我國(guó)農(nóng)村新型合作金融法律制度創(chuàng)新研究

黃瀟瀟

摘要：我國(guó)為保障農(nóng)村資金互助社的順利發(fā)展，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒發(fā)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，這在一定程度上為互助社的發(fā)展提供了法律保障。本文從《暫行規(guī)定》為基點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)分析與探討，認(rèn)為當(dāng)前《暫行規(guī)定》存在立法理念上的滯后、立法內(nèi)容上的缺失、體系較為凌亂分散、實(shí)施效果不佳等問(wèn)題，亟待從各方面去進(jìn)一步完善、改革和創(chuàng)新，為其提供一個(gè)強(qiáng)有力的法律保障機(jī)制，最終為農(nóng)村資金互助社生存、可持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)有利的環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村合作金融;農(nóng)村資金互助社;創(chuàng)新;

農(nóng)村資金互助社指的是一種由村民和農(nóng)村小型企業(yè)自我獨(dú)立管理、自愿入股發(fā)起設(shè)立的僅為一定區(qū)域內(nèi)的社員提供金融服務(wù)的新型農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村資金互助社是普惠金融在農(nóng)村地區(qū)的一種具體表現(xiàn)形式，其價(jià)值追求在于為農(nóng)村弱勢(shì)群體、弱勢(shì)企業(yè)提供一種相對(duì)公平、合理和有效的金融服務(wù)，以此來(lái)不斷提高農(nóng)村地區(qū)的金融消費(fèi)水平和生活質(zhì)量，同時(shí)也為農(nóng)村地區(qū)中小型企業(yè)的發(fā)展提供一種金融支持。

1.我國(guó)農(nóng)村資金互助社立法現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.1? 我國(guó)農(nóng)村資金互助社立法現(xiàn)狀

1.1.1? 規(guī)范性文件

對(duì)于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村落后地區(qū)的金融服務(wù)水平一直都是黨和國(guó)家工作任務(wù)中最重要的一項(xiàng)。特別是在十八屆三中全會(huì)以后，“三農(nóng)”問(wèn)題被國(guó)家放在一個(gè)重要的發(fā)展戰(zhàn)略位置上。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村資金互助社這一具體設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，自從2004年至2010年之間，國(guó)家針對(duì)建設(shè)和完善農(nóng)村金融體系連續(xù)頒布了7個(gè)一號(hào)文件，這段時(shí)期在學(xué)界被稱為金融“新政”時(shí)期。2007年中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，其具體規(guī)定了農(nóng)村資金互助社的準(zhǔn)入條件、組織原則、運(yùn)作管理等方面的內(nèi)容。2015國(guó)務(wù)院頒布的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》的通知中就明確了在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的必要性，并且闡明了其基本的總體思路。

1.1.2? 有關(guān)立法

首先，憲法。憲法作為我國(guó)各個(gè)部門(mén)法的基礎(chǔ)，在整體上起著重要的指引和規(guī)范作用，可以說(shuō)憲法是公民權(quán)利的保障書(shū)。憲法中規(guī)定了我國(guó)公民的許多基本性的權(quán)利，例如：政治權(quán)利和自由、文化教育權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利等等。其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利就明確了我國(guó)公民有平等享受發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。

其次，有關(guān)部門(mén)制定的部門(mén)法。當(dāng)前對(duì)我國(guó)金融行業(yè)起主要調(diào)控作用的是中國(guó)人民銀行、銀行監(jiān)督管理委員會(huì)當(dāng)中的一些部門(mén)法。例如：《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《信貸法》等。

2.存在問(wèn)題分析

2.1指導(dǎo)理念滯后

農(nóng)村資金互助社所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)是一種以服務(wù)社員和謀求社員共同利益的金融理念，強(qiáng)調(diào)的是在特定區(qū)域內(nèi)建立起一種屬于全體社員的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，以此來(lái)化解傳統(tǒng)金融結(jié)構(gòu)邊緣農(nóng)村地區(qū)這一具體困境。但是在農(nóng)村資金互助社實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍然受傳統(tǒng)金融思想的影響和束縛，使得這一基本金融理念顯得相對(duì)較為滯后，具體表現(xiàn)在缺乏金融公平和保護(hù)社員金融權(quán)利的基本指導(dǎo)理念上。

從表1，不難看出截止到2011年我國(guó)共設(shè)立農(nóng)村資金互助社46家，而村鎮(zhèn)銀行所這里的機(jī)構(gòu)數(shù)量是農(nóng)村資金互助社的數(shù)十倍，在這種機(jī)構(gòu)數(shù)量懸殊差距如此之大的情況下，農(nóng)村資金互助社所倡導(dǎo)的金融基本理念受到傳統(tǒng)金融思想有力沖擊，導(dǎo)致農(nóng)村資金互助社所應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值理念嚴(yán)重滯后，村鎮(zhèn)地區(qū)社員的金融公平和金融權(quán)利都沒(méi)有得到較好的保護(hù)。

2.2《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》立法內(nèi)容不健全

在我國(guó)金融扶貧的大趨勢(shì)和大背景下，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2007年頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行條例》，并且在全國(guó)部分地方開(kāi)始了相關(guān)試點(diǎn)工作，從試點(diǎn)工作的具體實(shí)際效果來(lái)看，在一定程度上確實(shí)對(duì)村鎮(zhèn)地區(qū)社員起到了一定的輔助作用，但是《暫行條例》在實(shí)踐中卻存在許多還需進(jìn)一步深究和討論的地方。

第一、融資手段和渠道較為狹窄。從農(nóng)村資金互助社的性質(zhì)以及《暫行條例》的具體規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村資金互助社的融資手段主要有以下幾個(gè)方面。一是社員繳納的股金，二是吸收特地區(qū)域內(nèi)社員的存款，三是接受社會(huì)的捐助，四是，向其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)融入資金。盡管農(nóng)村資金信用社有這幾方面的融資渠道，但是在實(shí)際當(dāng)中第三、第四點(diǎn)發(fā)揮的作用微乎其微。因?yàn)閺南嚓P(guān)規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村資金互助社是一個(gè)缺乏內(nèi)生性融資機(jī)制的互助金融機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村資金互助社不具備獨(dú)立的自我成長(zhǎng)能力的情況下，具有“造血性”捐助特點(diǎn)的公益性基金組織或具有盈利性功能的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是斷然不會(huì)向其融資的

第二、吸收存款難度較大。其造成這一困境的主要原因本文認(rèn)為是《暫行條例》規(guī)定上的不健全導(dǎo)致的?！稌盒袟l例》規(guī)定“農(nóng)村資金互助社不得向社員以外的他人吸收存款”，這就嚴(yán)格限制了農(nóng)村資金互助的吸收存款的范圍。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本就較為低下，農(nóng)民的實(shí)際收入大多較為低下，這些綜合因素導(dǎo)致了農(nóng)村資金互助社吸收的存款十分有限。

第三、入股要求上規(guī)定不合理。《暫行條例》第二十條第二款規(guī)定：社員入股必須以貨幣出資，不得以實(shí)物、貸款或其他方式入股。本條規(guī)定就把其他出資方式嚴(yán)格的排除在之外，而這必將導(dǎo)致農(nóng)村資金互助社需要花費(fèi)一部分資金去用于租賃經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，購(gòu)買(mǎi)相關(guān)設(shè)備和其他輔助器材上。

2.3合作金融法律缺失

對(duì)我國(guó)農(nóng)村新型合作金融立法上的缺失和政策扶持力度上的不足，是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村新型合作金融有效運(yùn)行和發(fā)展滯后的主要原因。具體而言，我國(guó)目前還并沒(méi)有正式制定《農(nóng)村新型合作金融法》 、《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》，目前對(duì)我國(guó)農(nóng)村新型合作金融進(jìn)行調(diào)控的大多是依據(jù)一些零散、不穩(wěn)定和效力低下的規(guī)范性文件或者一些更為普遍的紅頭文件去進(jìn)行調(diào)整。

3.我國(guó)農(nóng)村資金互助社立法完善對(duì)策

3.1創(chuàng)新指導(dǎo)理念

近幾年來(lái)，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)得到了極大提高，人們的生活水平整體得到了不斷改善，但是從局部來(lái)看，在我國(guó)還是有許多地方存在經(jīng)濟(jì)“發(fā)育不良”等狀況。這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯低于全國(guó)平均水平，金融服務(wù)明顯缺乏，有些地方甚至是零金融服務(wù)狀態(tài)。因此，如何在對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的金融相關(guān)指導(dǎo)理念進(jìn)行創(chuàng)新就顯得尤為重要了。

3.1.1包容性理念、可持續(xù)性發(fā)展理念

首先，需要在我國(guó)傳統(tǒng)金融理念中摻入包容性理念。包容性理念指的是應(yīng)當(dāng)在科學(xué)、合法的軌道上，積極引導(dǎo)其他相關(guān)金融主體參與到農(nóng)村金融服務(wù)改造上來(lái)，降低其參與門(mén)檻，為相關(guān)摻入主體提供政策上、法律上的保障。在現(xiàn)有金融理念中摻入包容性理念，可以使社會(huì)資源得到更有效的合理配置，同時(shí)提高農(nóng)村資金互助社的生命力，使村鎮(zhèn)地區(qū)社員的合法金融權(quán)利能夠得到有效體現(xiàn)。其次，在現(xiàn)在農(nóng)村資金互助社中摻入可持續(xù)發(fā)展理念。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村資金互助社的現(xiàn)實(shí)境況處于一種非常嚴(yán)峻，同時(shí)也十分尷尬的地位。之所以說(shuō)嚴(yán)峻是由于其發(fā)展前途堪憂，缺乏應(yīng)有的自身發(fā)展能力，而之所以說(shuō)尷尬是由于它在社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中存于一種有名無(wú)實(shí)的狀態(tài)。加入可持續(xù)發(fā)展理念這就需要農(nóng)村資金互助社優(yōu)化自己的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，擴(kuò)展自己的金融業(yè)務(wù)，提高自己的管理水平，這樣才能為農(nóng)村資金互助社提供一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的金融環(huán)境。

3.2擴(kuò)展融資渠道，建立多層、寬領(lǐng)域的融資長(zhǎng)效機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村資金互助社發(fā)展困境的最大一個(gè)問(wèn)題是資金嚴(yán)重缺乏，且《暫行條例》當(dāng)中所規(guī)定的四種融資渠道實(shí)踐中也難以發(fā)揮其作用。在此，對(duì)于擴(kuò)展融資渠道，建立多層、寬領(lǐng)域的融資長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)于改變農(nóng)村資金互助社現(xiàn)存情況就顯得十分有必要了。在此應(yīng)該從以下幾個(gè)方面去做。

第一，放寬融資主體限制，接納社員以外的社會(huì)投資。我國(guó)村鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較為低下，加之一般農(nóng)民更沒(méi)有理財(cái)這一概念，所以僅僅把融資主體限制在特定區(qū)內(nèi)的社員，這從很大程度上抑制了農(nóng)村資金合作社資金來(lái)源，使得農(nóng)村資金互助社沒(méi)有足夠的存款去開(kāi)展金融業(yè)務(wù)。當(dāng)然，這種放寬融資主體也是有限制的。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)要保證資金互助社所追求的價(jià)值原則和主要服務(wù)群體的基礎(chǔ)上去放寬限制。具體而言，對(duì)于社員以外人員的出資、貸款和其他金融服務(wù)應(yīng)當(dāng)規(guī)定一定的限度，采取分流式的“產(chǎn)入”和“產(chǎn)出”的方式開(kāi)展業(yè)務(wù)，以至于不會(huì)破農(nóng)村資金互助社設(shè)立的初衷。

第二，建立大中型金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村資金互助社批發(fā)資金的長(zhǎng)效機(jī)制。農(nóng)村資金互助社有很強(qiáng)的地域性特點(diǎn)，在特定區(qū)域內(nèi)有著較高的信息優(yōu)勢(shì)，但是融資渠道和規(guī)模十分有限。而大中型金融機(jī)構(gòu)盡管資金雄厚，但是如果直接與村鎮(zhèn)地區(qū)的居民發(fā)生金融、信貸交易，卻往往會(huì)由于村鎮(zhèn)地區(qū)居民較為分散和缺乏了解從而產(chǎn)生高額的交易成本。因此如果能夠有效的在兩者之間建立起一個(gè)合作的橋梁，這不僅有利于解決農(nóng)村資金互助社資金困境問(wèn)題，同時(shí)也能夠?yàn)榇笾行推髽I(yè)發(fā)展村鎮(zhèn)業(yè)務(wù)減少額外的成本，最終實(shí)現(xiàn)兩者的互利共贏。

3.3制定合作金融法

我國(guó)雖然對(duì)于發(fā)展農(nóng)村新型金融頒布了一系列一號(hào)文件和指導(dǎo)性意見(jiàn)，但是它們大多都是為了調(diào)整某一具體問(wèn)題而臨時(shí)發(fā)布的，大多都較為凌亂和分散，由于當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)制定一部有關(guān)農(nóng)村新型金融的法律，所以本文主張制定一部專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)村合作金融法》。從國(guó)外許多國(guó)家的實(shí)踐證明來(lái)看，例如：美國(guó)制定了《社會(huì)投資法》，印度制定了《地區(qū)農(nóng)村銀行法》等，這些國(guó)家的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)是十分值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。首先，這樣用法律的形式規(guī)定一套較為完善和穩(wěn)定的農(nóng)村金融法律體系，能夠有效的一方面保障農(nóng)民的基本金融權(quán)利，為他們提供法律保障，另一方面又提高了農(nóng)村資金互助社的積極性和創(chuàng)造性。其次，制定《農(nóng)村合作金融法》有利于使農(nóng)村資金互助的法律地位得以具體確定，并且同時(shí)也有利于金融法律隨著信用事業(yè)的發(fā)展不斷完善。最后，制定《農(nóng)村合作金融法》也有利于提高人們對(duì)新型農(nóng)村合作金融的認(rèn)知度、關(guān)注度，由于《農(nóng)村合作金融法》較之于普通的規(guī)范性文件和紅頭文件擁有更高的穩(wěn)定性和權(quán)威性，這進(jìn)一步提高了人們對(duì)于這種新興信用組織的信任度，這為農(nóng)村資金互助社的發(fā)展和應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的價(jià)值都具有十分重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]王亦平.農(nóng)村資金互助社法律規(guī)范之缺失[J].金融與法，2009（5）

[2]馬建霞.普惠金融促進(jìn)法律制度研究—以信貸服務(wù)為中心[D]西南政法大學(xué)，2012：63

[3]王翔翔、邵子愷.農(nóng)村普惠金融的法律保障問(wèn)題探究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2015，13：54

[4]晏海運(yùn).中國(guó)普惠金融發(fā)展研究[D].中共中央黨校，2013：10[]