基于開放大學(xué)視角的高校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

[摘 要]為了保證高校的發(fā)展質(zhì)量，提升內(nèi)部控制的管理水平，高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校實際情況開展內(nèi)部控制體系建設(shè)。開放大學(xué)作為一所新型大學(xué)，全面推進內(nèi)部控制建設(shè)，對單位經(jīng)濟活動風(fēng)險進行防范和管控，是提高對外服務(wù)能力和核心競爭力的內(nèi)涵發(fā)展要求。文章從內(nèi)控建設(shè)意義、存在問題以及優(yōu)化對策等方面對創(chuàng)建開放大學(xué)內(nèi)部控制體系進行系統(tǒng)分析。

[關(guān)鍵詞]開放大學(xué);內(nèi)部控制;風(fēng)險管理;優(yōu)化措施

[中圖分類號]G724.82 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7656（2019）06-0081-04

在構(gòu)建全民終身學(xué)習(xí)型社會的背景下，依托開放大學(xué)開展全民教育是一種重要途徑。開放大學(xué)是一種新型大學(xué)，所謂的“新型”，既有其辦學(xué)定位和理念的特殊性，也有見于其在教育、學(xué)習(xí)、管理和服務(wù)等環(huán)節(jié)的突破，具有全國辦學(xué)體系和遠程教育的辦學(xué)優(yōu)勢。當前，開放教育的教育體系、辦學(xué)形式及辦學(xué)規(guī)模迅速擴張和延伸，學(xué)校內(nèi)部控制問題愈加突出，為了適應(yīng)現(xiàn)代開放大學(xué)建設(shè)需要，梳理現(xiàn)行各項規(guī)章制度，識別管理業(yè)務(wù)風(fēng)險點，明確業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)，關(guān)注內(nèi)部評價與監(jiān)督，再造單位層面和業(yè)務(wù)層面控制措施，搭建起開放大學(xué)內(nèi)部控制體系框架，作為開放大學(xué)建設(shè)和發(fā)展的重要組成部分，這是深化開放大學(xué)內(nèi)涵建設(shè)的核心內(nèi)容。

一、建設(shè)開放大學(xué)內(nèi)部控制體系的現(xiàn)實意義

開放大學(xué)作為廣播電視大學(xué)的轉(zhuǎn)型高校，是以學(xué)習(xí)者為中心，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，基于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、遠程支持服務(wù)與面授輔導(dǎo)相結(jié)合的新型學(xué)習(xí)模式，俗稱“無圍墻”的大學(xué)，秉承開放、責(zé)任、質(zhì)量、多樣化、國際化的辦學(xué)理念，具有開放性、多樣性、共享性和創(chuàng)新性等特點。以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為依據(jù)開展學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)，系統(tǒng)分析和實踐探索創(chuàng)建中的開放大學(xué)內(nèi)部控制體系，做到基本描述開放大學(xué)內(nèi)部控制體系環(huán)境，有效運用內(nèi)部控制基本方法，分別從單位層次、業(yè)務(wù)層次和監(jiān)督評價層次上建立內(nèi)控風(fēng)險防范控制體系，降低和化解各類業(yè)務(wù)管理風(fēng)險，健全管理規(guī)章制度，建立工作運行流程，完善內(nèi)控監(jiān)督機制，架構(gòu)開放大學(xué)綜合管理內(nèi)部控制體系并使之有效運行，從而為學(xué)校發(fā)展提供高效管理安全后盾，保證各項經(jīng)濟活動順利展開，促進資源合理調(diào)配和使用效率最大化，從源頭上消除可能出現(xiàn)的各類管理風(fēng)險問題，防患于未然，保障學(xué)校教育事業(yè)持續(xù)、健康、有序發(fā)展。因此，全面推進開放大學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)，對單位經(jīng)濟活動風(fēng)險進行防范和管控，既符合國家完善治理體系和提升治理能力的外部政策要求，也符合高校自身強化內(nèi)部管理，規(guī)范單位內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控，切實提高對外服務(wù)能力和核心競爭力的內(nèi)涵發(fā)展要求。

二、當前高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的不足

高校內(nèi)部控制是規(guī)范學(xué)校內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，強化對內(nèi)部權(quán)利運行的制約，防止內(nèi)部權(quán)利濫用和管理風(fēng)險的有效手段，對于高校發(fā)展有著重要作用。近幾年來，隨著國家對內(nèi)部控制建設(shè)的高度重視，不管普通高等教育學(xué)校，還是成人高校，都在單位內(nèi)部控制建設(shè)方面取得了一定成效，但在工作推進過程中，也存在一些亟待解決的問題。

（一）單位層面

1.內(nèi)部控制氛圍環(huán)境有待完善

高校管理者對內(nèi)部控制認識、自身價值理念、組織機構(gòu)設(shè)置、管理經(jīng)驗運用等內(nèi)容，深刻影響著高校內(nèi)部控制環(huán)境，由于我國高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)起步較晚，目前內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀不夠理想，一些高校領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，對內(nèi)部控制的認識理解不全不深不透，導(dǎo)致高校整體內(nèi)部控制意識不強，更沒有作為單位重點工作落實，在這種情況下，高校內(nèi)部控制容易產(chǎn)生漏洞。在我國現(xiàn)行管理體制下，公立高校具有非營利的公共屬性，因此，高校內(nèi)部控制實施動力不足。

2.內(nèi)部控制存在薄弱環(huán)節(jié)

為保證教學(xué)、科研及各項經(jīng)濟活動的正常運行，高校必須切實采取制度建設(shè)、流程管理、業(yè)務(wù)評估、風(fēng)險排查和監(jiān)督體制等方面措施，有效控制業(yè)務(wù)管理風(fēng)險。但是當前高校發(fā)展的多元化趨勢，控制活動方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。一些高校的財務(wù)部門、后勤部門、資產(chǎn)部門、人事部門、審計部門、各院系的教研部門以及合同管理等部門，由于缺乏內(nèi)部控制指引，內(nèi)部管理不規(guī)范，使得在一些重大工程項目管理、預(yù)算資金使用、資產(chǎn)有效配置、合同規(guī)范管理和歸口責(zé)任劃分等方面缺乏指導(dǎo)與監(jiān)管，最終導(dǎo)致高校內(nèi)部控制活動效果不強。

3.內(nèi)部控制信息溝通缺乏流暢

信息時代促使高校實現(xiàn)信息化管理，許多高校借助網(wǎng)絡(luò)平臺和現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建了內(nèi)部信息管理系統(tǒng)。但是，在實際工作中，一些高校內(nèi)部信息溝通和應(yīng)用不夠順暢。比如，目前高校內(nèi)部信息上下級溝通的主要方式，會造成信息不完整、匯報不及時、數(shù)據(jù)不真實和成效不明顯等問題;雖然不同部門都有各自業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，但是歸口不統(tǒng)一、系統(tǒng)不共享、職責(zé)不清晰、責(zé)任不明確，形成部門之間業(yè)務(wù)上各做各的，功能上互不關(guān)聯(lián)，體系上缺乏牽制，“信息孤島”現(xiàn)象嚴重，這些都容易導(dǎo)致單位管理層決策上的失敗，也容易導(dǎo)致單位業(yè)務(wù)風(fēng)險的管理失控。

4.內(nèi)部控制缺乏風(fēng)險意識和績效評價

隨著高校辦學(xué)自主權(quán)提升和規(guī)模擴大，高校在復(fù)雜環(huán)境中面臨的業(yè)務(wù)管理風(fēng)險也是前所未有的，具有不可預(yù)見性、突發(fā)性和危害性。但是一些高校沒有客觀分析自身發(fā)展能力和存在的問題，尤其對存在的潛在風(fēng)險沒有進行合理評估，缺乏風(fēng)險意識，不重視內(nèi)控建設(shè)，僅盲目追求辦學(xué)規(guī)模，大搞工程建設(shè)，導(dǎo)致背上沉重債務(wù)負擔(dān)，學(xué)校資產(chǎn)損失浪費，增加了學(xué)校運營的風(fēng)險;同時，高校管理改革創(chuàng)新不足，一些高校缺乏績效評價機制，沒有績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施和績效結(jié)果應(yīng)用，這樣難于劃分管理責(zé)任，影響主觀積極性和工作效率，不利于學(xué)校發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（二）業(yè)務(wù)層面

1.內(nèi)部業(yè)務(wù)管理制度不健全

一些高校在收支控制、預(yù)算控制、建設(shè)項目、政府采購、資產(chǎn)管理和合同管理等六大具體業(yè)務(wù)層面上，內(nèi)部管理制度體系不健全，導(dǎo)致管理行為無據(jù)可依、無章可循，或者雖然制定了相關(guān)管理制度，但是制度建設(shè)存在漏洞，導(dǎo)致業(yè)務(wù)處理不規(guī)范，管理行為隨意性大;或者雖然根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和政策文件要求制定了學(xué)校層面的宏觀管理辦法，但是沒有結(jié)合工作實際制定業(yè)務(wù)管理細則，導(dǎo)致制度可操作性不強。

2.內(nèi)部業(yè)務(wù)崗位設(shè)置不合理

一些高校在日常工作主要涉及的預(yù)算控制、政府采購、資產(chǎn)管理和合同管理等業(yè)務(wù)方面沒有設(shè)置歸口管理統(tǒng)籌部門，權(quán)責(zé)不清，事權(quán)不對，出現(xiàn)“多頭管理、九龍治水、不管亂管”或者“無人管”“不好管”“管不了”的情況，容易造成內(nèi)部控制的管理真空和行為失控。仍存在內(nèi)部業(yè)務(wù)崗位設(shè)置不合理，未確保不相容崗位分離原則，沒有從實質(zhì)上真正做到業(yè)務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離;尤其是缺乏對關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員實行定期輪崗制度或者采取審計等替代控制措施，缺失崗位設(shè)置優(yōu)化流程，防范舞弊的口號流于形式。

3.信息化建設(shè)不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展要求

“業(yè)務(wù)制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化”是單位內(nèi)部控制的具體途徑，業(yè)務(wù)流程及信息化是做好內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心是把業(yè)務(wù)流程銜接在信息化技術(shù)系統(tǒng)中進行合理流轉(zhuǎn)和牽制，并且通過信息化系統(tǒng)建設(shè)對業(yè)務(wù)流程進行固化。由于一些高校信息化系統(tǒng)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展進度，各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)之間不對接，業(yè)務(wù)不能實現(xiàn)共享，存在“信息孤島”現(xiàn)象，使得經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程無法嵌入高校校園信息系統(tǒng)，存在人為操縱因素，容易造成舞弊。

（三）監(jiān)督層面

1.內(nèi)部監(jiān)督力量較為薄弱

一些高校內(nèi)部監(jiān)督力量不強，主要反映在審計機構(gòu)不健全，專業(yè)人員缺乏。例如有的高校內(nèi)部審計機構(gòu)未獨立，隸屬于紀檢監(jiān)察部門或者隸屬于財務(wù)部門，缺乏獨立的專業(yè)內(nèi)部審計人員;有的高校雖然成立了內(nèi)部審計機構(gòu)，但工作開展未實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，實質(zhì)性監(jiān)督作用難以發(fā)揮。同時，內(nèi)控控制體系賦予審計部門職責(zé)如何，是政策把握還是業(yè)務(wù)監(jiān)督，各方說法不一，單位和人員對此理解和做法不盡相同。

2.內(nèi)部控制評價沒有得到有效運用

有的高校缺乏內(nèi)部控制評價機制，沒有開展績效目標管理、運行監(jiān)控、評價實施和結(jié)果應(yīng)用的“閉環(huán)”管理，評價結(jié)果沒有與職能部門工作業(yè)績評價，以及相關(guān)部門負責(zé)人職位升遷和薪酬待遇等實行有效對接，容易造成內(nèi)部控制評價結(jié)果沒有得到有效運用，既影響工作積極性，更容易使內(nèi)控流于形式，造成內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行“兩張皮”。

三、加強開放大學(xué)內(nèi)部控制體系建設(shè)的對策

建立權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的開放大學(xué)內(nèi)部控制體系，進一步完善內(nèi)控監(jiān)督機制，從源頭上消除可能出現(xiàn)的各類管理風(fēng)險問題，防患于未然，為學(xué)校發(fā)展提供安全后盾，保證各項經(jīng)濟活動順利展開，從而促進開放大學(xué)的持續(xù)、健康、有序發(fā)展。

1.加強內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

學(xué)校需要樹立內(nèi)控意識，轉(zhuǎn)變內(nèi)控觀念，加強內(nèi)控環(huán)境建設(shè)。首先，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制建設(shè)，把內(nèi)部控制建設(shè)作為一把手工程，在人、財、物和管理機制上給予大力支持;其次，增強廣大教職工的主人翁意識，在思想上重視內(nèi)部控制活動，積極參與內(nèi)部控制建設(shè)，在行動上自覺執(zhí)行內(nèi)部控制的各項規(guī)章制度;再次，建立一套適合開放大學(xué)經(jīng)濟業(yè)務(wù)運行特點的內(nèi)部控制體系，確保學(xué)校各項經(jīng)濟活動都在這套體系的控制下有效運行，強化內(nèi)部控制考評機制，將落實情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考評成績，激勵并約束學(xué)校各個層面推行內(nèi)部控制建設(shè)。

2.優(yōu)化內(nèi)部控制組織活動

第一，加強內(nèi)控制度建設(shè)。結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)和學(xué)校自身特點，堅持預(yù)防為主、處罰為輔的管理理念，構(gòu)建一套權(quán)責(zé)明確、激勵約束相輔相成的內(nèi)部控制制度及獎懲考核辦法。同時樹立預(yù)算的權(quán)威性，一切以預(yù)算為行為主線，強化預(yù)算約束力度，防范以權(quán)謀私，確保內(nèi)部控制有效性。第二，建立風(fēng)險審計機制。審計部門作為建立風(fēng)險防范審計機制的有效推動者，應(yīng)該建立行之有效的風(fēng)險管理流程，并且以風(fēng)險為導(dǎo)向，以監(jiān)督為手段，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險進行監(jiān)控，從源頭上控制風(fēng)險。

3.健全業(yè)務(wù)風(fēng)險評估機制

內(nèi)部控制是學(xué)校辦學(xué)保障系統(tǒng)，識別與管理業(yè)務(wù)風(fēng)險點，開展風(fēng)險評估尤其重要。一方面成立風(fēng)險評估工作小組。成立以校長擔(dān)任組長、部門負責(zé)人擔(dān)任成員的風(fēng)險評估工作小組，確立校長作為內(nèi)部控制建設(shè)“第一責(zé)任主體”的地位，主要負責(zé)重大事項的風(fēng)險評估，提高風(fēng)險防控質(zhì)量，增強單位風(fēng)險管控意識和風(fēng)險評估能力;另一方面需要建立風(fēng)險預(yù)警機制。遵循成本-效益原則，借助科學(xué)的審計方法和手段，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警指標體系，對風(fēng)險狀況進行定期或不定期的評價和監(jiān)測，為學(xué)校管理層應(yīng)對業(yè)務(wù)風(fēng)險提供決策依據(jù)。

4.全面梳理業(yè)務(wù)工作流程

學(xué)校從內(nèi)部控制的基本理論分析入手，遵循實施內(nèi)部控制的步驟要求，全面梳理學(xué)校各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略。在此基礎(chǔ)上根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》相關(guān)規(guī)定健全完善單位內(nèi)部管理制度，建立各項業(yè)務(wù)工作流程，架構(gòu)開放大學(xué)綜合管理運行制度體系，從上至下明確內(nèi)控建設(shè)的路線圖和時間表，作為相關(guān)部門工作業(yè)績評價標準，并督促全校范圍內(nèi)認真執(zhí)行，促使內(nèi)部控制系統(tǒng)有效運行。

5.加強管理信息化建設(shè)

“制度和流程”成為最直接最有效內(nèi)部控制 ，需要依托現(xiàn)代信息技術(shù)作為運行管理載體。因此，學(xué)校要進一步加強信息化建設(shè)，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入學(xué)校信息管理系統(tǒng)，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全，杜絕消息孤島，實現(xiàn)信息共享，優(yōu)化流程關(guān)聯(lián)。實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化，可以借助外力來完成。例如，可聘請內(nèi)部控制專業(yè)咨詢機構(gòu)、專業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用軟件開發(fā)商等，與學(xué)校相關(guān)部門組成專門工作小組推進信息化建設(shè)。

6.強化內(nèi)部監(jiān)督體制建設(shè)

內(nèi)部控制得以有效實施，監(jiān)督檢查及評價是重要保障。內(nèi)部控制建設(shè)需要健全內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，建立內(nèi)部監(jiān)督制度，明確內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)權(quán)限，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督程序和要求。通過開展內(nèi)部監(jiān)督系列工作，對整個業(yè)務(wù)事項進行分析、評價和反饋，發(fā)揮監(jiān)督檢查職能作用。當內(nèi)部監(jiān)督部門因人手不足、力量薄弱等原因無法有效對內(nèi)部控制履行監(jiān)督職能時，可以成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組履行相應(yīng)職能，并將內(nèi)部監(jiān)督、自我評價與干部考核、問責(zé)制度相結(jié)合，促進內(nèi)部控制規(guī)范有效執(zhí)行。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)既定控制目標，通過健全完善制度、實施管理措施和執(zhí)行業(yè)務(wù)程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。就單位而言，內(nèi)部控制是一種基礎(chǔ)保障系統(tǒng)，是由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、評價和監(jiān)督等要素構(gòu)成，并體現(xiàn)與行政管理、項目建設(shè)、財務(wù)管理、合同管理、資產(chǎn)管理和監(jiān)督機制等系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施。對于開放大學(xué)需要緊緊圍繞學(xué)校辦學(xué)目標和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合新型高校特征，堅持服務(wù)于學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等功能，將內(nèi)部控制建設(shè)與規(guī)范管理、依法治校和行政效能等工作結(jié)合起來，建立起權(quán)責(zé)明確、管理運行、內(nèi)部控制、考核評價、績效運用、審計監(jiān)督相互銜接的有效機制，同時鼓勵社會第三方參與學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)，發(fā)揮外部監(jiān)督和機制評價作用，促使學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)落到實處，確保開放大學(xué)得到持續(xù)健康的發(fā)展。

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[作者簡介] 李國助（1980-），男，江西九江人，廣西廣播電視大學(xué)財務(wù)處副處長，高級經(jīng)濟師，碩士，研究方向：財務(wù)管理、資本運營及評價。

[責(zé)任編輯 時錦雯]