高速公路建設(shè)期環(huán)境管理主要問題及對策分析

朱紅梅

摘要：國家環(huán)境保護法律法規(guī)新修訂或修正后，建設(shè)單位成為高速公路建設(shè)環(huán)境保護責(zé)任主體。做好高速公路建設(shè)期環(huán)境管理工作對保證公路順利建設(shè)和正常運營、協(xié)調(diào)公路建設(shè)與環(huán)境保護關(guān)系、避免產(chǎn)生環(huán)境違法行為及后果有重要意義。文章根據(jù)近年高速公路建設(shè)期環(huán)境管理實踐和類似項目調(diào)研，總結(jié)分析了目前廣西高速公路建設(shè)期環(huán)境管理中存在的主要問題及原因，并提出了針對性的對策和建議。

關(guān)鍵詞：高速公路;建設(shè)期;環(huán)境管理;主要問題;對策

中圖分類號：U412.366 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.07.055

文章編號：1673-4874（2019）07-0187-03

0引言

高速公路是重大公共基礎(chǔ)設(shè)施，其工程建設(shè)對沿線區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展有極大的促進作用，但高速公路的建設(shè)及運營也對沿線地區(qū)環(huán)境保護目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。高速公路對環(huán)境的影響具有影響范圍大、影響時間長等特點，尤其是對生態(tài)環(huán)境的影響更明顯，且有些影響是不可逆的。高速公路環(huán)境保護是綠色交通建設(shè)的主戰(zhàn)場。

隨著《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）、《建設(shè)項目環(huán)境保護條例》（2017年修訂）等環(huán)境保護法律法規(guī)的修訂（修正），建設(shè)單位已成為高速公路建設(shè)環(huán)境保護的法定責(zé)任主體。在新的形勢下，建設(shè)單位面臨越來越嚴(yán)格的環(huán)境保護監(jiān)管和越來越大的環(huán)境違法法律后果。做好高速公路建設(shè)期環(huán)境管理工作對保證工程順利建設(shè)和正常運營、協(xié)調(diào)公路建設(shè)與環(huán)境保護關(guān)系、避免產(chǎn)生環(huán)境違法行為及后果有重要意義。近年來，國內(nèi)許多學(xué)者對高速公路環(huán)境保護機構(gòu)、環(huán)境管理體系等開展研究，但未發(fā)現(xiàn)有針對廣西高速公路建設(shè)期環(huán)境管理研究的報道。

筆者根據(jù)近年參與的廣西沿海高速公路改擴建一期工程等多個高速公路建設(shè)期環(huán)境管理實踐，以及對河池至百色高速公路、崇左至水口高速公路等10多個高速公路項目的調(diào)研，總結(jié)分析了近年來廣西高速公路建設(shè)期環(huán)境管理領(lǐng)域主要存在的問題及產(chǎn)生的原因，并提出了針對性的對策，旨在為提高高速公路環(huán)境管理水平和建設(shè)綠色高速公路提供參考。

1高速公路建設(shè)期環(huán)境管理現(xiàn)狀

高速公路建設(shè)期環(huán)境管理主要包括施工期和試運營期環(huán)境保護管理工作。其環(huán)境管理工作主要內(nèi)容包括貫徹實施有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，組織實施項目環(huán)境影響評價文件及審批意見的環(huán)境保護措施要求，妥善處理公路建設(shè)期突發(fā)環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件，組織辦理工程變更環(huán)境影響評價和竣工環(huán)境保護驗收等環(huán)境管理手續(xù)。

國家生態(tài)環(huán)境主管部門高度重視高速公路建設(shè)項目建設(shè)期環(huán)境管理工作，制定的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則和批復(fù)的高速公路環(huán)境影響評價文件中一般都會對項目建設(shè)期環(huán)境保護機構(gòu)、制度和人員配置提出明確要求。但是，在全國來看，不同地區(qū)高速公路建設(shè)期環(huán)境管理工作的開展情況非常不平衡。近年來，在遼寧、陜西、內(nèi)蒙古等先進地區(qū)，各參建單位基本對內(nèi)設(shè)獨立的環(huán)境管理機構(gòu)并配備一定的環(huán)境保護專業(yè)技術(shù)人員，普遍引進第三方獨立環(huán)境保護咨詢機構(gòu)協(xié)助建設(shè)單位開展施工期環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)理工作;云南省也普遍要求在施工前委托第三方環(huán)境保護專業(yè)咨詢機構(gòu)編制項目施工期環(huán)境監(jiān)理實施方案并對有關(guān)參建單位開展技術(shù)培訓(xùn)，同時在施工期參與指導(dǎo)環(huán)境保護管理工作。

經(jīng)調(diào)查，目前廣西高速公路建設(shè)期環(huán)境管理體系主要由建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位組成，各單位內(nèi)部無專設(shè)的環(huán)境管理機構(gòu)，環(huán)境保護管理工作一般納入工程部或質(zhì)量安全部職能，人員普遍由非環(huán)境保護專業(yè)的工程管理人員兼職。

2廣西高速公路建設(shè)期環(huán)境管理主要存在問題及原因分析

2.1環(huán)境管理體系不完整、不完善

在廣西高速公路建設(shè)實踐中，建設(shè)期環(huán)境管理體系基本由建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位組成，實際工作主要是由建設(shè)單位工程部或質(zhì)量安全部人員兼職管理，監(jiān)理單位和施工單位的環(huán)境管理工作普遍缺失或不強。在環(huán)境管理體系上，不但缺少第三方專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構(gòu)參與，而且在現(xiàn)有的各參建單位中未能形成統(tǒng)一、明確和高效的環(huán)境管理體系，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)境管理信息傳遞不暢或滯后、環(huán)境管理水平不高、環(huán)境保護工作效果不佳以及潛在環(huán)境違法風(fēng)險大等問題。

經(jīng)調(diào)查，出現(xiàn)環(huán)境管理體系不完整、不完善的主要原因有：（1）對環(huán)境保護工作的重要性和新形勢認識不足;（2）對高速公路建設(shè)期環(huán)境管理研究不足。

2.2環(huán)境保護機構(gòu)和制度缺失

生態(tài)環(huán)境主管部門或?qū)徟块T批復(fù)的高速公路環(huán)境影響評價文件中一般都會對建設(shè)期環(huán)境保護機構(gòu)、制度和人員配置提出明確要求，但是在實際工作中，獨立的環(huán)境保護機構(gòu)和專門的制度普遍缺失。

國務(wù)院頒發(fā)的《建設(shè)項目環(huán)境保護條例》（2017年修訂）第二十二條第二款有“違反本條例規(guī)定，建設(shè)單位在項目建設(shè)過程中未同時組織實施環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表及其審批意見中提出的環(huán)境保護對策措施，由建設(shè)項目所在縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款，逾期不改正的，責(zé)令停止建設(shè)”的規(guī)定，未按規(guī)定落實環(huán)境保護機構(gòu)和制度會面臨環(huán)境違法處理的后果。

經(jīng)調(diào)查和分析可知，出現(xiàn)環(huán)境保護機構(gòu)和制度缺失的主要原因是有關(guān)項目環(huán)境管理主管人員對環(huán)境保護機構(gòu)和制度建設(shè)的法定要求了解不足。

2.3環(huán)境管理崗位和專業(yè)人員缺失或不足

高速公路建設(shè)期環(huán)境管理工作是專業(yè)性很強的工作，但是在實際工作中各參建單位一般不設(shè)置專職環(huán)境管理崗位，普遍由從事工程管理或安全管理崗位的人員兼職。在從事環(huán)境管理工作的人員中，專業(yè)環(huán)境保護技術(shù)人員比較少，普遍由具有路橋、土木工程等專業(yè)背景的技術(shù)人員兼職。

經(jīng)調(diào)查，環(huán)境管理崗位和專業(yè)人員缺失或不足的主要原因是項目負責(zé)人對環(huán)境保護工作的重要性和新形勢認識不足。

2.4環(huán)境保護專業(yè)培訓(xùn)不足

在調(diào)研項目中，除了河池至百色高速公路建設(shè)期組織過由第三方專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構(gòu)開展的針對參建各單位從事環(huán)境保護工作人員的環(huán)境保護專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)外，其它項目普遍未開展類似培訓(xùn)。近年來，國家在環(huán)境保護領(lǐng)域的法律法規(guī)修訂或修正頻繁，環(huán)境管理政策調(diào)整周期顯著縮短，新的環(huán)境管理制度或要求不斷出現(xiàn)。經(jīng)調(diào)查，出現(xiàn)環(huán)境保護專業(yè)培訓(xùn)不足的主要原因是項目負責(zé)人對環(huán)境保護工作的重要性和新形勢認識不足。

2.5對環(huán)境管理工作的重要性認識不足

在調(diào)研項目中，除了曾經(jīng)分管或主管過項目竣工環(huán)境保護驗收工作的領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)管理人員對項目建設(shè)期環(huán)境管理工作相對重視外，其余人員普遍對項目建設(shè)期環(huán)境管理工作不了解，也不重視。

經(jīng)調(diào)查，出現(xiàn)對環(huán)境管理工作重要性認識不足的主要原因是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或管理人員對環(huán)境管理工作的重要性不了解。

3對策與建議

（1）提高對環(huán)境保護工作和環(huán)境管理工作重要性的認識

近年來，國家和黨中央把環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)工作提升到了前所未有的高度，國家和有關(guān)主管部門對高速公路建設(shè)環(huán)境保護工作提出了新的更高的要求。對《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）、《建設(shè)項目環(huán)境保護條例》（2017年修訂）等環(huán)境保護法律法規(guī)進行修訂或修正后，建設(shè)單位已經(jīng)成為環(huán)境保護的法定責(zé)任主體，面臨環(huán)境保護監(jiān)管日趨嚴(yán)格的現(xiàn)狀，環(huán)境違法的法律后果明顯加大。高速公路各參建單位，尤其是建設(shè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和主管人員應(yīng)快速轉(zhuǎn)變環(huán)境保護觀念，迅速提高對環(huán)境保護工作和環(huán)境管理工作重要性的認識，以適應(yīng)新時代建設(shè)生態(tài)文明、綠色交通、美麗中國的環(huán)境保護要求。

（2）完善項目環(huán)境管理體系

完整、科學(xué)和合理的環(huán)境管理體系是高效開展高速公路建設(shè)期環(huán)境管理工作的前提和基礎(chǔ)。完善的高速公路建設(shè)期環(huán)境管理體系一般由建設(shè)單位、監(jiān)理單位、環(huán)境保護咨詢機構(gòu)和施工單位等組成。納入環(huán)境管理體系的有關(guān)單位應(yīng)以建設(shè)單位為核心，構(gòu)建統(tǒng)一、全面、高效的環(huán)境管理體系。涉及法定保護區(qū)或環(huán)境保護要求高的高速公路建設(shè)項目，建議引進第三方專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構(gòu)作為項目建設(shè)期環(huán)境管理體系的組成單位，對高速公路施工期和試運營期開展全過程跟蹤技術(shù)指導(dǎo)。其它項目可以在完善建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位內(nèi)部環(huán)境管理體系的基礎(chǔ)上，必要時在工程建設(shè)的開工前期、中期和后期等關(guān)鍵時段引進第三方專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構(gòu)進行專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。

（3）完善和改進項目環(huán)境管理機構(gòu)和制度

依據(jù)批復(fù)的項目環(huán)境影響報告書（表）要求并結(jié)合工程實際需要，在建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位合理設(shè)立環(huán)境管理機構(gòu)和崗位，制定專門的環(huán)境保護制度，明確有關(guān)環(huán)境管理人員的崗位職責(zé)、工作程序等要求。涉及法定保護區(qū)或?qū)Νh(huán)境保護要求高的高速公路建設(shè)項目，建議在建設(shè)單位機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立獨立的環(huán)境保護機構(gòu)和專職人員，強化對監(jiān)理單位和施工單位的監(jiān)督和指導(dǎo)，提升環(huán)境管理水平。其它項目可以在明確項目環(huán)境保護管理職能部門和崗位職責(zé)要求的前提下，將環(huán)境保護管理工作納入工程或質(zhì)量安全部門職能范圍，由專職或兼職管理人員負責(zé)。

（4）加強項目環(huán)境管理隊伍建設(shè)和培訓(xùn)

在建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位中盡可能充實有環(huán)境保護專業(yè)背景的專業(yè)技術(shù)人員或有環(huán)境保護管理經(jīng)驗的工程技術(shù)人員，尤其是在建設(shè)單位要強化專業(yè)環(huán)境管理隊伍的建設(shè)，并在日常工作中對環(huán)境管理人員加強環(huán)境保護知識培訓(xùn)，及時豐富和更新環(huán)境保護專業(yè)知識。涉及法定保護區(qū)或?qū)Νh(huán)境保護要求高的高速公路建設(shè)項目，建議建設(shè)單位在開工前組織專業(yè)的環(huán)境保護咨詢機構(gòu)對各參建單位負責(zé)環(huán)境保護工作的主管和直接負責(zé)人員開展針對性的環(huán)境保護專業(yè)知識培訓(xùn)，提高各參建單位和有關(guān)人員對環(huán)境保護管理的認識和能力。

（5）組織編制高速公路建設(shè)期環(huán)境保護管理工作指南，強化技術(shù)支撐

建議廣西交通運輸標(biāo)準(zhǔn)化委員會或高速公路行業(yè)主管部門盡快組織專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構(gòu)、建設(shè)單位等有關(guān)單位和專業(yè)技術(shù)人員編制高速公路建設(shè)期環(huán)境保護管理工作指南，強化技術(shù)支撐。

4結(jié)語

（1）在新的形勢下，隨著國家環(huán)境保護法律法規(guī)的修訂和改革的深入，建設(shè)單位已成為高速公路建設(shè)環(huán)境保護的責(zé)任主體。做好高速公路建設(shè)期環(huán)境管理工作對保證工程順利建設(shè)和正常運營、協(xié)調(diào)公路建設(shè)與環(huán)境保護關(guān)系、避免環(huán)境違法行為及后果有重要意義。

（2）廣西高速公路建設(shè)期環(huán)境管理工作中普遍存在環(huán)境管理體系不完整、環(huán)境管理機構(gòu)和制度缺失、專業(yè)環(huán)境保護人員和環(huán)境保護培訓(xùn)不足等突出問題，本文提出了針對性的對策與建議，旨在為提高高速公路環(huán)境管理水平和建設(shè)綠色高速公路提供參考。