城中村存量土地集約利用潛力評(píng)價(jià)研究

李志超 陳林

摘要：經(jīng)過(guò)40年的快速發(fā)展，傳統(tǒng)“攤大餅”式的城市發(fā)展模式面臨重大挑戰(zhàn)，在國(guó)家嚴(yán)控城市新增建設(shè)用地政策的剛性約束下，城市發(fā)展從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化成為新常態(tài)，這使得城中村存量土地的集約利用成為熱點(diǎn)問(wèn)題。本文以湖北省宜昌市城中村為例，通過(guò)“存量土地挖潛容量&效率系數(shù)”和“土地集約利用綜合指數(shù)”計(jì)算方法設(shè)計(jì)，從水平和垂直兩個(gè)向度，對(duì)城中村存量土地的可挖潛容量進(jìn)行了定量測(cè)算、對(duì)挖潛前后城中村土地集約利用水平進(jìn)行了量化比較分析，為城市挖潛提供一定的實(shí)踐支撐。結(jié)果表明，城中村的土地具有較高的開發(fā)潛力，可以有效促進(jìn)土地集約利用水平。

關(guān)鍵詞：存量土地；集約利用；城中村；評(píng)價(jià)；宜昌市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.07.010 中圖分類號(hào)：TU984

文章編號(hào)：1009-1483（2019）07-0067-07 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Research on Evaluating Land Intensive Use of the Stock Land in City Village

LI Zhichao， CHEN Lin

[Abstract] Forty years of rapid development has confronted our cities with a new challenge， which implies that the traditional urban-sprawl mode is unsustainable and the intensive use of the stock land in city village becomes a hot issue. This paper regards the city villages in the downtown area of Yichang as the research object， and try to evaluate the Capacity & Efficiency and the Intensive Use level of the land in both horizontal direction and vertical direction. Results reveal that， the Stock Land in City Villages has a high potential for development and the Land Intensive Use level of that can be effectively promoted.

[Keywords] stock land； intensive use； city village； evaluation； Yichang City

引言

改革開放近40年以來(lái)，特別是21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入第四波[1]的十多年時(shí)間，我國(guó)城市建設(shè)呈現(xiàn)出驚人的發(fā)展速度。這一時(shí)期的城市建設(shè)，地方政府急于拉大城市框架，城市發(fā)展大量采用新城區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)的模式，造成很多村莊被納入城市建成區(qū)范圍，其農(nóng)用地被城市征用，農(nóng)民也轉(zhuǎn)為市民從事非農(nóng)就業(yè)，但仍然居住在村落空間中，形成城中村現(xiàn)象。城中村普遍具有人居環(huán)境質(zhì)量較差、土地開發(fā)利用效率不高、社會(huì)治理矛盾突出等問(wèn)題。

在“嚴(yán)控建設(shè)用地增量，盤活存量建設(shè)用地”成為當(dāng)前貫穿城市建設(shè)的一項(xiàng)重要政策主線的前提下，如何改造城中村，盤活其低效用地成為城市更新的熱點(diǎn)。上海、深圳[2]、廣州、蘇州、青島等城市相繼出臺(tái)盤活存量土地的法規(guī)和政策，如廣州設(shè)立城市更新局，供地重心轉(zhuǎn)向存量土地；青島出臺(tái)新規(guī)，盤活老工業(yè)區(qū)存量土地。城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)Τ侵写鍐?wèn)題的研究也逐漸從利益分配[3]、改造模式[4]等問(wèn)題，逐步轉(zhuǎn)向?qū)ν恋卦匍_發(fā)[5]等具體問(wèn)題的研究。在此背景下，開展城中村存量土地開發(fā)利用潛力評(píng)價(jià)，并以此為依據(jù)，確定城市更新的政策框架與實(shí)施策略成為研究的重點(diǎn)。

城中村用地是城市存量用地的重要組成部分。關(guān)于存量土地的概念，國(guó)外與其相似的概念主要有空地（Vacant Land）[6-7]、廢棄土地（Derelict Land）[8-9]、可填充土地（Infill Land）[10]、棕地（Brownfields）[11]等。國(guó)內(nèi)學(xué)者趙建超[12]、劉怡等[13]等從不同的角度對(duì)存量土地的內(nèi)涵與類型進(jìn)行了研究和界定。涉及到存量土地的再開發(fā)利用，目前研究較為廣泛。孫明芳等[14]、李孜等[15]、唐燕[16]、卞正富等[17]分別對(duì)城市存量土地類型中的綜合園區(qū)、工業(yè)老區(qū)、工商業(yè)廢棄地的二次開發(fā)利用方法及策略進(jìn)行了研究。王俊玲[18]引入了土地填充容量的概念，從水平向度對(duì)河南省駐馬店市的存量土地可開發(fā)容量進(jìn)行了測(cè)算。這些研究從整體上來(lái)看，重宏觀輕微觀、重定性分析輕定量分析、重單一維度輕多元維度，而以具象的存量土地類型為例進(jìn)行細(xì)化、定量和多元維度研究的還不多見(jiàn)。

本文從水平向度和垂直向度雙重視角，通過(guò)“存量土地挖潛容量”和“土地集約利用綜合指數(shù)”計(jì)算方法的設(shè)計(jì)，以湖北省宜昌市主城區(qū)城中村為例，對(duì)該市城中村存量用地的可挖潛容量和挖潛后城中村土地集約利用水平進(jìn)行了量化分析。通過(guò)對(duì)城中村這一普遍存在的存量土地類型的集約利用潛力評(píng)價(jià)研究，探尋緩解城市發(fā)展過(guò)程中土地供給與需求之間矛盾的有效途徑，為充分釋放存量土地紅利提供依據(jù)，有利于推動(dòng)城市集約發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展。除城中村外，我國(guó)的村莊普遍存在常住人口大量縮減，而村莊建設(shè)用地持續(xù)增加，形成空心村，造成用地不集約的問(wèn)題[19]。因此就研究方法而言，本文提出的城中村用地集約利用潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法，對(duì)于分析一般村莊的土地更新潛力，按照精明收縮的思路[20]，優(yōu)化村莊布局、提高農(nóng)村土地利用效率，協(xié)調(diào)人地關(guān)系，改善農(nóng)村人居環(huán)境具有借鑒意義。

1評(píng)價(jià)方法構(gòu)建

1.1數(shù)據(jù)來(lái)源

城中村的數(shù)據(jù)主要包含兩個(gè)來(lái)源：一是現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的數(shù)據(jù)，二是城市相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中的數(shù)據(jù)。評(píng)價(jià)體系構(gòu)建過(guò)程中，對(duì)相關(guān)指標(biāo)的賦值，來(lái)自專家的評(píng)價(jià)打分。其中，現(xiàn)狀土地利用數(shù)據(jù)及經(jīng)濟(jì)、人口相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)源于《宜昌市城區(qū)棚戶區(qū)改造專項(xiàng)規(guī)劃（2013—2020年）》；挖潛容量測(cè)算中，挖潛地塊的用地性質(zhì)、建筑密度、容積率等數(shù)據(jù)均來(lái)自對(duì)應(yīng)的上層次控制性詳細(xì)規(guī)劃。

1.2研究方法

在數(shù)據(jù)采集方面，運(yùn)用資料收集和實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方法；在數(shù)據(jù)處理和權(quán)重確定上，采用AHP層次分析法，確定各指標(biāo)層所占的比重；在最后結(jié)果的呈現(xiàn)方面，運(yùn)用比較分析的方法，對(duì)挖潛前后土地利用綜合指數(shù)進(jìn)行對(duì)比。

1.3評(píng)價(jià)方法

引入“存量土地挖潛容量&效率系數(shù)”和“土地集約利用綜合指數(shù)”兩個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并據(jù)此開展評(píng)價(jià)方法設(shè)計(jì)，前者直觀反映存量土地挖潛可釋放的土地開發(fā)容量及挖潛效率；后者可以反映在其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件不變的前提下，挖潛前后城中村土地集約利用水平的變化。

1.3.1“存量土地挖潛容量”計(jì)算方法

在土地開發(fā)實(shí)踐中，主要通過(guò)建筑密度和容積率，從水平和垂直兩個(gè)向度控制土地開發(fā)容量（暫未考慮地下空間的開發(fā)利用）。因此，涉及到存量土地挖潛也需從水平和垂直兩個(gè)向度進(jìn)行全面的測(cè)算。同時(shí)，由于二者所表征的意義不盡相同，如“水平向度挖潛容量”表示可釋放的土地面積，而“垂直向度挖潛容量”表示可新增的建筑總面積，因此在實(shí)際計(jì)算過(guò)程中應(yīng)分別計(jì)算（見(jiàn)表1）。

計(jì)算過(guò)程具體分為四步：第一步，依據(jù)規(guī)劃剔除現(xiàn)狀存量用地中不適宜進(jìn)行開發(fā)利用的地塊，余下的即為可進(jìn)行挖潛利用的地塊；第二步，通過(guò)與上層次控制性詳細(xì)規(guī)劃比對(duì)，確定挖潛地塊的用地性質(zhì)；第三步，根據(jù)地塊的用地性質(zhì)，確定其對(duì)應(yīng)的開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)，即建筑密度和容積率；第四步，依據(jù)表1分別計(jì)算存量土地在水平向度和垂直向度可挖潛的容量及效率系數(shù)。

1.3.2“土地集約利用綜合指數(shù)”計(jì)算方法

參考相關(guān)學(xué)者關(guān)于土地集約利用水平的評(píng)價(jià)思路[18，21-23]，構(gòu)建土地集約利用綜合指數(shù)評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)體系共包含三個(gè)層次：目標(biāo)層、因子層、指標(biāo)層（見(jiàn)表2）。其中，城中村土地利用率計(jì)算公式為α=1-β=1-U/S，式中α為城中村土地利用率，β為城中村土地閑置率，U為城中村限制開發(fā)土地面積，S為城中村占地面積；單位用地固定資產(chǎn)投資指固定資產(chǎn)總投資與建設(shè)用地的比值；單位面積GDP可反映出土地產(chǎn)出方面的經(jīng)濟(jì)效益；人口與用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)指城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比；綠化覆蓋率指綠化總面積與建設(shè)用地面積之比，可以反映城市生態(tài)環(huán)境狀況，本文選擇人均綠地與廣場(chǎng)用地指標(biāo)來(lái)反映；基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度越高，則城市各項(xiàng)職能發(fā)揮得越好，土地的集約利用程度也更高，同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度沒(méi)有統(tǒng)一的衡量指標(biāo)，本文選擇人均道路交通用地指標(biāo)來(lái)間接反映。

評(píng)價(jià)體系中相關(guān)因子或者指標(biāo)的權(quán)重確定，采用層次分析法并依據(jù)專家意見(jiàn)建立判斷矩陣，確定準(zhǔn)則層中土地開發(fā)強(qiáng)度、土地經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度、土地集約利用趨勢(shì)、土地可持續(xù)利用趨勢(shì)的權(quán)重，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。之后按照同樣的方法分別對(duì)指標(biāo)層各評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，得出各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

2宜昌市城中村存量土地基本情況

2.1宜昌市城市建設(shè)情況

宜昌市位于長(zhǎng)江中上游，地處鄂西山區(qū)與江漢平原交匯過(guò)渡地帶，是三峽大壩所在地和世界水電之都，也是目前武漢都市圈和成渝城市群兩大城市群之間重要的區(qū)域中心城市，中心城區(qū)面積167平方公里，常住人口約158萬(wàn)。當(dāng)前，該市正加快建設(shè)“既大又強(qiáng)、特優(yōu)特美”的現(xiàn)代化特大城市，城市骨架不斷拓展，城市用地需求不斷擴(kuò)大?？焖俚某鞘邪l(fā)展及宜昌作為山地城市的自然條件約束使得土地資源緊缺的矛盾尤為突出。

2.2宜昌市城中村概況

宜昌市各城中村的形成原因雖然不盡相同，但整體上可以歸結(jié)為兩類：一種是早年的緩慢城市化時(shí)期，城市項(xiàng)目繞開村莊建設(shè)而形成的城中村；另一種是近年來(lái)的快速城市化時(shí)期，城市骨架迅速拓展、包圍部分村莊而形成的城中村。調(diào)查顯示，宜昌市主城區(qū)共有各類城中村90個(gè)，占地面積1098公頃，建筑總面積429萬(wàn)平方米，住戶2.53萬(wàn)戶，約7.5萬(wàn)人（見(jiàn)表3）。

現(xiàn)狀用地包括已利用地和未利用地兩部分。已利用地面積664.7公頃，以居住用地為主，還包括部分工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、商業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)用地、道路用地等，其中居住用地面積621.8公頃，占已利用地總面積的93.6%；未利用地面積433.4公頃，為農(nóng)林用地（見(jiàn)表4）。

2.3存量土地開發(fā)利用現(xiàn)狀

從用地指標(biāo)來(lái)看，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（2012版）》中確定的城市人均居住用地指標(biāo)為28.0～38.0m2/人，而宜昌市城中村現(xiàn)狀用地在這一指標(biāo)上為82.89m2/人，是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的近三倍。反映出該市城中村整體上土地利用松散、集約程度較低的現(xiàn)狀。

從開發(fā)形式來(lái)看，現(xiàn)狀城中村以低密度開發(fā)的城市住區(qū)為主，建筑以低層、多層為主，平均層高2～3層，土地效益并沒(méi)有完全釋放。

從開發(fā)容量來(lái)看，垂直向度上填充容量為429萬(wàn)平方米（建筑總面積）；水平向度上，現(xiàn)狀主要以2～3層住宅開發(fā)為主，填充容量為171.6公頃（占地面積）。

3宜昌市城中村存量土地挖潛容量測(cè)算

3.1可挖潛地塊分布

剔除規(guī)劃中保留的農(nóng)林用地面積232.0公頃，可挖潛地塊的分布筆者在圖上標(biāo)示（見(jiàn)圖1）。

3.2挖潛地塊用地性質(zhì)

對(duì)照上層次控制性詳細(xì)規(guī)劃，確定城中村這部分存量用地各地塊的用地性質(zhì)及面積，并進(jìn)行用地性質(zhì)前后對(duì)比（見(jiàn)表5）。

3.3挖潛地塊開發(fā)控制指標(biāo)

為了簡(jiǎn)化計(jì)算，以上層次控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)相關(guān)地塊的控制指標(biāo)為依據(jù)，對(duì)雖然用地性質(zhì)不同但控制指標(biāo)相等或者接近的不同用地類型進(jìn)行合并。其中，將公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、綠地與廣場(chǎng)用地、公用設(shè)施用地、道路交通用地統(tǒng)一合并為新的公共服務(wù)設(shè)施用地；將工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地統(tǒng)一合并為新的工業(yè)用地。合并后，計(jì)算得出土地存量土地的用地性質(zhì)及對(duì)應(yīng)的建筑密度、容積率控制指標(biāo)（見(jiàn)表6）。

3.4挖潛地塊開發(fā)容量及效率系數(shù)測(cè)算

按照表1，從水平向度和垂直向度兩個(gè)維度，分別計(jì)算不同建筑密度水平、不同容積率水平下的存量土地在理論上能夠達(dá)到的開發(fā)容量，并分別將其均值作為最終各自向度上的理論容量值，并計(jì)算效率系數(shù)（見(jiàn)表7、表8）。結(jié)果顯示，城中村存量土地，水平向度上挖潛容量為77.9公頃，效率系數(shù)0.45；垂直向度上挖潛容量為1224.7萬(wàn)平方米，效率系數(shù)2.85（見(jiàn)表9）。結(jié)果表明，城中村具有較高的存量開發(fā)潛力，且垂直向度在容量和效率上優(yōu)于水平向度。

4挖潛開發(fā)前后土地利用綜合指數(shù)對(duì)比

4.1綜合指數(shù)評(píng)價(jià)體系及對(duì)應(yīng)權(quán)重

按照表1設(shè)計(jì)方法，構(gòu)建城中村土地集約利用綜合指數(shù)評(píng)價(jià)體系，并運(yùn)用專家評(píng)價(jià)法建立因子層判斷矩陣，且λ=4.136，CR=0.050，通過(guò)一致性檢驗(yàn)（見(jiàn)表10）。同理，可確定指標(biāo)層各指標(biāo)的權(quán)重。最終確定各類別權(quán)重（見(jiàn)表11）。

4.2綜合指數(shù)測(cè)算及對(duì)比結(jié)果分析

以實(shí)施存量土地挖潛開發(fā)利用前的各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)為基準(zhǔn)，各項(xiàng)取值均設(shè)定為標(biāo)準(zhǔn)值100分，依據(jù)綜合指數(shù)測(cè)算方法，得出實(shí)施存量土地挖潛利用前后，該市主城區(qū)城中村土地集約利用綜合指數(shù)的變化（見(jiàn)表12、表13）。對(duì)比結(jié)果顯示，在其他條件不變的情況下，實(shí)施城中村存量土地挖潛開發(fā)利用后，城中村土地集約利用綜合指數(shù)增加54.7個(gè)百分點(diǎn)。表明，對(duì)城中村實(shí)施存量土地開發(fā)利用不僅可以充分釋放土地利用紅利，而且還能夠大幅提升城中村存量土地集約利用水平。

5結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家嚴(yán)控城市新增建設(shè)用地政策的剛性約束背景下，我國(guó)多數(shù)城市將面臨著越來(lái)越大的用地壓力，土地資源稀缺成為制約城市發(fā)展的重要因素，開展存量土地挖潛勢(shì)在必行，而城中村作為城市中非常主要的存量用地，成為本文的研究對(duì)象。經(jīng)過(guò)以上兩個(gè)向度的研究分析，結(jié)果顯示：（1）宜昌城中村具有較高的存量開發(fā)潛力，最大挖潛容量和效率系數(shù)分別達(dá)到1653.7萬(wàn)平方米和2.85；（2）相比水平向度，垂直向度具有更高的挖潛容量和效率系數(shù)；（3）挖潛后，土地集約利用綜合指數(shù)提高54.7個(gè)百分點(diǎn)，土地集約利用水平得到顯著提升。這說(shuō)明，由于城市化快速發(fā)展而在很多城市普遍存在的城中村，作為一種具體的存量土地類型，其土地具有較高的開發(fā)潛力和挖潛價(jià)值，通過(guò)對(duì)這類存量土地合理的開發(fā)和挖潛，可以有效促進(jìn)城市土地集約利用水平，盤活存量建設(shè)用地，緩解城市土地供給與需求之間的矛盾，推動(dòng)城市集約發(fā)展、健康發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到存量土地的二次開發(fā)作為一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)更迭等，在實(shí)際過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并注重與城市土地整理、三舊改造、城市更新等的銜接與聯(lián)動(dòng)，不斷提升城市土地集約利用水平，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展。

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