。

巴塞爾委員會(huì)的《有效銀行監(jiān)管核心原則》提倡給予監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定的保護(hù)，以其能有效地履行監(jiān)管職能。許多國家已經(jīng)吸收了這一原則，通過立法賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定的保護(hù)。法定保護(hù)對(duì)履行監(jiān)管職能和維護(hù)金融穩(wěn)定有重要作用， 但過多的保護(hù)可能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得無限制的豁免，這顯然與法治和正義原則相沖突。

1.2對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)追責(zé)方式理論基礎(chǔ)

對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任追究模式的構(gòu)建，筆者較為贊同問責(zé)制的追責(zé)模式。

在漢語中，問責(zé)制的“責(zé)”與一般所稱責(zé)任的“責(zé)”相同，但是“責(zé)”的含義比較復(fù)雜，漢語的“責(zé)”已不敷現(xiàn)代公共管理和法治發(fā)展的實(shí)際所需。在英語中，有眾多的“責(zé)”或“責(zé)任”概念。比如表示問責(zé)制或問責(zé)的accountability，具有全權(quán)負(fù)責(zé)、可問責(zé)、對(duì)問責(zé)應(yīng)予說明回應(yīng)之意;有時(shí)也被譯為“問責(zé)”的answerability，則是指問責(zé)和回應(yīng)的過程或者具體的可問責(zé)、可回應(yīng)性。Responsibility 是指相對(duì)具體的角色及其權(quán)義設(shè)置、承擔(dān)，既可以是某種法律上的義務(wù)、職責(zé)職權(quán)，也包括倫理或道德范疇的義務(wù)或角色定位，如企業(yè)社會(huì)責(zé)任（CSR）、政治人物宣稱對(duì)人民有承擔(dān)”（ responsible for people） 。duty更為具體，也有職責(zé)、義務(wù)、負(fù)擔(dān)的 意思。而liability對(duì)于國人來說較為熟悉，意指違法責(zé)任及其追究。另外還有 obligation，在債務(wù)、義務(wù)的意義上也被稱為“責(zé)”或“責(zé)任”。概念的區(qū)分并不僅出于研究的謹(jǐn)慎，不同的概念也指代不同的事物，當(dāng)概念與其所指事物或具體的制度相聯(lián)系，產(chǎn)生的差異就不容忽視了。

對(duì)于問責(zé)，要先看問責(zé)的“問”。所謂“問”，英文中常用 ask，與之對(duì)應(yīng)的是answer。有問有答、一問一答顯示出“問責(zé)”的關(guān)鍵在于構(gòu)建一種動(dòng)態(tài)的督促和回應(yīng)機(jī)制。缺少常規(guī)性、制度性的監(jiān)督，正是政府公共管理中種種問題的癥結(jié)所在。在不乏法律規(guī)定的情況下，角色錯(cuò)位、越位、缺位、從利益沖突中牟利、貪腐依然普遍存在，人們習(xí)慣性地將其歸結(jié)于執(zhí)法和司法不力，即 liability 不落實(shí)， 而殊不知，accountability、responsibility 與 liability 之間的銜接并非易事。近年來，民 眾和輿論監(jiān)督對(duì)政府公共管理的透明、公正、到位發(fā)揮了重要作用，實(shí)際上就是“問”的具體表 現(xiàn)。而且不僅對(duì)于政府公共管理，在社會(huì)性甚至私人領(lǐng)域如私人投資經(jīng)營中的股東、董事等角色的擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn)，都離不開“問”責(zé)。

綜上，問責(zé)制（accountability）是將概括的和具體的角色擔(dān)當(dāng)、問和責(zé)結(jié)合在一起的一個(gè)概念，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)中的角色及其義務(wù)，在其位謀其政、不在其位不謀其政，并施以有效的經(jīng)常性督促，若有違背或落空則必當(dāng)追究責(zé)任，不允許其“脫法”。

對(duì)問題銀行處置而言，傳統(tǒng)的事后追究難以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約與限制，更無法促進(jìn)去審慎行使權(quán)力，這樣的責(zé)任制度無疑是與問題銀行處置機(jī)構(gòu)責(zé)任制度的目的設(shè)計(jì)相違背的。而相比較而言，問責(zé)制的三段式責(zé)任追究模式更為符合問題銀行處置中權(quán)力機(jī)構(gòu)角色動(dòng)態(tài)、職能復(fù)雜的特點(diǎn)，以保證責(zé)任制度對(duì)其監(jiān)督和追責(zé)。

1.3 對(duì)于當(dāng)事人救濟(jì)的權(quán)力基礎(chǔ)

在基本權(quán)利體系中，生命權(quán)是基本前提，財(cái)產(chǎn)權(quán)是生存基礎(chǔ)，人身自由則是邏輯起點(diǎn);可以說沒有維持生計(jì)的基本財(cái)產(chǎn)，生命不在，其他權(quán)利無從談起。近代啟蒙思想家洛克指出：生命、自由和財(cái)產(chǎn)是人與生俱來、不可剝奪的權(quán)利。1791年美國憲法修正案第5條規(guī)定：未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪人民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。在根據(jù)我國憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)包括：物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及股票、債券等有價(jià)證券;另外，隨著《行政許可法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及土地、森林、水流、礦場等管理性法律法規(guī)等出臺(tái)之后，我國公民也相繼享有了部分公法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

有權(quán)利就意味著對(duì)其的侵害應(yīng)得到相應(yīng)的救濟(jì)，不然則難以稱之為權(quán)利，在我國憲法中對(duì)于財(cái)產(chǎn)征收征用的補(bǔ)償做出了明文規(guī)定。我國憲法規(guī)定，公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要， 可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。作為對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害的救濟(jì)，相應(yīng)的補(bǔ)償是必要條件，這也在客觀上要求嚴(yán)格問題銀行處置中的權(quán)力行使，必要情況下必須對(duì)其進(jìn)行問責(zé)，這樣才能保證公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不會(huì)被肆意侵犯。

2.問責(zé)制度設(shè)計(jì)

2.1行政問責(zé)

對(duì)于問題銀行處置，行政權(quán)力是其中的主要力量，處置機(jī)構(gòu)也主要由行政機(jī)構(gòu)（特殊事業(yè)單位）等組成，而利用現(xiàn)有的行政手段進(jìn)行問責(zé)便是最為快捷的方式。但目前實(shí)踐中我國的行政問責(zé)仍有一些弊端，包括（1）啟動(dòng)的不主動(dòng)。從1979年起，幾乎所有的重大事件（案件）問責(zé)都具有強(qiáng)烈的回應(yīng)社會(huì)訴求的色彩;（2）問責(zé)方式不統(tǒng)一，在政府看來，只要是追究了有關(guān)人員的責(zé)任，不論是行政責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任、刑事責(zé)任、政治責(zé)任，是單處還是并處，也不管是引咎辭職、責(zé)令辭職、撤 職，還是責(zé)成個(gè)人或單位作出檢查，都是對(duì)社會(huì)公眾的一個(gè)交代，都是一種問責(zé)，具有明顯的xx性特征。對(duì)此，在問題銀行處置中，應(yīng)進(jìn)一步完善問責(zé)制度法律化、規(guī)范化，切實(shí)履行問責(zé)職責(zé)以實(shí)現(xiàn)對(duì)問題銀行處置機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

2.2司法審查

在現(xiàn)代行政法理論中，行政行為接受司法審查是一個(gè)普遍的原則。但在我國，法院無法審查銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的抽象行政行為，其處置問題銀行的具體行為能否納入行政訴訟的受案范圍也存在較多爭議。從理論上講，在銀行危機(jī)處置程序中，被處置問題銀行、存款人以及其他利害關(guān)系人如果認(rèn)為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，可以提起行政訴訟。按照行政訴訟法理，法院只審查銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體行政行為的合法性，而不審查具體行政行為的合理性，但假如銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處置行為超越了合法性的限度，法院可以濫用職權(quán)或者顯失公正之理由予以撤銷或者變更。由于銀行危機(jī)處置具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，司法審查可能陷入保障受害人合法權(quán)益和維持監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能完整性的兩 難困境，這就要求負(fù)責(zé)司法審查的法官具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)。在英國，《金融服務(wù)與市場法》專門規(guī)定建立獨(dú)立的“金融服務(wù)與市場特別法庭”，處理金融監(jiān)管署和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)或個(gè)人之間就金融監(jiān)管署的監(jiān)管決定發(fā)生的紛爭。金融服務(wù)與市場特別法庭原先設(shè)計(jì)為上訴機(jī)構(gòu)，后來明確為初審?fù)?，審查每個(gè)案件的事實(shí)，并有權(quán)將自己的決定取代金融監(jiān)管署作出的決定。我國可以借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立金融法庭，由專業(yè)法官負(fù)責(zé)審理案件。

2.3公眾參與

作為協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義，公眾參與已經(jīng)成為中國公共生活領(lǐng)域的一個(gè)【關(guān)鍵詞】匯。將公眾參與引入到問題銀行處置程序，是確保程序正義和提升制度合法性的重要保障。推進(jìn)問題銀行程序中的公眾參與，可以從基礎(chǔ)性制度、程序性制度和支持性制度三個(gè)層面展開。公眾參與的基礎(chǔ)性制度主要是強(qiáng)化銀行危機(jī)處置的透明度，通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的門戶網(wǎng)站、特定出版物等形式披露其履職情況、對(duì)問題銀行的處置措施以及監(jiān)管費(fèi)用等信息。公眾參與的程序性制度包括搭建公眾參與的平臺(tái)、疏通公眾參與的渠道、確立銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公眾評(píng)論和意見的回應(yīng)機(jī)制、設(shè)定公眾參與的法律責(zé)任制度。公眾參與的支持性制度則包括專家咨詢制度、公益訴訟制度等 。這樣的制度設(shè)計(jì)，一方面有利于對(duì)問題銀行處置機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，促使其勤勉審慎的行使權(quán)力;另一方面公眾的參與有利于消除銀行危機(jī)情況下公眾的緊張情緒，以促進(jìn)問題銀行處置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.結(jié)語

隨著我國存款保險(xiǎn)制度的逐步建立，我國的金融安全網(wǎng)以逐步形成，當(dāng)面臨問題銀行處置的問題時(shí)，合理的問責(zé)機(jī)制是督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)審慎處置的重要手段，也是當(dāng)事人得以救濟(jì)以排除行政手段對(duì)于市場的過多干涉的合理方式?；诂F(xiàn)在我國還未有專門的銀行破產(chǎn)立法及統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，未來在進(jìn)一步發(fā)展過程中有充分的空間建立這套機(jī)制以實(shí)現(xiàn)問題銀行處置機(jī)制的完善與發(fā)展。

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注釋：

1史濟(jì)春姚海放.再識(shí)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)法[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（02）

2蘇潔澈.論銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任[J].法學(xué)家，2011，（01）

3李安安.銀行危機(jī)處置程序問責(zé)研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（6）