論我國政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

■張 霄

論我國政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

■張 霄

政府采購監(jiān)督機(jī)制指對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督，保證政府采購依法有序地進(jìn)行的各種方式和程序的總稱。政府采購監(jiān)督機(jī)制的建立是一項復(fù)雜而又艱巨的工程。按照監(jiān)督主體的不同，政府采購監(jiān)督機(jī)制主要分為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制就是政府采購的當(dāng)事人對于自己經(jīng)手的政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督管理的各種管理制度。外部監(jiān)督機(jī)制指政府采購系統(tǒng)外部的人員或單位，通過一定的方式、方法對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督的各種管理制度。主要包括財政部門的監(jiān)督檢查、審計和監(jiān)察以及紀(jì)檢部門的監(jiān)督、供應(yīng)商的質(zhì)疑與投訴或訴訟、社會團(tuán)體和公民對政府采購活動進(jìn)行的監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督等。

1995年，上海實(shí)施了政府采購的試點(diǎn)工作；2003年，我國《政府采購法》頒布實(shí)施；2007年，我國啟動了加入WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)的進(jìn)程。不到二十年的時間，我國政府采購的發(fā)展建設(shè)正在逐步和國際接軌。“十二五”規(guī)劃綱要顯示，黨中央決意要加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系的建設(shè)，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。很顯然，在“十二五”規(guī)劃下，我國的政府采購必然要擴(kuò)大范疇、加大建設(shè)力度。

要確保號稱“陽光工程”的政府采購實(shí)現(xiàn)真正意義上的“陽光運(yùn)行”，防止采購活動中滋生腐敗和不公平，降低政府采購的風(fēng)險，就必須要加強(qiáng)政府采購內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建一個全方位、多層次的監(jiān)督機(jī)制。

一、政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的重要性

由于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制本身的特性容易造成“虛管弱監(jiān)”，即政府采購的當(dāng)事人在采購中既是購買者，又是監(jiān)督者，這種集“運(yùn)動員”和“裁判”于一身的監(jiān)督方式本身就先天不足，需要與外部監(jiān)督機(jī)制形成合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化，才能對政府采購工作形成全方位的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府采購的“透明、公開”。

政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的存在，首先，能最大限度節(jié)約公共支出，提高財政資金使用效率。政府采購的基本目標(biāo)就是提高政府采購資金的使用效益。而外部監(jiān)督機(jī)制的存在，更是能督促采購人將每一份來自納稅人的采購資金都物盡其用。其次，政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制能保證政府遵守市場規(guī)則，實(shí)現(xiàn)充分競爭。完善的外部監(jiān)督機(jī)制會給予潛在供應(yīng)商以監(jiān)督權(quán)，并保證招標(biāo)活動公開、公平進(jìn)行，在充分競爭的市場中挑選合適的供應(yīng)商。第三，建設(shè)政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制，利于實(shí)現(xiàn)政府采購陽光運(yùn)行，推動政府廉政建設(shè)。外部監(jiān)督力量的存在，疏通了監(jiān)督管道，為遏制權(quán)力部門的不良行為傳遞社會意見，使政府行為處于公眾視野。公眾的監(jiān)督意見可以不專業(yè)，但他們的意見有了表達(dá)的渠道，審計、紀(jì)檢、媒體或其他外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)同時發(fā)揮作用，政府采購才能真正實(shí)現(xiàn)陽光化，這也是獲取民眾信任的良好途徑。

二、我國政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制存在的問題

我國目前對于政府采購的監(jiān)督機(jī)制，討論的焦點(diǎn)、建設(shè)的重點(diǎn)都放在了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上面，對外部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)與關(guān)注都較少。相對于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而言，外部監(jiān)督機(jī)制的整體建設(shè)尚處于初建階段，存在需要完善的地方。

（一）外部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)不明，存在相互沖突之處

外部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指政府采購系統(tǒng)以外的監(jiān)督管理政府采購活動的部門。但在《政府采購法》中，對外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)僅僅是原則性的框定：依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對政府采購活動的監(jiān)督。雖說法條標(biāo)明是按其職責(zé)分工，但政府采購行為畢竟是一種購買行為，在政府有關(guān)部門以往的職責(zé)規(guī)定中，未必適合對購買行為的監(jiān)督。應(yīng)該將負(fù)有外部監(jiān)督職責(zé)的各個監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)進(jìn)行明文規(guī)定，以便各個機(jī)構(gòu)參照執(zhí)行。

在現(xiàn)有的兩部政府采購專門法中，有些關(guān)于外部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的條款相互之間是有沖突的，譬如《政府采購法》規(guī)定，各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)，各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)，這里的有關(guān)部門主要指的是審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)。《招投標(biāo)法》第七條第二款規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督。第三款又規(guī)定，對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。很顯然，該法并未明確指明具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。兩部專門法的沖突將導(dǎo)致工程類招投標(biāo)行為監(jiān)管無力、政出多門以及地方保護(hù)等問題。

（二）外部監(jiān)督主體的監(jiān)督無力，社會監(jiān)督主體的監(jiān)督途徑不暢

外部監(jiān)督的主體有財政部門、審計部門、行政監(jiān)察部門、行業(yè)主管部門、司法部門、社會組織和個人。在《政府采購法》中僅僅規(guī)定：審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動的監(jiān)督。各個監(jiān)督主體的法律地位并沒有以法律條款或法規(guī)的形式予以確認(rèn)，也沒有規(guī)定各個外部監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)。

1、財政部門的監(jiān)督內(nèi)容、責(zé)任和義務(wù)尚未明確分工。而且，對于財政部門工作人員的監(jiān)督不作為并沒有明確的處罰措施，無法激起該部門工作人員的監(jiān)督積極性，導(dǎo)致財政部門的監(jiān)督效果不強(qiáng)。

2、監(jiān)察部門的監(jiān)督不力。我國《監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)、行政人員、公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但沒有權(quán)力監(jiān)督上述機(jī)關(guān)、人員之外的部門和人員。

3、潛在供應(yīng)商的監(jiān)督權(quán)虛置。潛在供應(yīng)商作為政府采購的當(dāng)事人，處于最利于監(jiān)督政府采購活動的位置。在政府采購活動中，供應(yīng)商其實(shí)處于劣勢地位，在自身利益受到損害時，為了未來的潛在收益不敢也不愿對處于優(yōu)勢地位的采購人或采購代理機(jī)構(gòu)的違法行為進(jìn)行質(zhì)疑、投訴，致使監(jiān)督權(quán)虛置。

另外，《政府采購法》第七十條規(guī)定：任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門、機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時處理。然而規(guī)定中并沒有明確指出由哪個部門受理“控告和檢舉”，這樣模糊的規(guī)定會導(dǎo)致接到控告和檢舉的部門為了避免麻煩而想將“控告的皮球”踢出去。且從法律層面講，《政府采購法》缺乏對社會組織、公民公益訴訟的程序規(guī)定，導(dǎo)致社會監(jiān)督權(quán)顯得無法可依，而流于形式。新聞媒體的監(jiān)督也因?yàn)闆]有相關(guān)法律規(guī)定的支撐而很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）外部監(jiān)督的監(jiān)督檢查內(nèi)容不夠明確清晰

在《政府采購法》中，關(guān)于監(jiān)督檢查內(nèi)容的規(guī)定是：①有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；②采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；③政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。從中可以看出，《政府采購法》只是對檢查監(jiān)督的范疇進(jìn)行了框定；在監(jiān)督檢查的過程中，外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查內(nèi)容的實(shí)施細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)卻沒有明確規(guī)定。根據(jù)這個規(guī)定，各個外部監(jiān)督主體在實(shí)施監(jiān)督時，沒有明確的執(zhí)行細(xì)則可以遵照執(zhí)行，只能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行主觀衡量，結(jié)果自然是監(jiān)督結(jié)果的客觀性不強(qiáng)，說服力欠缺。有資料顯示，在美國，與政府采購監(jiān)督有直接或間接關(guān)系的規(guī)章制度有500多個，涵蓋了政府采購的整個流程，規(guī)范了政府采購行為，保證了政府采購的透明與公正。美國的相關(guān)做法值得我們借鑒。

（四）外部監(jiān)督機(jī)制的法律體系存在缺陷

到目前為止，《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《合同法》三部基本法，和《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》、《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》等一系列部門規(guī)章構(gòu)成了我國政府采購法律法規(guī)體系，基本上使政府采購行為達(dá)到了有法可依、有章可循。但是，在現(xiàn)有的法律、法規(guī)體系中，尚未形成一套完整的政府采購法律體系來實(shí)施對政府采購行為的外部監(jiān)督。比如，立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、財政部門的監(jiān)督、審計部門的監(jiān)督、行政部門的監(jiān)督等尚未形成部門規(guī)章。且《政府采購法》中關(guān)于外部監(jiān)督的法條原則性較強(qiáng)，實(shí)際操作性也有待加強(qiáng)。

現(xiàn)有的保價操作方法不夠合理和完善,施行比較困難。由于現(xiàn)有的法律法規(guī)均沒有明確規(guī)定保價的具體操作規(guī)范,現(xiàn)行快遞業(yè)務(wù)很少進(jìn)行保價。一旦物品損壞或丟失后,往往由于賠償金額難以認(rèn)定,而導(dǎo)致糾紛不能得到妥善解決。

政府采購?fù)獠勘O(jiān)督的實(shí)施，對政府采購監(jiān)督法律體系的完善提出了要求。但現(xiàn)有的《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)法律條款是相互沖突的，主要有：工程類政府采購領(lǐng)域界定、公開招標(biāo)范圍和審批機(jī)構(gòu)的界定、信息披露渠道的界定、自然人投標(biāo)資格認(rèn)定、投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量底線及廢標(biāo)條件界定、貨物、服務(wù)類招標(biāo)項目的法律依據(jù)、采購方式是集中還是分散、招標(biāo)事宜處理方式與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇的規(guī)定、法定監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)定等。這些沖突的法律條款給采購的外部監(jiān)督帶來了很多困難，亟需修正。

三、完善政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的對策

（一）組建全國性的監(jiān)督管理委員會，制定該委員會的監(jiān)督職責(zé)

我國外部監(jiān)督管理的一大弱點(diǎn)是沒有專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，政府采購法規(guī)定的外部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均非專門的管理部門。

確定我國政府采購監(jiān)督管理部門的組織類型，成立由相關(guān)職能部門和社會有關(guān)人士共同參加的專門委員會，管理全國的政府采購工作，主持對政府采購的外部監(jiān)督的開展。并制定這個監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)行細(xì)則，包括該部門日常的監(jiān)督責(zé)任和義務(wù)以及對每一類政府采購活動的監(jiān)督流程。另外，要專門針對財政部門、監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門等監(jiān)督主體的監(jiān)督不作為制定處罰措施。

（二）確認(rèn)政府采購的外部監(jiān)督程序機(jī)制

若政府采購的外部監(jiān)督程序能得到實(shí)施，該程序本身將對政府采購結(jié)果以正確引導(dǎo)。且外部監(jiān)督程序越詳細(xì)、越嚴(yán)密，越能使政府采購監(jiān)督管理工作完成得越有效?？梢詮囊韵路矫娼ㄔO(shè)外部監(jiān)督程序機(jī)制：

1、事前監(jiān)督機(jī)制。對政府采購從預(yù)算開始到政府采購計劃的批準(zhǔn)這一階段的監(jiān)督可視為事前監(jiān)督。一項政府采購從預(yù)算開始，到該項預(yù)算被批準(zhǔn)之間，都應(yīng)該接受外部監(jiān)督，可以保證政府采購計劃的嚴(yán)肅性和公共性。這一階段的監(jiān)督，主要由相應(yīng)的財政部門來執(zhí)行。

3、事后監(jiān)督機(jī)制。政府采購執(zhí)行之后，就是采購產(chǎn)品的驗(yàn)收和資金支付過程。對這一過程的監(jiān)督是為事后監(jiān)督。該階段的監(jiān)督應(yīng)充分發(fā)揮社會監(jiān)督主體的作用，尤其是在采購產(chǎn)品的驗(yàn)收階段，可以聘請社會組織、公眾和新聞媒體參加驗(yàn)收，提升政府采購的社會效益。對于政府采購資金的支付階段，審計部門和監(jiān)察部門要切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管作用，保證政府采購基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）制定外部監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容

外部監(jiān)督主體主要有財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門、潛在供應(yīng)商、社會團(tuán)體和公民以及新聞媒體等。應(yīng)對各個外部監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容作出明確規(guī)定：

1、財政部門的監(jiān)督內(nèi)容。財政部門首先要對政府采購活動過程中遵循法律、法規(guī)和規(guī)章的總體情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；其次，對政府采購范圍、方式和程序的執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；第三，對采購人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能的監(jiān)督檢查；第四，組織業(yè)務(wù)部門（審計、紀(jì)檢、監(jiān)察、技術(shù)等部門）執(zhí)行對政府采購活動的監(jiān)督，促進(jìn)政府采購活動更規(guī)范、更有效。

2、審計、監(jiān)察、紀(jì)檢部門的監(jiān)督內(nèi)容。審計部門主要監(jiān)督采購過程及進(jìn)行財務(wù)審計，尤其是對重大政府采購項目的專項資金使用情況審計，防止采購資金的挪用和浪費(fèi)。監(jiān)察機(jī)關(guān)重點(diǎn)對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、采購供應(yīng)商在采購活動中是否遵守采購法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督，還要監(jiān)督采購的方式和程序是否合法。紀(jì)檢部門的主要監(jiān)督內(nèi)容是監(jiān)督采購活動中黨政主要干部的行為是否有違法違紀(jì)行為，若有則立即進(jìn)行查處。

3、潛在供應(yīng)商的監(jiān)督內(nèi)容。根據(jù)國外政府采購?fù)獠勘O(jiān)督的做法，我們可以賦予潛在供應(yīng)商一定的監(jiān)督權(quán)。在招投標(biāo)過程中，賦予潛在供應(yīng)商要求審查的權(quán)利。潛在供應(yīng)商對政府采購活動事項有任何疑問，都有權(quán)先向采購人及采購監(jiān)督管理部門提出疑問。采購人和管理部門在規(guī)定的時間里有義務(wù)對疑問進(jìn)行解答。而且事實(shí)也證明，此舉所產(chǎn)生的促進(jìn)采購效益和防止舞弊的功能較高于其他監(jiān)督途徑。

4、社會團(tuán)體、公民、新聞媒體的監(jiān)督內(nèi)容。這三種主體的監(jiān)督，均可視為社會監(jiān)督。借助社會力量可以監(jiān)督政府采購活動，由各地區(qū)政府采購部門通過網(wǎng)站、報刊、雜志、電視定期向全社會公布有關(guān)政府采購的信息，接受輿論和群眾的監(jiān)督。并及時公開招投標(biāo)結(jié)果，設(shè)立投訴熱線，廣泛接受社會各界和群眾對政府采購活動的監(jiān)督，這樣既保證了較高的透明度，又促進(jìn)了反腐倡廉，維護(hù)政府部門形象。

（四）加快推進(jìn)政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制建設(shè)的立法工作

完善政府采購監(jiān)督的相關(guān)法律、法規(guī)以及配套的制度建設(shè)，是充分發(fā)揮政府采購職能、深化政府采購改革的前提。根據(jù)政府采購所涉及的采購人、采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和社會公眾等行為主體，細(xì)化明確各自的權(quán)責(zé)，對采購所經(jīng)歷的預(yù)算編制、調(diào)整、審批、采購方式、選擇和招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、驗(yàn)收、結(jié)算等環(huán)節(jié)程序予以細(xì)化完善，并配合《政府采購法》出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，形成比較完善的制約機(jī)制，防范腐敗，發(fā)揮各種職能的功效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。且需盡快修正兩部專門法中相互沖突的條款。另外，《〈政府采購法〉實(shí)施條例》作為外部監(jiān)督實(shí)施的根據(jù)之一，應(yīng)盡快頒布實(shí)施。

（五）建立政府電子采購的管理、交易平臺，專設(shè)申訴渠道

我國政府采購的信息化水平還較低，電子化政府采購領(lǐng)域尚屬起步階段。目前國內(nèi)只有少數(shù)幾個省市投入運(yùn)行了電子化政府采購交易系統(tǒng)。大力推行網(wǎng)上采購、電子采購，并針對供應(yīng)商專設(shè)申訴渠道，使得各個外部監(jiān)督主體直接通過互聯(lián)網(wǎng)充分了解政府采購的每一個項目及流程，有利于增強(qiáng)采購的透明性、公開性、加強(qiáng)外部監(jiān)督的可行性。因此，我國應(yīng)加快制定電子化政府采購的戰(zhàn)略方案，積極探索和發(fā)展以信息化技術(shù)為支撐的政府采購新方式，逐步建立全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理和交易平臺。

政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的建設(shè)是一個長期而又必需的過程，只有完善的外部監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制聯(lián)合起來才能形成對我國政府采購活動的全方位、多層次的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)真正的“陽光采購”，也才能達(dá)到維護(hù)我國國家利益和社會公共利益的根本目的。

（本文系教育部人文社科項目 《我國政府采購市場開放下的采購權(quán)利結(jié)構(gòu)研究》<項目編號：10YJA790003>階段性研究成果）

中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）