大都市郊區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思路和策略探討

周婷婷 羅俊杰 何愛 黃耿志

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的繼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農村建設后應對“三農”問題的又一創(chuàng)新戰(zhàn)略，是新時代“三農”工作的總抓手。本文在分析當前鄉(xiāng)村建設中存在問題的基礎上，結合廣東省廣州市增城區(qū)鄉(xiāng)村振興的探索與實踐，對增城區(qū)實現鄉(xiāng)村“五大”振興的策略進行系統(tǒng)總結，以期為新時代的大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興提供經驗借鑒。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；思路；策略；大都市郊區(qū)；廣州市增城區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.08.009 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2019）08-0059-06 文獻標識碼：A

The Thoughts and Strategies of Implementing Rural Revitalization Strategy in Metropolitan Suburbs： A Case Study on Zengcheng District， Guangzhou City

ZHOU Tingting， LUO Junjie， HE Ai， HUANG Gengzhi

[Abstract] The strategy of rural revitalization is another innovative strategy proposed by the 19th National Congress of the Party to deal with the issue of agriculture， rural areas and peasants after coordinating the development of urban and rural areas and the construction of new countryside. It is also the master of the work of agriculture， rural areas and peasants in the new era. Based on analysis the problems of village construction at current， combined with the exploration and practice of rural revitalization in Zengcheng District of Guangzhou City， this paper systematically summarizes the "five major" strategy of Zengcheng District to realize revitalization， in order to provide experience for the metropolitan suburbs.

[Keywords] rural revitalization； thought； strategy； metropolitan suburb； Zengcheng District， Guangzhou City

引言

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的繼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農村建設后應對“三農”問題的又一創(chuàng)新戰(zhàn)略，是新時代“三農”工作的總抓手。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，相關研究迅速展開[1]。眾多學者對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施路徑及策略進行了探討[2-8]，所屬學科主要集中在農村經濟、公共管理和農村發(fā)展等領域[9]，關于農村規(guī)劃建設領域的研究則相對較少，且主要為宏觀區(qū)域的整體性分析及規(guī)劃研究[10-12]，缺乏對村莊規(guī)劃建設的具體實踐及策略研究。

鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)性工程，產業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興、人才振興和組織振興是鄉(xiāng)村振興的五個主要內容。以鄉(xiāng)村規(guī)劃建設推動“五個振興”協(xié)同發(fā)展是實現鄉(xiāng)村振興的前提和關鍵。增城區(qū)位于廣東省廣州市東部，屬于大都市郊區(qū)，全區(qū)11個鎮(zhèn)街下轄284個行政村，村莊類型多樣，村莊數量眾多（見圖1）。為落實國家、省市關于新農村建設、美麗鄉(xiāng)村建設等工作部署，推進鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增城區(qū)積極探索鄉(xiāng)村規(guī)劃建設，取得了明顯實效，形成具有增城特色的以美麗鄉(xiāng)村建設為抓手實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的模式與經驗。

1實施鄉(xiāng)村振興的思路探討

1.1當前鄉(xiāng)村建設普遍面臨的問題

1.1.1傳統(tǒng)村莊規(guī)劃落地難

村莊規(guī)劃是村莊建設的藍圖。當前村莊規(guī)劃過程中，由于村莊規(guī)劃編制費用低、編制時間緊迫使得編制工作和公眾參與常流于形式，導致村莊規(guī)劃質量不高，不適應農村發(fā)展和農民的實際需要，而無法落地實施。很多村莊規(guī)劃重點關注村莊的用地布局，對農村危房改造、村莊整治等實施內容關注較少，難以發(fā)揮村莊規(guī)劃的指導作用[13]；有的規(guī)劃則只注重村莊風貌和形象的塑造，缺乏對農村集體建設用地和宅基地管理制度方面的研究，使得城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與村民建房、集體經濟發(fā)展的用地需求不符，規(guī)劃成為一紙空文，村莊發(fā)展停滯不前，或是違規(guī)違法建設現象大肆蔓延[14]。

1.1.2農村土地制度制約

農村土地制度是農村制度體系的基礎與核心。優(yōu)化農村土地制度是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵[15]。由于分配管理的歷史遺留問題及土地權屬錯綜復雜等原因，使得建設用地很難通過規(guī)劃手段進行整合[16]，農村居民點大量存在“一戶多宅”“建新不拆舊”現象。此外，由于村民發(fā)展意識的局限性，不愿意土地流轉，導致農村集體經濟發(fā)展用地零星分散，難以進行合理的規(guī)劃布局，利用效益不高。

1.1.3村民自治機制不健全

當前鄉(xiāng)村的建設更多的是依靠政府“自上而下”的推進，缺少村民“自下而上”的反饋及鄉(xiāng)建協(xié)會等民間力量的深度參與。村民對村莊規(guī)劃的認識和理解不足，參與積極性不高，成為村莊規(guī)劃建設工作的“旁觀者”。同時，村莊規(guī)劃建設也更多地注重于村莊物質環(huán)境的建設，較少關注村莊治理制度的建設，使得村民參與村莊公共事務的積極性較低。

1.1.4專業(yè)技術人才缺乏

在當前村莊規(guī)劃由所在鎮(zhèn)人民政府組織編制的管理體制下，鎮(zhèn)一級配備了少量規(guī)劃建筑專業(yè)技術人員負責村鎮(zhèn)的規(guī)劃建設管理工作，但普遍存在規(guī)劃建設專業(yè)人員配置少、工作量大的情況。村級建設管理工作粗放，而村干部則基本不具備相關規(guī)劃設計專業(yè)知識，專業(yè)人員數量及專業(yè)水平嚴重不足導致村莊規(guī)劃設計缺失專業(yè)人員的跟蹤服務，村莊規(guī)劃建設過程中存在的問題未能及時得到反饋和解決，導致千村一面，鄉(xiāng)村景觀城市化問題出現。

1.2實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應有之意

新時代鄉(xiāng)村振興需要推進鄉(xiāng)村轉型、重塑城鄉(xiāng)關系、實現城鄉(xiāng)融合[4]，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設應以推進鄉(xiāng)村轉型、實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標，通過匯聚政府和企業(yè)、村民、民間協(xié)會等社會各界力量，系統(tǒng)構建產業(yè)、生態(tài)、文化、人才、組織“五個”維度的協(xié)調運作機制。

產業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重點。推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興關鍵在于因地制宜制定鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分挖掘鄉(xiāng)村的地理優(yōu)勢、資源優(yōu)勢及鄉(xiāng)村發(fā)展過程中積累的其他比較優(yōu)勢，形成既能利用鄉(xiāng)村優(yōu)勢又符合市場需求的特色產業(yè)。同時，積極發(fā)揮市場的力量，引入社會投資來盤活鄉(xiāng)村各類資源要素，發(fā)展現代農業(yè)和生態(tài)旅游，激活城市對鄉(xiāng)村產品的消費市場，促進城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展。

生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎。推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興是鄉(xiāng)村規(guī)劃建設工作的重要內容和目標。需要貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，在形成明確的村莊建設指引的基礎上，尊重村落自然山水格局，進一步完善村莊內部及周邊的生態(tài)環(huán)境設施，包括排污設施、生活垃圾處理設施、污水處理設施等的建設，同時建立長效監(jiān)督檢查管理機制，構建系統(tǒng)的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護體系。

文化振興是鄉(xiāng)村振興的關鍵，推進鄉(xiāng)村文化振興重點在于挖掘和利用好鄉(xiāng)土文化，不斷推動鄉(xiāng)土文化繁榮發(fā)展，同時完善鄉(xiāng)村公共文化設施建設，培育積極健康生活方式，提升農民的精神風貌和文化素質，不斷提高鄉(xiāng)村的社會文明程度，保護好歷史古建筑，守住鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁。

人才振興是鄉(xiāng)村振興的保障。實現鄉(xiāng)村人才振興關鍵在于實施鄉(xiāng)土人才培育行動，增強農民的自我發(fā)展能力，培養(yǎng)本土人才，同時打好政策和硬件提升的組合拳，鼓勵和吸引青年人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，積極引進專業(yè)技術人才，夯實鄉(xiāng)村人才隊伍，激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

組織振興是鄉(xiāng)村振興的前提。實現鄉(xiāng)村組織振興除了要增強村級基層黨組織、村干部隊伍的戰(zhàn)斗力外，更重要的是要進一步健全和創(chuàng)新村民自治機制，激發(fā)村民的積極性和主動性，全面參與鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設和管理，讓村民成為推進鄉(xiāng)村振興的主角，實現鄉(xiāng)村有效治理。

2增城實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的策略與實踐

2.1增城區(qū)鄉(xiāng)村建設概況

增城區(qū)行政范圍總面積為1616.47平方公里。截至2017年底常住人口141萬，戶籍人口87.25萬人，其中，農業(yè)戶籍人口64.15萬人，占總人口的73.52%。為加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增城區(qū)于2012年開始啟動美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作，2013年開展全域范圍的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作。截至2018年，全區(qū)202條行政村編制了村莊規(guī)劃（另外82條村納入城市規(guī)劃的編制范圍），實現了鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋。經過不斷實踐與探索，共有115個村莊通過美麗鄉(xiāng)村驗收，其中廣州市級美麗鄉(xiāng)村57個，增城區(qū)級美麗鄉(xiāng)村58個（見圖2）。

增城區(qū)鄉(xiāng)村建設按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅瑖@“ 功能分區(qū)清晰，產業(yè)特色明顯，村容村貌整潔，服務設施完善，生態(tài)環(huán)保和諧，基層組織堅強，村民就業(yè)充分，農民持續(xù)增收”的建設目標，建立從區(qū)政府、職能部門、鎮(zhèn)街到村民理事會的上下聯(lián)動的工作架構和常態(tài)化的督促推進工作機制，堅持“政府引導、村民主體”的原則，以規(guī)劃為引領，系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村建設，在鄉(xiāng)村的產業(yè)、文化、生態(tài)、人才和組織等五個方面的建設取得了明顯成效，形成具有增城特色的鄉(xiāng)村建設模式，摸索出可供推廣的鄉(xiāng)村建設經驗。

2.2增城實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的策略

2.2.1挖掘鄉(xiāng)村資源稟賦，發(fā)揮市場力量，推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興

增城區(qū)在鄉(xiāng)村建設過程中，積極探索鄉(xiāng)村產業(yè)振興路徑。一方面，因地制宜，科學制定村莊產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據各個村莊的資源稟賦，突出發(fā)展特色產業(yè)、建設特色村莊，實現村莊差異化發(fā)展；另一方面，大力引入社會資本，盤活鄉(xiāng)村各類資源要素，包括農村留用地和房屋資源，發(fā)展村集體物業(yè)和“萬家旅舍”，促進鄉(xiāng)村農業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)融合發(fā)展，打造“一村一品”“一鄉(xiāng)一業(yè)”的鄉(xiāng)村經濟發(fā)展格局，形成了一批以各自資源稟賦為依托，促進鄉(xiāng)村經濟綜合發(fā)展的鄉(xiāng)村經濟建設模式，實現村集體經濟發(fā)展和村民就業(yè)增收（見表1）。

2.2.2保護活化鄉(xiāng)村文化資源，營造健康生活文化，推進鄉(xiāng)村文化振興

田園風光和鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁的重要寄托，是美麗鄉(xiāng)村的靈魂，對于城鎮(zhèn)居民具有強烈的吸引力[17]。增城在鄉(xiāng)村建設中，既注重保護農村歷史風貌、彰顯農村特色、留住鄉(xiāng)土文化，同時又積極推動改變不良的風俗習慣，營造健康和諧的鄉(xiāng)村文明。

一方面，保護以自然村落為載體的鄉(xiāng)土文化，延續(xù)村落原有的建筑形態(tài)、空間構成、院落布局等建筑文化特色。新村的空間布局、建筑風格和功能設計與舊村有機銜接，實現新村與舊村在村落脈絡上的延續(xù)及空間形態(tài)上的自然生長。充分活化和利用村莊歷史文化資源，促進文化保護和創(chuàng)業(yè)文化融合。例如，荔城街夏街村利用村內迎恩街古驛道深厚的歷史底蘊，整合現存的古建筑、傳統(tǒng)工藝等文化資源，吸引并發(fā)掘對古村保護與發(fā)展感興趣的社會創(chuàng)客及傳統(tǒng)手工藝人到此處落戶，逐漸發(fā)展成為“眾創(chuàng)空間”[18]。

另一方面，完善公共文體服務設施，培養(yǎng)村民健康生活方式。通過整合村莊舊有的公共基礎設施和閑置的集體用地，綜合改造成村民急盼急需的籃球場、乒乓球室和健身廣場等體育設施，以及老年人活動中心和圖書室等公共服務設施[19]。為滿足農村居民健身和文化需求，目前，增城區(qū)每個村（居）都建有綜合活動室、文化廣場、籃球場等活動場所，部分村（居）自行組織了籃球隊、舞獅隊、舞龍隊和文藝演出隊伍，定期組織比賽和演出活動。此外，文化館還定期開展送戲下鄉(xiāng)惠民活動，豐富鄉(xiāng)村文化生活。增城不斷完善農村公共文化服務體系，讓農民群眾在參與中享受文化的愉悅，不斷提高綜合素養(yǎng)，形成健康生活文化，推進鄉(xiāng)村文化振興。

2.2.3加強規(guī)劃管控和指導，開展鄉(xiāng)村環(huán)境整治，推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興

良好的生態(tài)環(huán)境是增城的一張亮麗的城市名片。增城素有“廣州的后花園”“珠三角的翡翠綠洲”之稱。為更好保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，增城區(qū)以加強規(guī)劃管控和指導、開展鄉(xiāng)村環(huán)境整治為抓手，大力推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興。一是通過制訂一系列圖文并茂、簡單易懂的農村規(guī)劃建設技術指引，包括村莊人居環(huán)境整治建設指引、環(huán)境整治指引、生活污水處理指引、生活垃圾無害化處理指引、園林綠化景觀建設指引等，并編印成海報免費發(fā)放到各鎮(zhèn)村，指導鄉(xiāng)村建設。二是大力推進農村環(huán)境治理工程，實現“水清、地潔、環(huán)境美”。規(guī)范整治“散小亂”養(yǎng)豬場，開展廁所革命，實施以“引水、治污、改廁”為主要內容的村容村貌整治工程，改造或新建無害化公廁、污水處理池、垃圾收集點，并建立完善的“戶集、村收、鎮(zhèn)運、區(qū)處理”四級生活垃圾收運處理體系和環(huán)境衛(wèi)生門前責任制度，形成環(huán)境衛(wèi)生保潔長效機制，有效解決村莊衛(wèi)生“亂、臟、差”的問題；開展黑臭河涌、村莊排水整治工程和村莊溝渠清梳工程；實施“千園計劃”，進行抽疏插綠，拆除破舊泥磚房、磚瓦房，建設公園和綠道，綠化美化村莊環(huán)境。鄉(xiāng)村美化綠化建設蓬勃開展，“四旁綠化、庭院美化”等身邊增綠行動得到群眾廣泛參與支持。2018年增城區(qū)完成了13個鄉(xiāng)村美化綠化工程，3.4萬株苗木進入廣大農村，為平常百姓家房前屋后增添了一抹希望之綠。

2.2.4打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，借力鄉(xiāng)建機構協(xié)會，推進鄉(xiāng)村人才振興

增城區(qū)在鄉(xiāng)村建設過程中十分重視人才的作用。通過打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，吸引青年能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并借力鄉(xiāng)建機構與協(xié)會，吸引社會各界熱心鄉(xiāng)建的人士參與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設，共同推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展。一是設立青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金，鼓勵村民自主創(chuàng)業(yè)，吸引青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。建立“青年之家”綜合性青少年服務平臺示范點，出臺青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金、政策支持措施，開展農村青年致富帶頭人培訓，打造“領頭雁”。建立“兩新”團組織等系列工作，充分調動農村青年的積極性、主動性和創(chuàng)造性，鼓勵、吸引更多農村優(yōu)秀青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，助力農業(yè)農村現代化發(fā)展。如大埔圍村制定了《大埔圍創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)補貼獎勵辦法》，由政府為優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)青年提供貼息貸款，有效解決青年創(chuàng)業(yè)資金瓶頸問題，同時對租用大埔圍村村民、合作社或村委會房屋，嘗試進行創(chuàng)業(yè)經營的單位和個人進行補貼獎勵。二是攜手廣州松田職業(yè)學院、廣東工業(yè)大學華立學院、廣州華立科技職業(yè)學院、廣東財經大學華商學院、廣東省環(huán)保技工學校等增城屬地的眾多高校，創(chuàng)辦了各具特色的大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐基地[20]。三是成立鄉(xiāng)建中心和增城“古村之友”協(xié)會，匯集熱心鄉(xiāng)村振興和古村保護的各類人才力量共同推動鄉(xiāng)村的建設發(fā)展。鄉(xiāng)建中心作為服務鄉(xiāng)村建設的專業(yè)技術機構，致力于服務增城鄉(xiāng)村建設工作，成為村鎮(zhèn)規(guī)劃建設專業(yè)人才的有力補充?！肮糯逯选眳f(xié)會作為社會力量，不僅推動古村落、古建筑的保護，而且結合產業(yè)發(fā)展需求，對接政府資源，開展線上和線下渠道募集資金，充分利用鄉(xiāng)村文化資源，推動文化創(chuàng)業(yè)，激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

2.2.5發(fā)揮村民主體作用，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，推進鄉(xiāng)村組織振興

充分的基層民主，有效的制度規(guī)章，是鄉(xiāng)村凝心聚力、和諧發(fā)展的內生動力。增城區(qū)在村莊建設過程中，特別注重基層自治、日常管理等村莊治理機制的提升，切實保障村民參與鄉(xiāng)村建設的主體性。一是大力推廣村民議事機制，通過建立村級“民主議事廳”，以“民主商議、一事一議”“事事商量，件件表決”的村民自治新模式討論村中事務，完善農村基層民主議事決策模式，讓村民更好地參與民主議事，村中大小事務真正得到公平、公開、公正表決，切實把權力關進制度的籠子里，實現還權于民，問計于民。目前，增城建成村（居）民議事廳341個，實現村（居）民議事廳全覆蓋（見圖3）。每個村莊制定《村民代表議事制度》，定期在議事廳召開村民代表大會，針對村莊規(guī)劃設計、房屋外立面整飾、破舊房屋拆除復綠、衛(wèi)生巡查保潔、實施禽畜圈養(yǎng)等各項鄉(xiāng)村建設事宜進行公開討論、征求意見和民主決策。二是創(chuàng)新鄉(xiāng)村建設補償機制，以獎代補，提高村民參與村莊立面整治等鄉(xiāng)村建設行動的積極性，變被動為主動。三是訂立村規(guī)民約，對村莊規(guī)劃的實施、農民建房、村莊保潔、禽畜圈養(yǎng)、文明風尚及違反鄉(xiāng)規(guī)民約的行為如何處理等方面進行約定，由村民會議討論通過生效后進行上墻公告，同時上報鎮(zhèn)人民政府備案，以規(guī)范村民日常行為，提高村民自覺自律能力。

3結語

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農”工作的總抓手，新時期推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施應該因地制宜。增城區(qū)作為大都市郊區(qū)在鄉(xiāng)村振興上做出了特色，在充分發(fā)揮規(guī)劃引領作用的基礎上，結合地方實際，匯聚政府和企業(yè)、村民、民間協(xié)會等社會各界力量，構建了系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村產業(yè)、生態(tài)、文化、人才、組織“五大”振興的協(xié)調運作機制，形成具有增城特色的鄉(xiāng)村建設模式，為新時代其他地方的鄉(xiāng)村建設工作提供了一定的經驗借鑒。未來增城區(qū)鄉(xiāng)村建設還應進一步加強對村莊規(guī)劃編制創(chuàng)新、農村土地制度改革、鄉(xiāng)村設計師制度創(chuàng)建等方面的探索，以適應新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的新要求，進一步激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，推動鄉(xiāng)村全面振興。

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