國土空間視角下的海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”

岳奇 徐偉 李亞寧 滕欣 董月娥 胡恒

摘要：為提高我國海洋空間規(guī)劃和海域使用管理水平，文章以國土空間為視角，分析海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”的必要性、可行性和路徑。研究結(jié)果表明：“多規(guī)合一”是基于對國土空間的統(tǒng)一分區(qū)和用途管制，對現(xiàn)有規(guī)劃體系的有機(jī)融合、升級和重構(gòu);海洋功能區(qū)劃是我國法律確定的海洋管理基本制度，在實(shí)現(xiàn)用海有度、有序和有規(guī)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及保障養(yǎng)殖用?？臻g等方面發(fā)揮重要作用;海洋功能區(qū)劃的實(shí)施具有法律依據(jù)，其“綜合分區(qū)+目標(biāo)管控+用途管制”的核心理念與“多規(guī)合一”一致，分區(qū)分類方式有利于現(xiàn)有規(guī)劃體系的銜接，在保護(hù)性、前瞻性和陸海統(tǒng)籌等方面的不足亟須在“多規(guī)合一”的過程中改進(jìn);“多規(guī)合一”可參考海洋功能區(qū)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定“一個規(guī)劃”和“一套標(biāo)準(zhǔn)”。

關(guān)鍵詞：自然資源;海洋管理;空間規(guī)劃;陸海統(tǒng)籌;生命共同體

中圖分類號：P74;P963;TU982.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1005-9857（2019）06-0003-04

Integrating Marine Functional Zoning into ‘Multipleplan Integration’from the Perspective of Territorial Space

YUE Qi1，XU Wei1，LI Yaning2，TENG Xin1，DONG Yue′e1，HU Heng1

（1.National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China;

2.National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

Abstract： In order to improve the marine spatial planning（MSP） and sea area use management in China，this paper analyzed the necessity，feasibility and path of integrating Marine Functional Zoning（MFZ） into “Multipleplan Integration”（MI） from the perspective of territorial space.The results showed that MI is based on the unified zoning and use control of land space，and the organic integration，upgrading and reconstruction of the existing planning system.MFZ is a basic system of marine management established by laws in China.It plays an important role in the realization of the rational，orderly and regulated sea use，the protection of marine ecological environment，the promotion of marine economic development and the protection of marine space for aquaculture.The implementation of the MFZ has a legal basis.Its comprehensive regional and use control is consistent with the MI.Its classification method is advantageous to the cohesion of the existing planning system.It is necessary to improve the MFZ by referring its experience and lessons into the “One plan” and “one set of standards” in the process of developing MI.

Key words：Natural resources，Marine management，Spatial planning，Landsea coordination

0 引言

“多規(guī)合一”是中央全面深化改革的重要任務(wù)之一。我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出建立國家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”[1]。長期以來，海洋功能區(qū)劃與土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等分別承擔(dān)不同國土空間的法定職責(zé)。將多種空間規(guī)劃融合統(tǒng)一，繪制“一張藍(lán)圖”，是自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)以及統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的必然要求。

1 海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”的必要性

1.1 “多規(guī)合一”的內(nèi)在要求

“多規(guī)合一”不是撤銷多種規(guī)劃后再造新的規(guī)劃，而是對現(xiàn)有規(guī)劃體系的升級和重構(gòu)。現(xiàn)有規(guī)劃都有相應(yīng)的法律依據(jù)和法理支撐，長期以來在各自領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，而“多規(guī)合一”則將其重新設(shè)計(jì)成為總分有序、層級清晰和職責(zé)精確的規(guī)劃體系[2]，以解決現(xiàn)有規(guī)劃職責(zé)交叉、范圍重疊、功能沖突和體系繁冗等頑疾，進(jìn)而對國土空間資源進(jìn)行優(yōu)化配置和統(tǒng)一管理。

“多規(guī)合一”不是對現(xiàn)有規(guī)劃的“物理拼接”，而是“化學(xué)融合”。這就要求深入分析現(xiàn)有規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提取“經(jīng)驗(yàn)同類項(xiàng)”和摒棄“教訓(xùn)導(dǎo)火點(diǎn)”，理順現(xiàn)有規(guī)劃之間的關(guān)系，理清國家和地方事權(quán)，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、橫向分類銜接清晰和縱向分級層次合理。

“多規(guī)合一”不是簡單地“以海定陸”或“以陸定?！?，而是對國土空間進(jìn)行統(tǒng)一分區(qū)和用途管制。在自然資源管理體制改革前，海洋和陸地等國土空間由多個部門分別管理或?qū)ν豢臻g條塊式管理，尤其在海洋和陸地相接的海岸帶，有多個部門、多種規(guī)劃和多套標(biāo)準(zhǔn)行使管理權(quán)[3]。國務(wù)院賦予自然資源部“兩個統(tǒng)一”職責(zé)，決定了“多規(guī)合一”既不是陸地視角（將海洋視為單一的水面單元），也不是海洋視角（將海洋獨(dú)立和復(fù)雜地分區(qū)），而是國土空間視角，將“山水林田湖草”作為生命共同體，統(tǒng)一分區(qū)和用途管制。

1.2 海洋功能區(qū)劃及其實(shí)施成效

海洋功能區(qū)劃是根據(jù)海域的地理區(qū)位、自然環(huán)境和資源、開發(fā)利用和保護(hù)現(xiàn)狀以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，將海域劃分為不同使用類型和不同環(huán)境質(zhì)量要求的功能區(qū)[4]。《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定國家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃;《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》將海洋功能區(qū)劃作為海洋環(huán)境監(jiān)督管理的依據(jù);《中華人民共和國海島保護(hù)法》將海洋功能區(qū)劃作為海島保護(hù)規(guī)劃編制的依據(jù);國務(wù)院在對《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》的批復(fù)中強(qiáng)調(diào)，海洋功能區(qū)劃是合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行[5]。

海洋功能區(qū)劃是我國海洋空間開發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件，是編制地方各級海洋功能區(qū)劃及各級各類涉海政策、規(guī)劃，開展海域管理、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋管理工作的重要依據(jù)。我國自20世紀(jì)80年代開展調(diào)查研究等準(zhǔn)備工作，至今已編制并實(shí)施3輪海洋功能區(qū)劃[6]，建立了完整的規(guī)劃體系。以海洋功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，原國家海洋局制定《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，實(shí)施海域使用審批和海域有償使用等一系列管理制度。各級海洋功能區(qū)劃的有效實(shí)施，在加強(qiáng)海域使用管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)用海矛盾和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮重要作用，對沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)，成為推動海洋事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動力。

1.2.1? 實(shí)現(xiàn)用海有度、有序和有規(guī)

海洋功能區(qū)劃通過統(tǒng)一分區(qū)和用途管制規(guī)范各類用海，根據(jù)分區(qū)功能實(shí)施空間準(zhǔn)入，并根據(jù)各功能區(qū)的管理要求，對用海的方式、強(qiáng)度和規(guī)模等進(jìn)行綜合管理。國家和地方海洋主管部門通過全國和各級海洋功能區(qū)劃的實(shí)施，引導(dǎo)涉海行業(yè)和統(tǒng)籌安排用海，有效緩和海洋開發(fā)利用沖突和規(guī)范海洋開發(fā)利用秩序。根據(jù)海洋功能區(qū)劃，通過海域使用審批保障各類用海有規(guī)可依，通過征收海域使用金維護(hù)國家對海域的所有權(quán)和海域使用權(quán)人的用益物權(quán)。

1.2.2 保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境

海洋功能區(qū)劃對海洋保護(hù)區(qū)總面積、近岸海域海洋保護(hù)區(qū)面積、近岸海域保留區(qū)面積和大陸自然岸線保有率等提出定量目標(biāo)和要求，其中自然岸線保有率由國家層面首先提出，后由多個文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。截至2017年年底，我國共建立海洋保護(hù)區(qū)270余個，面積超過1 200萬hm2;其中，國家級海洋保護(hù)區(qū)85個，面積超過730萬hm2，包括海洋自然保護(hù)區(qū)14個和海洋特別保護(hù)區(qū)71個（含海洋公園48個）[7]。

1.2.3 促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展

海洋功能區(qū)劃有力保障國家重大項(xiàng)目和國計(jì)民生項(xiàng)目的用海需求，科學(xué)規(guī)劃港口、造船、油氣和電力等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以及風(fēng)電和海水淡化等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，優(yōu)化各類用海布局，促進(jìn)我國海洋產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。自海洋功能區(qū)劃實(shí)施以來，我國海洋經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率保持在10%左右。

1.2.4 保障養(yǎng)殖用?？臻g

海洋功能區(qū)劃提出到2020年養(yǎng)殖用海功能區(qū)面積不得低于260萬hm2，對于保障沿海地區(qū)漁民生活和生產(chǎn)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及水產(chǎn)品平穩(wěn)增長供應(yīng)等發(fā)揮重要作用。從已確權(quán)海域的用海類型來看，漁業(yè)用海居首位。在近岸海域漁業(yè)資源銳減以及海洋災(zāi)害和病蟲害頻發(fā)的影響下，我國海水養(yǎng)殖產(chǎn)量依然穩(wěn)中有升，為保障國家糧食安全作出重要貢獻(xiàn)。

2 海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”的可行性

2.1 法律依據(jù)有力

我國法律賦予海洋功能區(qū)劃相應(yīng)的事權(quán)，在現(xiàn)行法律調(diào)整前，海洋功能區(qū)劃不可或缺，必然融入“多規(guī)合一”的某個環(huán)節(jié)或?qū)蛹墶?/p>

海洋功能區(qū)劃是《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》確立的我國海洋管理基本制度之一，《省級海洋功能區(qū)劃審批辦法》和《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件多次強(qiáng)調(diào)海洋功能區(qū)劃的法律地位，明確各級海洋功能區(qū)劃的定位和作用，界定各級政府和海洋主管部門的權(quán)責(zé)，進(jìn)而保障該項(xiàng)制度的有效實(shí)施。實(shí)踐證明，海洋功能區(qū)劃的實(shí)施在保障國家和地方用海需求、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海行業(yè)用海矛盾、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)海洋合理開發(fā)利用以及維護(hù)國家海洋權(quán)益等方面發(fā)揮重要作用，是推動海洋事業(yè)又好又快發(fā)展的制度保障和強(qiáng)大動力。

2.2 核心理念一致

海洋功能區(qū)劃建立國家、省、市縣三級體系。其中，全國海洋功能區(qū)劃具有宏觀性，重點(diǎn)制定總體目標(biāo)和政策措施;省級海洋功能區(qū)劃具有控制性，重點(diǎn)制定產(chǎn)業(yè)布局和管控目標(biāo)，并劃定一級類功能區(qū);市縣級海洋功能區(qū)劃具有操作性，重點(diǎn)落實(shí)國家和省級區(qū)劃確定的目標(biāo)，并劃定二級類功能區(qū)[8]。

海洋功能區(qū)劃通過3種方式管控：①目標(biāo)管控，即將全國海洋功能區(qū)劃提出的定量管控目標(biāo)層層分解和落實(shí)到下一行政單元;②用途管制，即將海域劃分為不同功能區(qū)，并明確主要用途;③開發(fā)利用方式管控，即對不同功能區(qū)提出海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)的要求。通過3種途徑實(shí)施：①結(jié)合海域使用審批，確保項(xiàng)目用海符合海洋功能區(qū)劃確定的用途;②海洋主管部門根據(jù)海洋功能區(qū)劃的任務(wù)和目標(biāo)，開展配套制度建設(shè)和動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測能力建設(shè);③按照有關(guān)法律法規(guī)，各級政府定期回顧性評估海洋功能區(qū)劃的實(shí)施情況，并根據(jù)評估結(jié)果提出修改意見。

多年來，海洋功能區(qū)劃發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用，建立海洋環(huán)境保護(hù)線（海洋保護(hù)區(qū)、近岸海域保留區(qū)、清潔海域和整治修復(fù)等的面積以及自然岸線保有率）、海洋開發(fā)利用控制線（圍填海規(guī)模）和漁業(yè)用?；颈Ｕ暇€（養(yǎng)殖用海功能區(qū)面積）等定量管控目標(biāo)，并明確到具體的區(qū)位和坐標(biāo);一些省級和市縣級海洋功能區(qū)劃根據(jù)實(shí)際情況，提出嚴(yán)于國家的管控目標(biāo)，同時針對具體區(qū)劃單元提出海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)和整治修復(fù)的要求，做到管控目標(biāo)的層層細(xì)化和分解落地，進(jìn)而強(qiáng)化海洋功能區(qū)劃自上而下的管控作用。

綜上所述，海洋功能區(qū)劃的核心理念是通過建立定量管控目標(biāo)，對全海域綜合分區(qū)，并對所有分區(qū)制定具體管理要求以實(shí)現(xiàn)用途管制，進(jìn)而達(dá)到協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用和保護(hù)的目標(biāo)。這是海洋功能區(qū)劃實(shí)施的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的通行做法，更是“多規(guī)合一”的規(guī)劃思路。

2.3 體系銜接順暢

海洋功能區(qū)劃根據(jù)海域的自然屬性、社會需求和保護(hù)要求等對其分區(qū)，并明確不同功能區(qū)開發(fā)利用方式、環(huán)境質(zhì)量和整治修復(fù)的要求，進(jìn)而對海域?qū)嵤┯猛竟苤?。原國家海洋局通過細(xì)分用海方式和用海類型，建立與海洋功能區(qū)劃配套的海域使用分類體系，進(jìn)而提高海洋功能區(qū)劃的可操作性。 “多規(guī)合一”根據(jù)國土空間的屬性和用途等對其分區(qū)，與海洋功能區(qū)劃的分區(qū)思路一致，有利于現(xiàn)有規(guī)劃體系的銜接。

2.4 海洋功能區(qū)劃存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國海洋功能區(qū)劃也存在不適應(yīng)新形勢和新要求的問題，突出表現(xiàn)在3個方面：①以引導(dǎo)和規(guī)范開發(fā)利用為主，保護(hù)類功能區(qū)的種類較少和面積較小;②重點(diǎn)解決短期的突出問題尤其是用海矛盾，前瞻性不足，間接導(dǎo)致圍填海布局不合理[9];③缺乏陸海統(tǒng)籌思維[10]，亟須技術(shù)層面的整體優(yōu)化。這些問題應(yīng)在海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”的過程中加以改進(jìn)。

3 融合路徑

海洋是重要的自然資源和國土空間。無論是在法律層面還是在實(shí)踐層面，海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”都具有必要性和可行性。海洋功能區(qū)劃在實(shí)施中積累的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題可為“多規(guī)合一”提供參考。

海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”，可按照海洋開發(fā)利用和保護(hù)的級別，將一級類功能區(qū)和二級類功能區(qū)重新劃分和調(diào)整，將保護(hù)類功能區(qū)與國土空間的保護(hù)類分區(qū)合并，將開發(fā)利用類功能區(qū)與城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)等并列。在國土空間規(guī)劃的總體框架中明確由國家層面編制全國國土空間規(guī)劃，作為海洋國土空間開發(fā)利用、保護(hù)和整治修復(fù)的總綱;在省級和市縣級層面對海洋國土空間進(jìn)行詳細(xì)的功能劃分，沿用優(yōu)化后可與陸地國土空間相銜接的海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系，制定各類功能區(qū)的用途準(zhǔn)入清單和邊界，作為海域使用審批的依據(jù)。

在國土空間分區(qū)時，對“海洋利用區(qū)”單獨(dú)分區(qū)，并與“城市功能規(guī)劃區(qū)”等陸地開發(fā)利用區(qū)并列統(tǒng)籌和設(shè)計(jì);在國土用途分類時，充分考慮總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃中海洋部分的特殊性，根據(jù)各級政府海洋事務(wù)的事權(quán)設(shè)置規(guī)劃編制和實(shí)施的權(quán)限。重構(gòu)的國土空間規(guī)劃中的分區(qū)和分類應(yīng)對海洋國土空間和用海類型全覆蓋，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮海域使用分區(qū)和分類的歷史沿革，確保已確權(quán)的海域使用權(quán)與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的合理銜接，避免對海域使用管理工作造成顛覆式影響。

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