井灌區(qū)地下水水權交易機制與保障措施研究

郭暉　范景銘　陳向東

摘要：井灌是中國北方地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉的主要方式，長期粗放的灌溉方式導致井灌區(qū)地下水超采嚴重。為有效治理地下水超采，除行政與工程手段外，水權交易也能為井灌區(qū)地下水的開發(fā)與保護提供一種有效機制。從可交易地下水水權的界定、適用范圍、準入條件、交易模式、價格機制等方面對地下水水權交易理論進行了綜合分析，并結合井灌區(qū)的特點，提出了井灌區(qū)地下水水權交易機制，明確了交易保障措施，初步構建了井灌區(qū)地下水水權交易制度框架。建立井灌區(qū)地下水水權交易制度既是井灌區(qū)地下水保護的客觀需要，也是市場經(jīng)濟條件下井灌區(qū)地下水管理改革的必然要求，具有現(xiàn)實的可行性和緊迫性。

關鍵詞：水權;水權交易;地下水保護;井灌區(qū)

中圖分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000- 1379.2019.06.012

為保障經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的水資源供給，中國從20世紀70年代開始大規(guī)模開發(fā)利用地下水。農(nóng)業(yè)是中國地下水用水大戶，全國開采地下水的65%用于農(nóng)業(yè)灌溉[1]。中國的井灌區(qū)絕大部分位于年降水量1 000 mm線以北，井灌是中國北方地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉的主要供水方式[2-3]。長期粗放的灌溉用水方式導致井灌區(qū)地下水被過度開發(fā)利用，中國北方地區(qū)相當多的井灌區(qū)地下水超采嚴重，地下水位持續(xù)下降，淺層地下水日漸枯竭，深井灌溉日益增多。僅依靠行政手段加工程手段的水資源管理方式難以從根本上解決井灌區(qū)地下水資源高強度開發(fā)與低效率使用之間的矛盾，地下水資源破壞與浪費嚴重，由此造成了一系列嚴重的生態(tài)環(huán)境問題[4]。黨的十八大以來，中央明確提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和有償使用制度，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，為改革井灌區(qū)地下水資源管理和開發(fā)利用方式指明了方向。具體到實踐就是通過建立健全井灌區(qū)地下水水權交易制度，充分利用市場機制，實現(xiàn)井灌區(qū)地下水資源的合理開發(fā)、節(jié)約保護、優(yōu)化配置和高效利用。國際上，澳大利亞對地下水交易開展過研究，并在南澳大利亞州、西澳大利亞州等地區(qū)推動了相關的實踐[5-6]。在國內(nèi)，水利部水資源管理中心與河海大學聯(lián)合開展了地下水資源產(chǎn)權制度框架研究，提出了地下水取水權轉(zhuǎn)讓制度框架一]：葛顏祥等[8]研究提出了地下水可交易水權制度框架：董四方等[9]研究提出了地下水資源確權登記方法：張君[10]研究提出了地下水水權交易制度構建方法：陳益龍[11]研究提出了地下水水權交易法律保障要求。筆者在地下水水權交易理論分析的基礎上提出了井灌區(qū)地下水水權交易機制及保障措施。

1 井灌區(qū)地下水水權交易的理論基礎

1.1 地下水水權與可交易地下水水權的界定

（1）地下水水權。國內(nèi)外的研究表明，水權是一個涉及經(jīng)濟、法律、文化傳統(tǒng)等諸多方面的復合概念。目前，國內(nèi)對于水權概念尚無法律層面上的權威界定，但水權理論基礎源于西方經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論，水權是產(chǎn)權的一種類型，已成為學術界的普遍共識。水利部出臺的《水權交易管理暫行辦法》明確將水權定義為水資源的所有權和使用權。綜合國內(nèi)水權理論研究的有關成果，地下水水權可以界定為：地下水資源國家所有權以及在此基礎上分離出來的非所有權的權利人對地下水資源依法或依約定享有的占有、使用、收益和限制處分的權利。

（2）可交易地下水水權?？山灰姿畽嘀贫仁情_展水權交易的制度基礎。依據(jù)可交易水權理論，可交易地下水水權可以界定為：符合法律法規(guī)的規(guī)定或經(jīng)過依法確認，初始水權明晰，具有私法賦予的排他性、可轉(zhuǎn)讓性和可分割性特征，且滿足交易準人條件和生態(tài)環(huán)境及公共利益保護要求的地下水資源使用權（包括取水許可制度下的取用水權，以及水行政主管單位通過水票或者水權證方式認可的用水權益），

1.2 地下水水權交易的概念及內(nèi)涵

地下水水權交易是指可交易的地下水水權在權利人或用水戶之間自愿交易和自由流轉(zhuǎn)的行為，轉(zhuǎn)讓的權利不存在不良生態(tài)環(huán)境影響或?qū)娂捌渌盟畱舢a(chǎn)生不可接受的影響。

（1）一級市場中地下水水權交易是政府采用水權拍賣方式對滿足一定條件的地下水資源使用權進行出讓，地下水資源使用者向國家支付相應的使用對價后獲得一定期限的地下水資源使用權，轉(zhuǎn)讓方是代表國家行使地下水資源所有權的縣以上各級政府或授權機構，受讓方是用水戶。對于生活用水、公益性的生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水應堅持通過行政手段無償配置：對于經(jīng)營性的工業(yè)用水和其他用水，可探索通過市場機制有償取得[12]。

（2）二級市場中地下水水權交易有多種形式：第一，用水戶之間的交易。通過一、二級市場獲得地下水資源使用權的用水戶將其所擁有的可交易地下水資源使用權，通過水權交易市場在平等主體之間自由轉(zhuǎn)讓和交易，轉(zhuǎn)讓方和受讓方均是用水戶。第二，政府回購水權。政府為保護生態(tài)環(huán)境或者調(diào)整地下水供給，通過交易市場采取經(jīng)濟手段對地下水資源的用途或供給進行調(diào)整，轉(zhuǎn)讓方是用水戶，受讓方是政府或其授權部門。第三，水權收儲轉(zhuǎn)讓。為解決可交易地下水水權分散，滿足一對多、多對多交易的需求，合法設立的水權收儲轉(zhuǎn)讓機構在特定地下水交易管理單元對可交易地下水水權進行統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓。在收儲業(yè)務中，轉(zhuǎn)讓方是用水戶，受讓方是水權收儲轉(zhuǎn)讓機構;在轉(zhuǎn)讓業(yè)務中，轉(zhuǎn)讓方是水權收儲轉(zhuǎn)讓機構，受讓方是用水戶。借鑒“水銀行”運作模式，通過水權收儲轉(zhuǎn)讓還可以實現(xiàn)地表水與地下水聯(lián)動交易[13]。

1.3 地下水水權交易的基礎工作

（1）地下水管理單元劃分。地下水在質(zhì)和量上具有良好的穩(wěn)定性，但連通性受限于水文地質(zhì)條件。因此，開展地下水水權交易首先應根據(jù)當?shù)氐乃牡刭|(zhì)條件劃分地下水管理單元，地下水管理單元是具有相對獨立性、能夠作為完整系統(tǒng)實現(xiàn)總量調(diào)控的水文地質(zhì)單元。劃分地下水管理單元的目的：一方面是確定地下水資源可分配總量，為地下水水權初始分配提供依據(jù)：另一方面是確定地下水水權交易范圍，為開展地下水水權交易劃定邊界。

（2）地下水資源使用權初始分配。對地下水資源使用權進行初始配置是構建地下水可交易水權制度的前提。具體方法：第一步，對地下水進行科學評價與估算，在維持基本生態(tài)用水需要并留有余地的基礎上確定地下水管理單元內(nèi)的可分配總量，并將相應的地下水資源使用權分配到各行政區(qū)域;第二步，根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)各行業(yè)用水需求明確各行業(yè)用水比例，將各區(qū)域地下水資源使用權通過取水許可的方式分配到區(qū)域內(nèi)的生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等行業(yè)供水部門;第三步，根據(jù)用水定額將各行業(yè)地下水資源使用權分配到最終用水戶，實現(xiàn)地下水資源分配到戶。

1.4 地下水水權交易的適用范圍

（1）依據(jù)含水層類型劃定。地下水流主要出現(xiàn)在連通性好的地下含水層中，一般流速極慢，因此地下水資源循環(huán)周期很長，尤其是承壓水，有的循環(huán)周期在萬年以上。鑒于此，地下水水權交易應限定在淺層地下水，承壓水不適合參與地下水水權交易。

（2）依據(jù)地下水管理單元劃定。在同一個地下水管理單元內(nèi)開展地下水水權交易，雖然改變了地下水取水和退水的時空分布，但不會對地下水資源造成嚴重影響。因此，地下水水權交易應在同一個地下水管理單元內(nèi)實施，跨地下水管理單元進行交易不具備條件。

（3）依據(jù)開采區(qū)狀況劃定。依據(jù)區(qū)域地下水資源開采狀況，地下水開采區(qū)域可劃分為地下水未超采區(qū)、超采區(qū)（一般超采區(qū)和嚴重超采區(qū)）、限采區(qū)和禁采區(qū)。在未超采區(qū)，可以開展符合地下水資源總量控制、用途變更管制和生態(tài)環(huán)境保護要求的地下水水權交易：在一般超采區(qū)和限采區(qū)，可以開展符合區(qū)域地下水資源總量控制的灌溉用水戶之間的地下水水權交易或以調(diào)整地下水供給結構為目的的政府回購水權交易：在嚴重超采區(qū)可以開展以生態(tài)修復為目的政府回購水權交易或以壓采為目的的地表水與地下水置換交易，如南水北調(diào)中線工程沿線的水權置換：在禁采區(qū)不得開展地下水水權交易。

2 井灌區(qū)地下水水權交易機制

2.1 交易原則

（1）可持續(xù)利用原則。鑒于地下水資源的特殊性，開展井灌區(qū)地下水水權交易應結合超采區(qū)治理進行，按照采補平衡的原則，使地下水資源的開發(fā)利用與再生恢復速度相適應，實現(xiàn)地下水資源的可持續(xù)利用。

（2）兼顧公平與效率原則。地下水資源既是公共性基礎資源又是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源。為保證社會安定，開展井灌區(qū)地下水水權交易應依據(jù)井灌區(qū)水資源稟賦及供需特點，在優(yōu)先保證生活和農(nóng)業(yè)用水需求的基礎上，按照生態(tài)用水、工業(yè)用水、其他用水的次序把握水權流轉(zhuǎn)的方向，兼顧各方利益，尤其應注重保護弱勢用水者的合法權益，實現(xiàn)公平交易，促進生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（3）政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結合原則。地下水水權是具有公權屬性的私權，因而地下水水權交易實質(zhì)上是一種準市場交易行為。由此一方面決定了政府必須對地下水水權交易進行監(jiān)管，預防和消除可能存在的不公平交易現(xiàn)象，維護公共利益，把交易的負面影響降到最低：另一方面決定了要充分發(fā)揮市場機制的作用來調(diào)節(jié)交易主體之間的交易行為，實現(xiàn)水權配置的帕累托最優(yōu)。

（4）強制進場交易原則。地下水具有更多的公共屬性，使地下水水權交易涉及更多的公共利益。為規(guī)范井灌區(qū)地下水水權交易，有效監(jiān)督交易行為，防范交易風險，保護公共利益，除在同一灌區(qū)內(nèi)的灌溉用水戶之間的零星交易外，井灌區(qū)地下水水權交易應通過法律規(guī)制的方式，實行強制進入依法設立的正規(guī)水權交易場所，采用公開交易或協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式進行交易。

（5）交易準人原則。地下水具有比地表水更為復雜的存儲和運動形態(tài)，一旦遭到破壞短期內(nèi)很難恢復，因而對于交易限制性條件的要求也更為嚴格。設置科學合理的交易準人條件可為井灌區(qū)地下水水權交易構建有效的安全屏障。

（6）公眾監(jiān)督原則。地下水水權交易具有很強的外部性，可能對生態(tài)環(huán)境、公共利益、除交易主體之外的特定第三方（以下統(tǒng)稱“交易第三方”）產(chǎn)生不利影響[14]。為此，開展井灌區(qū)地下水水權交易應通過交易信息公示、聽證會等方式暢通公眾監(jiān)督的渠道，提高公眾的知情權和參與權，有效維護交易第三方的利益。

2.2 水權確權登記

方式一：核發(fā)機井取水許可證（即確權到井）。根據(jù)“水量、水位、機井指標”三控制原則，明確每口機井的可開采總量、年度可開采指標以及機井最低水位控制要求，為每口機井辦理取水許可證并加裝用水計量監(jiān)控設備，以每口機井年度可開采量作為控制地下水水權交易的基本依據(jù)。

方式二：核發(fā)用水戶水權證（即確權到戶）。在同一個地下水管理單元內(nèi)，通過收集整理待確權地區(qū)的社會經(jīng)濟、水文水資源、供用水現(xiàn)狀等資料，科學分析當?shù)鼐鄥^(qū)內(nèi)淺層地下水、承壓水等各種水源情況，依據(jù)最嚴格水資源管理制度“三條紅線”，以用水總量控制指標、用水定額和合法持有土地面積為依據(jù)，確定地下水可分配水量，并將地下水水權確權到用水戶，發(fā)放水權證。

比較上述兩種方式，核發(fā)機井取水許可證方式需以完善計量監(jiān)控設施為依托，目前還不具備大規(guī)模推廣應用的條件。現(xiàn)階段宜大規(guī)模采取核發(fā)用水戶水權證方式開展井灌區(qū)地下水水權初始分配，可分配的地下水水量是區(qū)域內(nèi)可開采的地下水水量減去預留的地下水水量。為充分考慮不同水文年地下水可開采量變化的影響，用水戶實際水權應依據(jù)比例水權原則按年度確定[15]。

2.3 交易準入條件

（1）符合最嚴格水資源管理制度。參與水權交易的地下水資源應滿足井灌區(qū)所在地區(qū)對地下水開采總量控制、水位控制和水質(zhì)控制的要求，這是井灌區(qū)地下水水權交易的大前提。

（2）初始水權明晰。進入交易市場進行交易的地下水資源必須有明晰的初始用水權益，這是合法、合理進行交易的基礎條件。

（3）水權價值可估?？梢怨懒康乃畽鄡r值能夠杜絕惡意炒作和壟斷市場價格的行為，這是實現(xiàn)公平交易的基本保證。

（4）水量計量準確。開展井灌區(qū)地下水水權交易必須要有完善的計量監(jiān)控設施和手段，這是確保交易順利進行的技術措施。

（5）變更用途合規(guī)。地下水水權交易有可能改變水資源的用途，交易后的用途必須要符合國家法律法規(guī)和相關產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，嚴格水資源用途變更管制是防止對交易第三方造成不利影響的制度保障。

2.4 交易運作模式

（1）按照交易主體劃分。①灌溉用水戶之間的交易。適合在農(nóng)業(yè)耕作集約化程度高、取用水計量精確的地區(qū)開展，交易的主要目是滿足農(nóng)業(yè)種植結構調(diào)整的需要，實現(xiàn)地下水資源優(yōu)化配置和高效利用。②農(nóng)業(yè)用水戶與工業(yè)用水戶之間的交易。一般為長期交易，適合在地下水資源較為豐富、農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水潛力大的地區(qū)開展，受水的工業(yè)企業(yè)必須符合國家和地方的水資源用途管制要求。此類交易應慎重。③政府回購水權交易。政府通過回購農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)余的當年水權額度，減少地下水資源開采，并實現(xiàn)地下水涵養(yǎng)。④水權收儲轉(zhuǎn)讓。合法的水權收儲轉(zhuǎn)讓機構將零星、分散的農(nóng)業(yè)水權統(tǒng)一收儲后向大用水戶進行躉售。

（2）按照交易期限劃分。①中短期（臨時性）交易。灌溉用水戶之間開展的一年內(nèi)或者水權證有效期內(nèi)的取水量交易，交易期限內(nèi)不需要更換水權證。②長期交易。地下水水權隨著土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)一并交易，或者實施農(nóng)業(yè)節(jié)水改造節(jié)約的農(nóng)業(yè)灌溉用水向工業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。此類交易期限可能長于取水許可證或水權證有效期，需研究解決交易期限與水權證有效期銜接的問題。

（3）按照交易區(qū)域劃分。①同機井水權交易（在同一口機井取水用于農(nóng)業(yè)用水戶之間的交易）。一口機井可灌溉面積一般在2 hm左右，取用水戶一般為3-5個，適合在水權確權到機井的地區(qū)開展小范圍水權交易。②同地下水管理單元內(nèi)的水權交易（在同一個地下水管理單元內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶之間的交易）。同一地下水管理單元可大到市（縣）范圍，也可小到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍，適合在水權確權到戶的地區(qū)開展較大規(guī)模的水權交易。

2.5 交易價格形成

地下水水權交易價格體現(xiàn)了地下水資源的經(jīng)濟價值，對地下水資源合理流轉(zhuǎn)具有重要的引導作用。此處的交易價格專指水資源有償配置價格，不包括受讓方根據(jù)自身的用水類型需向國家和供水單位繳納的各項費用。

（1）灌溉用水戶之間的交易價格。由灌溉用水戶依據(jù)用水的機會成本通過交易平臺以市場機制定價，政府一般不直接干預。

（2）農(nóng)業(yè)用水戶與工業(yè)用水戶之間的交易價格。一是水權價格，依據(jù)農(nóng)業(yè)用水的機會成本確定，為農(nóng)業(yè)用水戶的收益;二是工程價格，包括節(jié)水工程改造費、引調(diào)水工程建設費、節(jié)水設施和引調(diào)水工程的運行維護費用;三是補償價格，包括工業(yè)供水因保證率較高致使農(nóng)業(yè)損失的補償費用，以及必要的治污和生態(tài)補償費用。此類交易對區(qū)域用水結構影響較大，定價機制復雜，應由政府制定交易指導價格。

（3）政府回購水權交易價格。為修復生態(tài)環(huán)境而進行的政府回購水權交易，具有明顯的公益性質(zhì)，其交易價格應參考農(nóng)戶用水的機會成本，由政府定價。

（4）水權收儲轉(zhuǎn)讓價格。水權收儲轉(zhuǎn)讓可以實現(xiàn)以市場化手段調(diào)整區(qū)域地下水供水結構，其收儲和轉(zhuǎn)讓兩個階段的交易價格應依據(jù)市場供求關系形成，通過市場機制自由定價。

2.6 交易第三方保護

開展井灌區(qū)地下水水權交易會造成用水戶取水和退水發(fā)生時空變化，由此可能導致地下水資源的時空分布改變，進而對交易第三方產(chǎn)生影響，這種影響有正效應也有負效應。為有效保護交易第三方的利益，在開展水權交易之前需對交易第三方影響進行科學評估，其依據(jù)是水權交易引起的外部性差異：若水權交易使正外部性減小甚至消失，或使負外部性產(chǎn)生或更加明顯，則禁止或通過要求合理補償制約其交易，反之則鼓勵其交易：若水權交易不引起正負外部效應變化，則不予干預。

3 井灌區(qū)地下水水權交易保障措施

3.1 建設井灌區(qū)地下水資源確權登記管理平臺

為明確用水戶所獲得的地下水資源使用權的財產(chǎn)權屬性，可借鑒國土部門不動產(chǎn)確權登記方法，按照“摸家底、立賬戶、建平臺”的思路，搭建井灌區(qū)地下水資源確權登記管理平臺，以取水許可證或水權證為依據(jù)開展水權確權登記。平臺建設的主要內(nèi)容：①初始水權確權登記數(shù)據(jù)庫，將用水戶信息、地畝數(shù)、畝均用水量、分配水權等信息逐一登記入庫;②用水臺賬數(shù)據(jù)庫，按照縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、用戶4個層級統(tǒng)計每一輪次用水量和灌溉面積：③開發(fā)相應接口，將初始水權確權登記數(shù)據(jù)庫和用水臺賬數(shù)據(jù)庫與水權交易平臺系統(tǒng)鏈接，實現(xiàn)對用水戶水權的動態(tài)精確管理和水權交易數(shù)據(jù)全流程留痕處理。

3.2 加強井灌區(qū)地下水資源監(jiān)控系統(tǒng)和計量設施建設

一方面，地下水循環(huán)速度極慢，一旦污染再修復治理難度很大，因而開展井灌區(qū)地下水水權交易除了要符合地下水管理實行開發(fā)利用總量和水位雙控制的要求以外，還要符合對地下水水質(zhì)控制的要求，通過建設完善的地下水資源監(jiān)控系統(tǒng)可以將地下水開采總量、水位變化和水質(zhì)狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)作為動態(tài)控制指標納入交易管理范圍：另一方面，農(nóng)業(yè)灌溉用水的精確計量和信息化管理是開展井灌區(qū)地下水水權交易的技術支撐，但中國地下水計量范圍還沒有實現(xiàn)全覆蓋，很多地方仍采用以電折水的辦法計量水量。為全面提升地下水資源計量監(jiān)控水平，全國井灌區(qū)正在推廣使用智能機井。雖然單口智能機井建設成本不高，成本在2 500元左右，但是全國井灌區(qū)待建智能機井數(shù)量多，并且建成后需要日常維護，總成本還是很大的。為加快井灌區(qū)智能機井普及速度，各地政府在加大專項資金投入的同時應積極拓展投資渠道，探索采用“PPP”等模式，吸引社會資本參與投資智能機井建設及建成后的運維服務。

3.3 構建井灌區(qū)地下水水權交易市場體系

為保證井灌區(qū)地下水水權交易規(guī)范、有序開展，應構建滿足井灌區(qū)地下水水權交易需要的交易市場體系。2016年，中國水權交易所開業(yè)運營以來，搭建了國家水權交易平臺，制定了水權交易規(guī)則，開發(fā)了水權交易系統(tǒng)，能夠為全國各地開展井灌區(qū)地下水水權交易提供基礎服務。為推進井灌區(qū)地下水水權交易，各地可以縣域或大中型灌區(qū)為單元，依托國家水權交易平臺提供的基礎服務，因地制宜建設區(qū)域水權交易管理和服務平臺，以此實現(xiàn)政府對井灌區(qū)地下水水權交易的宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管。

4 結語

水權交易可以緩解井灌區(qū)地下水供需矛盾.提升地下水管理水平，為井灌區(qū)地下水的節(jié)約保護、優(yōu)化配置和高效利用提供一種有效機制。建立井灌區(qū)地下水水權交易制度既是井灌區(qū)地下水保護的客觀需要，也是市場經(jīng)濟條件下井灌區(qū)地下水管理改革的必然要求，具有現(xiàn)實的可行性和緊迫性。構建井灌區(qū)地下水水權交易制度一方面需要建立一套完善的交易機制，明確相應的交易保障措施，另一方面還需要在國家層面上進一步完善水權交易法律制度體系。

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