協(xié)同視角下西安政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的問(wèn)題研究1

摘 要：隨著地方經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀槐Ｗo(hù)區(qū)遭到破壞，地方政府部門面處理自然保護(hù)區(qū)問(wèn)題面臨臨大量的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，政府的公共事務(wù)部門不能完全有一個(gè)部門單獨(dú)來(lái)解決，對(duì)原有的公共事務(wù)處理方式受到了挑戰(zhàn)。為了加強(qiáng)地方政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的整體性和一致性，較少政府部門職能交叉和相互掣肘，引用西方國(guó)家跨部門協(xié)同機(jī)制的案列，進(jìn)行指導(dǎo)對(duì)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)。但是我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)化的發(fā)展時(shí)，政府部門的協(xié)同時(shí)相對(duì)落后的，作為我國(guó)政府權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)行的部門協(xié)同機(jī)制一直處于非規(guī)范化、不完善、缺乏約束的狀態(tài)，政府各個(gè)部門各自為政、互相推諉的現(xiàn)象很多。本篇文章對(duì)地方政府部門協(xié)同進(jìn)行探討，促進(jìn)跨部門資源的整合，提高跨部門協(xié)同的工作效率和綜合治理能力。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；部門；自然保護(hù)區(qū)

習(xí)近平總書記近年來(lái)就環(huán)境和生態(tài)建設(shè)發(fā)表過(guò)很多次講話，特別是著名的“兩山理論”：綠水青山就是金山銀山的講話深入人心。過(guò)去十年地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和追求，忽視了對(duì)自然保護(hù)區(qū)的的保護(hù)，常常踩踏著生態(tài)保護(hù)的紅線。自然保護(hù)區(qū)是一條不可逾越的底線，但以追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖擊自然保護(hù)區(qū)的案例仍然屢屢發(fā)生。針對(duì)內(nèi)蒙古錫林郭勒草原、河南小秦嶺、寧夏賀蘭山、山東長(zhǎng)島、廣東丹霞山、祁連山等國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在2016年1月13-14日國(guó)家環(huán)保部分別約談自然保護(hù)區(qū)所在市級(jí)人民政府、保護(hù)區(qū)省級(jí)主管部門及保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，督促其全面落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)，堅(jiān)決制止破壞自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的各種違法違規(guī)行為。在2018年5月18日到19日，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開(kāi)，習(xí)近平總書記對(duì)生態(tài)文明的極端重要性再次作了闡述，提出了六大原則、五大生態(tài)文明體系。從這點(diǎn)來(lái)看，習(xí)近平同志關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的闡述在這次會(huì)議上已經(jīng)體系化了。習(xí)近平生態(tài)文明思想已經(jīng)成為相對(duì)獨(dú)立的思想體系。這個(gè)思想體系是在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想下的一個(gè)重要組成部分，它具有相對(duì)的獨(dú)立性。這次講話標(biāo)志著習(xí)近平生態(tài)文明思想的全面形成，所以這次會(huì)議的意義非常重大。它是新時(shí)代我國(guó)進(jìn)入到環(huán)境保護(hù)新時(shí)期，未來(lái)全國(guó)開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)重大的理論指導(dǎo)。

隨著地方經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀槐Ｗo(hù)區(qū)遭到破壞，處理自然保護(hù)區(qū)問(wèn)題面臨大量的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，政府的公共事務(wù)部門不能完全有一個(gè)部門單獨(dú)來(lái)解決，對(duì)原有的公共事務(wù)處理方式受到了挑戰(zhàn)。為了加強(qiáng)地方政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的整體性和一致性，較少政府部門職能交叉和相互掣肘，引用西方國(guó)家跨部門協(xié)同機(jī)制的案列，進(jìn)行指導(dǎo)對(duì)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)。但是我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)化的發(fā)展時(shí)，政府部門的協(xié)同治理相對(duì)落后的，作為我國(guó)政府權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)行的部門協(xié)同機(jī)制一直處于非規(guī)范化、不完善、缺乏約束的狀態(tài)，政府各個(gè)部門各自為政、互相推諉的現(xiàn)象很多。本篇文章對(duì)地方政府部門協(xié)同治理進(jìn)行探討，促進(jìn)跨部門資源的整合，提高跨部門協(xié)同的工作效率和綜合治理能力。提出符合當(dāng)下地方政府跨部門協(xié)同治理自然保護(hù)區(qū)的框架。

一、協(xié)同的定義

自20世紀(jì)90 年代以來(lái)，在西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)了治理一詞，被廣泛的應(yīng)用于政治學(xué)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理中，一些政治學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者及國(guó)際性的機(jī)構(gòu)賦予了治理一詞更多的功能。然而治理的概念在我國(guó)的學(xué)術(shù)界中已經(jīng)得到規(guī)范的應(yīng)用。

1.1 國(guó)外協(xié)同治理的定義

治理是協(xié)同治理理論研究的基本理論位背景。波利特認(rèn)為，治理強(qiáng)調(diào)公共管理需要除政府自身以外其他社會(huì)行動(dòng)者的積極參與，吸取包括在內(nèi)的更為廣闊的力量處理好公共事務(wù)。羅德認(rèn)為，治理理論指出管理主義導(dǎo)向新公共管理存在的四個(gè)缺陷：管理主義關(guān)注組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì) 效率等忽視了組織間的聯(lián)系和科層控制，目標(biāo)充斥忽視了組織間的關(guān)系和信任，只關(guān)注結(jié)果不等用于網(wǎng)絡(luò)話管理中，競(jìng)爭(zhēng)和掌舵存在著矛盾。同時(shí)羅德還指出社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理和組織的網(wǎng)絡(luò)治理。隨著治理的發(fā)展，協(xié)同理論的產(chǎn)生被廣泛運(yùn)用于公共管理的問(wèn)題中用來(lái)解決問(wèn)題和實(shí)證分析。扎德克認(rèn)為，協(xié)同治理是有效應(yīng)對(duì)環(huán)境和社會(huì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，是全球性的趨勢(shì)，沒(méi)有替代的方案。安塞爾認(rèn)為，作為一個(gè)新型的治理模式，協(xié)同治理已經(jīng)逐漸的興起，用于取代公共決策和執(zhí)行中的管理主義，安塞爾通過(guò)對(duì)美國(guó)134個(gè)協(xié)同治理案例進(jìn)行研究得出結(jié)論，協(xié)同治理成功的關(guān)鍵變量：沖突與合作、利益相關(guān)者參與激勵(lì)、權(quán)力和資源的不平衡、領(lǐng)導(dǎo)力和制度的設(shè)計(jì)。維爾用實(shí)證分析了2005年澳大利亞維多利亞區(qū)域管理論壇在促進(jìn)州政府部門與地方政府之間協(xié)同治理的作用。有利于區(qū)域管理和區(qū)域協(xié)同帕爾迪提供了評(píng)估協(xié)同治理過(guò)程中權(quán)力的研究框架，分析了協(xié)同治理過(guò)程中團(tuán)體的相對(duì)權(quán)力。

1.2國(guó)內(nèi)協(xié)同治理的定義

21世界以來(lái)我國(guó)的學(xué)術(shù)界圍繞治理的理論相繼介紹和引入了國(guó)際治理的前沿概念，包括整體性治理、多中心的治理、網(wǎng)絡(luò)治理等。俞可平認(rèn)為，立足于中國(guó)公共管理實(shí)際，治理理論對(duì)于我國(guó)擺脫市場(chǎng)化進(jìn)程中公管理的低效和多方面的失敗具有十分重要的借鑒意義。竺乾威介紹和評(píng)價(jià)了整體治理，認(rèn)為整體治理是在對(duì)新公共管理進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。王興倫認(rèn)為多中心治理位公共事務(wù)提出了不同于官僚行政理論的治理邏輯。鄞興奮網(wǎng)絡(luò)治理理論對(duì)公共管理主體間關(guān)系的核心問(wèn)題進(jìn)行探索。夏書章認(rèn)為，公共領(lǐng)域的事物紛繁、關(guān)系復(fù)雜、問(wèn)題溢出，政府需要與非政府組織的合作。鄧惠欣認(rèn)為通過(guò)建立、指導(dǎo)、促進(jìn)、運(yùn)用、和監(jiān)督跨部門的組織安排以解決公共政策問(wèn)題的整個(gè)過(guò)程。鄭巧分析了協(xié)同和治理理論的基礎(chǔ)上，認(rèn)為協(xié)同治理是服務(wù)型政府的治理邏輯。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界將治理理論用于公共管理領(lǐng)域中有社會(huì)管理、公共危機(jī)管理、環(huán)境管理。

二、西安自然保護(hù)區(qū)存在的問(wèn)題

2.1保護(hù)區(qū)管理法律法規(guī)不完善

雖然國(guó)家出臺(tái)過(guò)與保護(hù)區(qū)相關(guān)的法律和政策，讓保護(hù)區(qū)的管理有法可依，但是很多自然保護(hù)區(qū)管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)建設(shè)落后、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)不足和體制不順等問(wèn)題，導(dǎo)致了自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展與立法規(guī)定產(chǎn)生了沖突，反而不利于自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，如自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)際工 作與《森林法》中部分法規(guī)存在沖突[。

2.2政府管理體系不到位

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)已經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，實(shí)踐證明，自然保護(hù)區(qū)的主要職能是保護(hù)自然資源、生態(tài)研究和生態(tài)教育等，并通過(guò)行政管理將各項(xiàng)工作順利完成。由于我國(guó)地區(qū)間發(fā)展水平各異，部分自然保護(hù)區(qū)的管理體系中仍存在不完整、不規(guī)范的問(wèn)題。自然保護(hù)區(qū)地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，管理工作難免疏漏，經(jīng)常出現(xiàn)上、下級(jí)部門間溝通不暢及各保護(hù)區(qū)各自為政、管理松散等現(xiàn)象不利于保護(hù)區(qū) 實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。

2.3科研宣教力量薄弱

國(guó)內(nèi)很多自然保護(hù)區(qū)存在管理機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全、專業(yè)落后等問(wèn)題。很多自然保護(hù)區(qū)地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，工作條件艱苦，生活條件差，地方經(jīng)濟(jì)來(lái)源不穩(wěn)定，上下機(jī)構(gòu)部門間溝通難度大，管理難度也大。在自然保護(hù)區(qū)的科研方面，經(jīng)費(fèi)來(lái)源緊張，工作人員待遇低，工作積極性不高，無(wú)法引進(jìn)外來(lái)技術(shù)人員，又加上人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重，因而阻礙了保護(hù)區(qū)質(zhì)量提升。努魯兒虎山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的人員結(jié)構(gòu)中，科技人員僅占總?cè)藬?shù)的10%c左右，大多數(shù)工作人員整體素質(zhì)不高，延緩了保護(hù)區(qū)的發(fā)展和提升。

2.4政府財(cái)政資金投入不足

目前，我國(guó)大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)都存在資金短缺的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政每年對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金扶持不到2億元，而且仍有較多保護(hù)區(qū)出現(xiàn)自給自足的現(xiàn)象，難以維持保護(hù)區(qū)的正常運(yùn)營(yíng)及其基本建設(shè)。各地保護(hù)區(qū)的管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，其資金總投入相對(duì)于當(dāng)前生態(tài)破壞治理的費(fèi)用微不足道，其所帶來(lái)的生態(tài)效益是 這些資金投入所無(wú)法達(dá)到的。

2.5門與部門之間協(xié)調(diào)不到

在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)法發(fā)展的同時(shí)，各個(gè)部門制定符合自身部門利益的政策，忽視對(duì)自然保護(hù)區(qū)的考慮，形成政策出自多個(gè)部門，在政策的執(zhí)行上各自為政，缺乏統(tǒng)一的政策文件，進(jìn)而造成對(duì)自然保護(hù)區(qū)的破壞

三、協(xié)同下對(duì)西安自然保護(hù)區(qū)存的措施

3.1完善保護(hù)區(qū)法律法規(guī)和管理體制

根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)，建立自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)評(píng)估體系。目前，我國(guó)在保護(hù)區(qū)生物多樣性的評(píng)價(jià)方面未形成統(tǒng)一的體系。當(dāng)前很多保護(hù)區(qū)的機(jī)構(gòu)工作重心是對(duì)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行不定期的 例行檢查，如消滅森林火災(zāi)源頭、打擊野生動(dòng)物盜獵、禁止 盜采盜伐等，但這些工作與達(dá)到保護(hù)區(qū)目標(biāo)仍存在很大差距。因此，要完善法律法規(guī)，建立評(píng)價(jià)體系，提高管理的效率，增強(qiáng)工作積極性。

3.2對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行依法管理

堅(jiān)持以法治理保護(hù)區(qū)，用法律法規(guī)約束自然保護(hù)區(qū)附 近居民的個(gè)人行為。各地方政府機(jī)構(gòu)，可以在《中華人民共 和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)條例》等法律 法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況制定適合當(dāng)?shù)氐淖匀槐?護(hù)區(qū)法規(guī)或條例，讓保護(hù)區(qū)的工作有法可依。同時(shí)，也要加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)居民的生態(tài)意識(shí)和法律意識(shí)，加大宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的法律意識(shí)，讓工作人員真正做到 依法管理。

3.3加強(qiáng)保護(hù)區(qū)的科學(xué)技術(shù)研究

保護(hù)區(qū)的發(fā)展要以科學(xué)合理的研究系統(tǒng)為基礎(chǔ)，需要積極探索、合作和及時(shí)創(chuàng)新，加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，最大連續(xù)跟蹤記錄至少5年以上，目的是為了對(duì)公益林的經(jīng)營(yíng) 成果進(jìn)行觀測(cè)分析，從而有助于總結(jié)出合理科學(xué)的林場(chǎng)管 理模式以及技術(shù)方法。

3.4加強(qiáng)部門之間的合作

部門與部門之間要相互的配合和協(xié)同，在制定政策的同時(shí)形成一致的政策性文件和標(biāo)準(zhǔn)，為以后再執(zhí)行自然保護(hù)區(qū)問(wèn)題的時(shí)候有個(gè)合理的操作性方案，不至于政策的雜糅，方便對(duì)自然保護(hù)的管理。

結(jié)語(yǔ)：

通過(guò)對(duì)地方政府跨部門協(xié)同作為一個(gè)解決問(wèn)題的目標(biāo)，對(duì)地方政府跨部門職能在執(zhí)行公共事務(wù)時(shí)的問(wèn)題進(jìn)行梳理，對(duì)跨部門職能進(jìn)行深入的剖析，進(jìn)行組織架構(gòu)的整合，運(yùn)用職能體系橫向和縱向的的整合，達(dá)成一個(gè)協(xié)同的標(biāo)準(zhǔn)體系，如在對(duì)生態(tài)環(huán)保保護(hù)問(wèn)題上“中央環(huán)保督查組到地方巡查，地方政府職能部門全力的配合”在全國(guó)的環(huán)保督查中，地方政府職能部門密切的配合和協(xié)作，體現(xiàn)職能部門協(xié)同的重要性，反映出職能部門體系協(xié)同問(wèn)題。更有于解決政府跨部門的協(xié)同問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：任佑路，現(xiàn)就讀于陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院2017級(jí)行政管理專業(yè)。碩士研究生，主要研究方向：非盈利組織。