推進(jìn)縣域基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化策略研究

趙媛媛

摘 要：總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），《指導(dǎo)意見》對建立健全以幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶為統(tǒng)領(lǐng)，涵蓋公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)等9個領(lǐng)域的國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、各行業(yè)領(lǐng)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、地方基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系提出指導(dǎo)意見，對以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)方式、推進(jìn)縣域區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一、促進(jìn)各地區(qū)各部門基本公共服務(wù)質(zhì)量水平有效銜接，優(yōu)化資源配置、再造服務(wù)流程、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量、提升服務(wù)效益、明確權(quán)責(zé)關(guān)系、創(chuàng)新治理方式進(jìn)行全面部署，明確了到2025年、到2035年的主要目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù);均等化;對策研究

引言：

基本公共服務(wù)是指在達(dá)成必然社會共識的要求下，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展水平，為實(shí)現(xiàn)國家凝聚力，社會正義以及保障公民基本權(quán)利而打造出的公共服務(wù)內(nèi)容。這意味著政府應(yīng)在不同的階段為社會提供根本的、不同的標(biāo)準(zhǔn)，最終，大抵對等的服務(wù)將有助于公平調(diào)配。實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。縣域根本公共效能均等化發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的題中應(yīng)有之義，是完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重中之重，縣域基本公共服務(wù)均等化開展不光有利于縣域融合發(fā)展，因?yàn)榭h域二元社會體制，招致縣域基本公共服務(wù)歪斜，加大了縣域之間的差距，所以，只有提高縣域基本公共服務(wù)的均等化，才有利于減小縣域差距，緩解縣域發(fā)展的不平衡，早日按時按量的全面建成小康社會。

一、公共文化服務(wù)均等化的含義和特點(diǎn)

公共服務(wù)是來自西方發(fā)達(dá)國家的“新公共服務(wù)”和“新公共管理運(yùn)動”引進(jìn)中國的思想，就個別來說，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為全體社會成員提供最基本的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相適應(yīng)的，可以展現(xiàn)公平正義準(zhǔn)繩，全體人民不論任何民族，區(qū)域、地方，都應(yīng)該平等的享受大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。從我國實(shí)踐出發(fā)，根本公共效能的內(nèi)容主要是包含：一是基本民生服務(wù)，如就業(yè)服務(wù)、社會救助、養(yǎng)老保險;二是公共事業(yè)服務(wù)，如公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、科學(xué)、衛(wèi)生等。技術(shù)、人口控制、第三，基本公共福利服務(wù)，如公共服務(wù)。公共設(shè)備、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境維護(hù)等是社會保障、生產(chǎn)保障、消費(fèi)保障、國防保障等公共安全服務(wù)。這也充分說明，只要這些根本公共效能完善了，才能使得整體社會成員共享改革開放和社會發(fā)展的成果，現(xiàn)如今，我國的縣域差距較大，縣域非均等化問題比較突出，縣域之間，包含基礎(chǔ)教育，公共醫(yī)療，社會保障基本公共效能方面的差距逐步拉大，與我國完成縣域服務(wù)均等化相悖，所以要處理問題，就必須抓住主要矛盾，解決我國縣域服務(wù)均等化中存現(xiàn)的問題，提升基本公共服務(wù)均等化。由于縣域二元戶籍制度，大大加深了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的差距，減弱了農(nóng)民群體平等的享受醫(yī)療、住房、退休養(yǎng)老、基本生活保障，破除縣域二元結(jié)構(gòu)，縮小城市與農(nóng)村之間的間隔，突破城市與鄉(xiāng)村之間的圍墻，拉近城市與農(nóng)村之間的交流互動，完成縣域資源共享。

二、新時代提升我國基本公共文化服務(wù)均等化的重要性和必要性

現(xiàn)如今，我國的基本公共效能的供應(yīng)差距，主要是體現(xiàn)在縣域根本公務(wù)效能的不均等，差異性供給，注重城市的發(fā)展，為城市的發(fā)展提供了更大的財政支持以助于城市的快速發(fā)展，而鄉(xiāng)村的根本公共效能的供應(yīng)受到財政的因素而開展遲緩，提高我國縣域根本公共效能均等化是非常有需要的，城市開展的再好，不好好發(fā)展農(nóng)村，只會導(dǎo)致兩極分化嚴(yán)重，社會生活、公民素質(zhì)、社會治安都會因兩極分化而帶來一系列連帶效應(yīng)。

（一）縣域社會保障方面

在社會保障方面，縣域的差距尤其明顯，2007年底，農(nóng)村社會保障只包含社會保障制度，如協(xié)作醫(yī)療和養(yǎng)老保險，社會保障制度，如五保障支持，低收入，根本生活支援，特殊照顧和安置，但失業(yè)保險，工業(yè)和商業(yè)保險，生育保險和住房保障。許多社會福利項(xiàng)目都沒有。面對縣域基本公共效能的不平等，嚴(yán)重加大了縣域公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、社會基本保障的距離，使得農(nóng)民有病不敢治，與城市教育資源的天差地別，養(yǎng)老社保也不如城鎮(zhèn)覆蓋的廣泛，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，加速了醫(yī)藥衛(wèi)生體制的變革，我國逐漸全面建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度，逐漸減少城鎮(zhèn)社會保障之間的不平等。

（二）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育方面

教育問題在縣域之間的分水嶺尤為嚴(yán)重，城鎮(zhèn)居民享用優(yōu)渥的教育資源，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育設(shè)施薄弱，師資力量也遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)，大部分青年外出打工，留下小孩成為留守兒童，由老人照顧，在學(xué)業(yè)上的不重視，導(dǎo)致很多留守兒童不用心學(xué)習(xí)，加上城鎮(zhèn)的待遇比農(nóng)村好，更多教師愿意在城鎮(zhèn)教學(xué)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師資源流失，而且在教育經(jīng)費(fèi)投放上，城鎮(zhèn)也明顯優(yōu)于農(nóng)村。

（三）縣域公共醫(yī)療衛(wèi)生方面

在公共醫(yī)療的資源投放上，明顯城鎮(zhèn)的醫(yī)療水平比農(nóng)村好太多，一流的設(shè)備，醫(yī)生水平，醫(yī)療環(huán)境。在鄉(xiāng)村得了大病只能去城鎮(zhèn)醫(yī)療，農(nóng)村的醫(yī)療水平太低，導(dǎo)致很多人病情延誤，增加了農(nóng)村的死亡率，加上一些社會醫(yī)療社會保障方面的不平等，更導(dǎo)致一些農(nóng)村居民有病報銷不到位，增加了家庭的負(fù)擔(dān)。

三、當(dāng)前推進(jìn)我國縣域服務(wù)均等化的問題對策

在教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障體制方面多向農(nóng)村傾斜，引進(jìn)更多優(yōu)秀的人才進(jìn)入農(nóng)村，加快農(nóng)村的發(fā)展，為農(nóng)村發(fā)展事業(yè)匯入新鮮的血液，要讓貧困的村民學(xué)會致富，全面實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會，光靠政府的一味幫扶也是不夠的，也需要發(fā)揮主觀能動性，積極致富，積極響應(yīng)政府的號召，補(bǔ)齊短板，使得農(nóng)村和城鎮(zhèn)一樣平等的享受權(quán)益，完成縣域根本效能服務(wù)均等化。

（一）完善公共財政體制

1.建立以均等化為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度。

目前，我國傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付制度對促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用已經(jīng)弱化，無法滿足新訴求，因此，建立以均等化為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度刻不容緩：一是試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。我國采用縱向轉(zhuǎn)移模式，與橫向模式的分離導(dǎo)致中央政府財力不足，無法滿足地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化訴求。因此應(yīng)該將“上級對下級”的縱向模式與“東部對西部”橫向模式相結(jié)合，不僅利用中央財力，同時利用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財力支持貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給。二是通過逐步取消稅收返還和體制補(bǔ)助兩種分稅制弊端下弱化均等化效果的轉(zhuǎn)移支付形式。三是規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。進(jìn)一步加大對地方財力性轉(zhuǎn)移支付力度、清理和整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移性支付比重，增加基層財政的可支配財力。

2.優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和稅收體系

首先是財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)三轉(zhuǎn)變：一是由重經(jīng)濟(jì)建設(shè)向重社會管理、公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。減少對財政性資本支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防支出，加大對農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施的投資;二是由重城市投資向重農(nóng)村投資轉(zhuǎn)變;即轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變過去優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，采取農(nóng)業(yè)工業(yè)并重的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略;三是由重經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向重經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)變，即政府財政應(yīng)適當(dāng)減少對東部沿海地區(qū)的支出以增加西部內(nèi)陸地區(qū)、邊疆貧困地區(qū)的財政支出。其次是稅收體系的調(diào)整。在現(xiàn)行劃分中央、地方固定收入、分享收入的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革和“正稅、消費(fèi)”改革，根據(jù)新增加和調(diào)整稅種的情況，設(shè)計(jì)出中央、省級、市縣三種稅種劃分的框架。中央政府和省級政府明確稅種劃分，將那些與穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)、收入分配、自然資源有關(guān)的，稅基流動性大的及其進(jìn)出口關(guān)稅劃歸中央。將那些稅基流動性小的、水源分布較廣的稅種劃歸地方縣域。

（二）健全縣域基本公共文化服務(wù)保障機(jī)制。

1.建立基本公共服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制。

目前我國縣域政府、村委會缺乏公共服務(wù)供給監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致村委會、鎮(zhèn)政府沒有動力機(jī)制與激勵機(jī)制充分發(fā)揮主觀能動性，最大化的提高公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。建立農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)督管機(jī)制從以下兩方面著手：一是建立以省政府、州政府與鄉(xiāng)政府、村委會、農(nóng)民為主體的行政監(jiān)督管理機(jī)制，一方面省級政府基本公共服務(wù)供給受到來自鄉(xiāng)政府、村委會的“自下而上”的監(jiān)督，體現(xiàn)科學(xué)化與民主化;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠接受來自省級政府“自上而下”的監(jiān)督，規(guī)范自身行為。通過“上下結(jié)合”的形式完善監(jiān)督機(jī)制。二是完善社會監(jiān)督，通過社會輿論、大眾傳媒、公眾、公民團(tuán)體、壓力集團(tuán)等社會行為主體依據(jù)法定權(quán)力。經(jīng)法定程序，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、方式、內(nèi)容、結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督并反饋，來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，切實(shí)滿足農(nóng)民真正需求。

2.建立暢通的農(nóng)民利益需求表達(dá)機(jī)制。

我國公共服務(wù)供給機(jī)制屬于政府主導(dǎo)型模式，公共服務(wù)的提供往往以政府意志和官員偏好為依據(jù)，是一種“自上而下”的供應(yīng)方式，忽視了農(nóng)民需求偏好和對農(nóng)民需求的反應(yīng)，公眾在表達(dá)自己需求和偏好時往往有意愿表達(dá)，卻沒有途徑。因此，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給機(jī)制由“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。即建立暢通的農(nóng)民利益需求表達(dá)機(jī)制。真正的使作為弱勢群體的農(nóng)民以主動者的姿態(tài)參與到公共服務(wù)供給中來，而不是被動的接收服務(wù)，拓寬農(nóng)民參與公共服務(wù)供給渠道，暢通表達(dá)農(nóng)民各自的利益需求，使政府真正了解農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求和偏好，針對性并富有時效性的提供符合農(nóng)民需求的基本公共服務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展。

四、結(jié)束語

當(dāng)前，在扶貧攻堅(jiān)上我們國家是采用從大水漫灌到精確滴灌，同時這個理念也可用于推進(jìn)我國縣域服務(wù)均等化中來，均等化不是像漫天散花一樣，用過多的社會資源，無論城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，無論貧窮還是富貴，一律不分輕重緩急的幫扶，出現(xiàn)強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱的“馬太效應(yīng)”這樣只會加重我國縣域之間的差距，不能從源頭上解決問題，要想從源頭上解決問題，還需要以國家治理能力的提升來推進(jìn)縣域根本公共服務(wù)的均等化，經(jīng)過正視縣域之間開展的不平衡，打破縣域二元戶籍制度，樹立健全縣域基本公共效能多元供應(yīng)機(jī)構(gòu)性變革，建立以政府為主導(dǎo)的多元性供給體制變革，了解需求與供應(yīng)之間的關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

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