“留改拆”背景下上海中心城區(qū)舊改工作的思考和建議

楊萍

摘 要：在上海城市舊改工作上由原來的“拆改留”為主變?yōu)椤傲舾牟稹睘橹鞯谋尘跋拢瑸轫槕?yīng)城市工作新形勢上海中心城區(qū)的舊改工作應(yīng)通過繼續(xù)加大成片舊改的推進力度，堅持舊區(qū)改造與歷史風(fēng)貌保護協(xié)調(diào)推進，創(chuàng)新思路突破舊改資金瓶頸、進一步完善舊改法律政策，加大人才培養(yǎng)力度等措施，探索在“ 留改拆”背景下更好地開展舊改工作。

關(guān)鍵詞：留改拆;舊改;上海中心城區(qū)

2016年中央城市工作會議強調(diào)，在今后的城市發(fā)展中要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以有機的、綠色的城市更新取代過去大拆大建式的生硬替換。為此，上海市決定在城市舊改工作上由原來的“拆改留”為主變?yōu)椤傲舾牟稹睘橹鳎瑥娬{(diào)上海歷史建筑、歷史風(fēng)貌的保留保護。在此背景下上海中心城區(qū)的舊改工作也順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，探索在“ 留改拆”背景下舊改工作應(yīng)如何更好地開展，以實際行動為上?，F(xiàn)代化國際大都市建設(shè)發(fā)展作貢獻。

一、繼續(xù)加大成片舊改的推進力度

從立足上海中心城區(qū)實際、切實回應(yīng)居民呼聲的角度出發(fā)，必須堅持推進成片舊區(qū)改造，徹底改善居民生活條件，走出一條可持續(xù)發(fā)展的舊改新路。要結(jié)合房地產(chǎn)市場變化情況，綜合平衡年度補償安置標(biāo)準(zhǔn)，保持方案的連續(xù)性、穩(wěn)定性，防止社會矛盾。要盡力加快項目收尾，努力縮短征收周期，有效控制項目的時間和財務(wù)成本。鑒于中心城區(qū)地塊內(nèi)人口密度高、現(xiàn)有規(guī)劃條件限制等原因，在今后的舊改中可采用貨幣、異地安置與原地回搬安置相結(jié)合的辦法，對原居住房屋進行拆落地改建，盡最大可能解決困難群眾的居住問題。

在推進歷史風(fēng)貌保護和城市更新，留改拆并舉，留改為主、優(yōu)先的情況下，對于那些無法進行動遷安置的群眾，要動好腦筋做好老舊住宅成套率改造、里弄建筑更新改造和城市微改造、微更新，通過修繕改造、成套率改造、抽戶改造來改善群眾的居住條件，探索一條保留保護與消除安全隱患、解決成套率、滿足居民生活需求相輔相成的留改新途徑。同時，繼續(xù)深化實施30萬平方米以上的舊住房綜合修繕改造工程，確保更多家庭受益。

在“以保留保護為主”這個新背景下，舊改與社區(qū)居民的切身利益比征收安置更加密切相關(guān)，要高度重視舊改過程中的信訪穩(wěn)定工作，落實信訪穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，堅持分級分責(zé)處理動遷信訪問題，堅持依法動遷、文明動遷、陽光動遷，加強源頭預(yù)防，控制矛盾增量。創(chuàng)新社區(qū)居民參與的機制，通過一定的制度賦予居民全過程參與舊改的權(quán)利，強化社區(qū)居民的全程參與，形成共識，消除居民疑慮，減少舊改中的矛盾和阻力，確保不留后遺癥，減少矛盾的增量，從而實現(xiàn)通過舊區(qū)改造，走出一條“民生改善”“歷史文化保護”有機結(jié)合的新路子。

二、舊區(qū)改造與歷史風(fēng)貌保護要協(xié)調(diào)推進

通過近年來的持續(xù)探索，上海市在推進歷史風(fēng)貌保護與改善居民居住條件協(xié)同發(fā)展中，形成了一些行之有效的方法、措施。但隨著城市更新新理念的提出，迫切需要我們創(chuàng)新工作機制，在城市更新中把握好老城廂歷史風(fēng)貌保護和地塊舊改工作的關(guān)系，按照“留、改、拆”的舊改工作指導(dǎo)方針和老城廂歷史風(fēng)貌保護的要求，做好舊區(qū)改造與歷史風(fēng)貌保護工作。

堅持規(guī)劃引領(lǐng)，開展重點區(qū)域規(guī)劃研究，通過專項系統(tǒng)規(guī)劃研究，梳理明確本區(qū)歷史風(fēng)貌保護的側(cè)重點，實現(xiàn)從單幢建筑保護走向成片保護和整體保護、從被動保護走向主動保護，針對重點區(qū)域開展更新實施方案編制。在規(guī)劃時，既要做好總體規(guī)劃布局，不能毫無章法，也要多聽取街道和原住地居民的實際需求，確保具體實施方案能落地。創(chuàng)新思路、綜合施策，處理好舊改地塊中的保留保護問題。通過關(guān)口前移、強化溝通等方式，明確總體規(guī)劃要求，細化拆除保護方案，加強對待征收地塊內(nèi)老舊房屋的保護。

繼續(xù)加大“五違四必”環(huán)境綜合整治力度，強化輿論導(dǎo)向和社會氛圍的營造，保持對拆違整治的全社會高壓態(tài)勢。在整治前，按照保留保護的要求，針對性制定保護規(guī)劃和具體修繕方案，形成綜合整治與文物保護、風(fēng)貌保護統(tǒng)籌的工作機制。整治中，要對標(biāo)一流，嚴(yán)格規(guī)劃、設(shè)計、施工各環(huán)節(jié)，進一步整合資源，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

三、創(chuàng)新思路突破舊改資金瓶頸

上海中心城區(qū)舊改任務(wù)重、資金投入巨大，如果單一靠政府資金投入無法實現(xiàn)可持續(xù)，也會大大降低推進速度。因此，如何運用市場機制推動舊改工作是目前最大的瓶頸和難點。要突破舊改資金瓶頸，必須創(chuàng)新思路，努力開拓政府融資渠道，進一步深化毛地出讓項目的梳理分類，充分用好社會資源，研究通過引進市場化運作、搭建企業(yè)服務(wù)平臺等多種途經(jīng)，鼓勵、支持有意向、有實力的開發(fā)企業(yè)參與我區(qū)舊改工作。進一步拓寬傳統(tǒng)融資渠道。優(yōu)化銀行貸款、專項債券等路徑，為項目提供成本合理，有效可持續(xù)的資金支持。探索在全面改造的項目中，以房地產(chǎn)開發(fā)商或綜合運營商作為實施主體和資金提供者，充分利用民間資本，實施城市更新產(chǎn)業(yè)基金模式等來減輕政府的財政壓力。要配套深化相關(guān)機制、建立市區(qū)聯(lián)動的機制、杠桿撬動的機制、利益捆綁的機制、效率補償?shù)臋C制。

四、完善舊改法律政策，加大人才培養(yǎng)力度

“十三五”期間，上海與舊區(qū)改造、重大項目建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)進一步完善，并更加體現(xiàn)可操作性，從而為舊改和重大項目建設(shè)依法推進提供強有力的政策支撐。人大、政協(xié)可組織人大代表、政協(xié)委員進行舊改的專項調(diào)研，為政策調(diào)整后區(qū)里依法依規(guī)開展舊改工作獻計獻策，建議市人大盡快制定出臺相關(guān)地方法規(guī)和政策，為“留改拆”背景下的舊改工作提供法律、制度上的支持。

舊區(qū)改造工作的成敗最終決定因素還在于人，要努力構(gòu)建適應(yīng)上海市舊改需要的一支隊伍，為舊區(qū)改造和重大項目建設(shè)提供堅實保障。城市更新是一項長期、復(fù)雜、綜合性的工作，需要有專門的人才進行跟蹤研究，當(dāng)前大連、青島的一些地方已經(jīng)拿出編制，成立了從事城市更新研究的常設(shè)機構(gòu)，正在引進培養(yǎng)一批專門從事城市更新的人才，上海市也可借鑒兄弟省市的經(jīng)驗，探索引進、培養(yǎng)區(qū)里專業(yè)從事城市更新、評估的人才，加快培養(yǎng)一批懂城市、會管理的干部，用科學(xué)態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識去規(guī)劃、建設(shè)、管理城市。城市更新過程中，對房屋的修繕、改建都提出了新的要求，特別是歷史建筑的修繕技術(shù)要求更高，急需培養(yǎng)和儲備此類專業(yè)技術(shù)人員。在現(xiàn)有舊改隊伍的能力建設(shè)上，要加強對舊改一線工作人員的培訓(xùn)，嚴(yán)格征收紀(jì)律，增強他們在“留改拆”背景下開展征收工作的能力。加強對全區(qū)征收隊伍的人員配備、業(yè)務(wù)考核、骨干培養(yǎng)等方面的統(tǒng)一規(guī)范管理，完善考核機制。

（作者單位：上海市黃浦區(qū)委黨校）