我國食品安全風(fēng)險分析與建議

房軍 元延芳

摘 要：分析了我國食品安全風(fēng)險的特點，從企業(yè)、監(jiān)管、從業(yè)者三個角度闡述了造成食品安全風(fēng)險的深層次原因，提出了增強企業(yè)主體責(zé)任、加快推動產(chǎn)業(yè)升級、加快建立職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)、創(chuàng)新智慧監(jiān)管方式、加強企業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)化教育的幾點建議，供決策參考。

關(guān)鍵詞：食品安全;形勢;風(fēng)險

分析食品安全形勢，剖析造成食品安全風(fēng)險的深層次原因，是梳理食品安全監(jiān)管思路，做好食品安全監(jiān)管的一項基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管體制改革工作仍在進行，準(zhǔn)確把握食品安全風(fēng)險顯得尤為重要。

1 食品安全的概況

國內(nèi)、國際的食品抽檢及監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，我國食品安全水平不斷提高。2014—2017年我國連續(xù)4年全國食品整體抽檢合格率持續(xù)上升，由94.7%上升到97.6%[1]。歐盟食品飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF）通報數(shù)據(jù)顯示，2013—2017年來，我國出口食品預(yù)警通報占歐盟通報總量的比例逐年下降，從14.31%下降到8.57%，下降趨勢顯著[2]。此外，英國經(jīng)濟學(xué)人智庫（Economist Intelligence Unit，EIU）發(fā)表全球食品安全指數(shù)顯示，2014—2017年中國食品安全排名42～45名[3]，在全球118個國家中，位居上游，遠遠高于我國人均國民收入（Gross National Income，GNI）在世界第93位的排名[4]。

盡管國際國內(nèi)數(shù)據(jù)顯示我國食品安全形勢穩(wěn)步趨好，但是我國仍然處于食品安全風(fēng)險隱患凸顯期。國際經(jīng)驗表明，食品安全形勢與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，人均GDP在4 000～10 000美元時期[5]，既是黃金發(fā)展期，又是矛盾凸顯期。2017年，我國人均GDP接近10 000美元[6]，正處于食品安全問題集中爆發(fā)的階段。特別是，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，幾十年的發(fā)展跨越發(fā)達國家?guī)装倌甑陌l(fā)展歷程。當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化交織的特殊時代背景使得我國食品安全問題較其他國家更加突出和集中，食品安全呈現(xiàn)新舊風(fēng)險并存、多重矛盾交織的復(fù)雜特征。

2 食品安全風(fēng)險特點分析

我國食品安全風(fēng)險的特點主要表現(xiàn)為：一方面微生物污染、農(nóng)獸藥殘留、添加劑等傳統(tǒng)的食品安全風(fēng)險仍然是主要的風(fēng)險類型;另一方面隨著現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)和食品工業(yè)的發(fā)展，新材料、新技術(shù)、新工藝的應(yīng)用以及新的消費方式帶來了新型食品安全風(fēng)險。

2.1 微生物風(fēng)險依然凸顯

一是微生物指標(biāo)不合格占整體抽檢率約1/3。原國家食品藥品監(jiān)督管理總局公布的2016年抽檢數(shù)據(jù)顯示微生物污染占不合格樣品的30.7%，其中因致病性微生物導(dǎo)致的不合格樣品占此類不合格的25.6%[7]。二是微生物引起的食源性疾病是引發(fā)食物中毒的最主要因素。2008—2015年原衛(wèi)生計生委公布的全國食物中毒數(shù)據(jù)顯示，微生物是引起食物中毒的最主要因素，占總中毒人數(shù)的62.02%[8]。三是糧食中真菌毒素污染不容忽視。大量研究表明，我國糧食作物不同程度地遭受到霉菌及其產(chǎn)生的毒素污染。部分省份小麥中嘔吐毒素（脫氧雪腐鐮刀菌烯醇）檢出率為70%[9]。有學(xué)者抽取了某省份197份大田產(chǎn)玉米進行檢測，發(fā)現(xiàn)黃曲霉毒素B1，平均超標(biāo)率達48.7%[10]。

2.2 農(nóng)獸藥濫用、殘留問題突出

我國是獸用化學(xué)制劑使用量大國，每年使用抗菌藥物原料約20萬t，50%用于養(yǎng)殖業(yè)，其中60%以上用作飼料藥物添加劑，平均1kg 肉要使用抗菌藥物 987mg，遠遠高于歐盟國家平均每生產(chǎn)1kg 肉要使用平均100mg抗菌藥物的量[11]。原國家食品藥品監(jiān)督管理總局公布的2017年抽檢數(shù)據(jù)顯示，較2016年農(nóng)獸藥殘留不合格率略有上升，由5.5%上升為9.6%[7，12]，禁用農(nóng)獸藥，如毒死蜱、鹽酸克倫特羅、孔雀石綠等時有檢出。2017年第四季度，食品中農(nóng)獸藥殘留指標(biāo)不合格問題占不合格問題總數(shù)的25.1%[12]，占比達1/4。此外，我國是獸用化學(xué)制劑使用量最大的國家之一，每年使用抗菌藥物原料約20萬t，50%用于養(yǎng)殖業(yè)，其中60%以上用作飼料藥物添加劑，平均1kg肉要使用抗菌藥物987mg，遠遠高于歐盟國家平均每生產(chǎn)1kg肉要使用平均100mg抗菌藥物的量[13]。

2.3 環(huán)境污染向食品遷移問題不容樂觀

我國用全世界7%的耕地養(yǎng)活了22%的人口，同時用掉了世界上35%的化肥和20%的農(nóng)藥[14]。在工業(yè)污染尚未得到顯著治理的情況下，農(nóng)業(yè)非點源污染成為中國水污染的主要根源和空氣污染的重要來源[15]。此外，調(diào)查顯示，全國耕地土壤點位超標(biāo)率高達19.4%，重金屬等無機污染物超標(biāo)點位數(shù)達到82.8%[16]。王曉波等[17]對某市售大米鉻污染水平調(diào)查顯示，鉻檢出率為100%，超標(biāo)率為26.67%。

2.4 食品摻假、欺詐、虛假宣傳、非法添加等主觀故意違法嚴重

以次酒充當(dāng)好酒，“劣幣驅(qū)逐良幣”的摻假欺詐現(xiàn)象嚴重。以保健品為代表的夸大宣傳、非法聲稱、釣魚式營銷等現(xiàn)象造成極其不良的社會影響;最為惡劣的是食品中添加藥品，例如在減肥產(chǎn)品中摻加西布曲明、酚酞等成分[18]，保健酒中摻加他達拉非成分[19]。這些危害因素的共同點是經(jīng)濟利益驅(qū)動下的主觀故意違法，是未來食品安全問題防控的重點。

2.5 食品添加劑超標(biāo)現(xiàn)象依然嚴重

食品添加劑中超范圍、超限量、非法添加現(xiàn)象依然嚴重，2017年原國家食品藥品監(jiān)督管理總局抽檢數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，此類不合格樣品占全國抽樣檢測不合格樣品總量的23.9%[11]，特別是粉條粉絲、面制品（餐飲食品）中鋁超標(biāo)問題尤其突出[11]。造成這些問題的主要原因是部分中小食品企業(yè)整體素質(zhì)不高，為了延長食品保存期，強化感官特性，不顧法律法規(guī)要求，超限量、超范圍的濫用食品添加劑。此外，消費者未能正確掌握食品添加劑相關(guān)知識，錯把非法添加三聚氰胺認為是非法使用添加劑，以致達到“談添色變”的程度。

2.6 輻照、核污染等物理污染呈現(xiàn)新的特點

有別于傳統(tǒng)的食品污染，一些新的物理因素如輻照、核污染等危害值得引起關(guān)注。2016年“3.15”晚會曝光了跨境電商平臺出售來自日本福島核輻射污染區(qū)域麥片的問題。隨著食品輻照保鮮技術(shù)的推廣應(yīng)用，其放射性危險問題成為人們關(guān)注的另一焦點。

2.7 轉(zhuǎn)基因安全問題始終備受關(guān)注

以轉(zhuǎn)基因技術(shù)為代表的新技術(shù)、新產(chǎn)品類風(fēng)險備受關(guān)注。2016年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)研發(fā)現(xiàn)我國個別省份存在轉(zhuǎn)基因作物非法偷種現(xiàn)象[20]。2017年歐盟RASFF對華通報[2]中有10例涉及轉(zhuǎn)基因問題，其中9例涉及未經(jīng)授權(quán)的轉(zhuǎn)基因大米及其加工制品（米粉、粽子、粉條），1例涉及轉(zhuǎn)基因番木瓜。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的規(guī)范化管理與民眾知情權(quán)的保護始終備受關(guān)注。

2.8 新業(yè)態(tài)風(fēng)險不容忽視

2016年中國互聯(lián)網(wǎng)餐飲外賣市場規(guī)模已經(jīng)達到了3 500多億人民幣，占全國餐飲業(yè)營業(yè)總額的10%[21];生鮮電商銷量實現(xiàn)了翻倍增長，國內(nèi)整體交易額約為913 億元[22]。網(wǎng)絡(luò)平臺銷售食品具有快速性、流動性、隱蔽性的特點，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段難以適應(yīng)，監(jiān)管立法也表現(xiàn)出一定的滯后性，加大了網(wǎng)絡(luò)食品的風(fēng)險。

3 食品安全風(fēng)險的根源分析

3.1 產(chǎn)業(yè)規(guī)模與食品安全保障的矛盾

產(chǎn)業(yè)規(guī)模與食品安全保障的矛盾主要表現(xiàn)為2個方面：一是我國食品產(chǎn)業(yè)多、小、散亂的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變。我國獲得許可證的食品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)約1 300萬家[23]，大中型企業(yè)所占比例約為3%，小微型企業(yè)和小作坊占全行業(yè)的80%以上，這也意味著我國食品安全風(fēng)險源點多、面廣。二是與外國相比，我國食品企業(yè)基礎(chǔ)狀況決定了其風(fēng)險更為復(fù)雜。我國養(yǎng)豬戶6 700萬，500頭以上規(guī)模的僅占38.4%;美國養(yǎng)豬戶僅有7萬，規(guī)模在500頭以上的養(yǎng)殖戶占96.6%;美國90%肉制品僅由4家大型肉類企業(yè)供應(yīng)，而我國排名在前10位的企業(yè)所占份額不到20%[24];美國嬰幼兒配方乳粉企業(yè)只有4家，我國嬰幼兒配方乳粉企業(yè)110家[25]。

3.2 監(jiān)管能力與食品安全保障的矛盾

監(jiān)管能力與食品安全保障的矛盾體現(xiàn)在三個方面：一是人均監(jiān)管任務(wù)艱巨。2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國共有食品生產(chǎn)企業(yè)14.9萬家、食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)3 685家、食品經(jīng)營企業(yè)許可證1 284.3萬件[23]。全國縣級以上食品監(jiān)管人員約27萬，平均每位監(jiān)管人員監(jiān)管近50家企業(yè)，任務(wù)十分艱巨。二是監(jiān)管隊伍的專業(yè)化水平有待提升。2015年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國縣級以上監(jiān)管行政機構(gòu)中相關(guān)專業(yè)人員比例為26.8%，大學(xué)本科以上學(xué)歷人員比例為62.5%[26]?；鶎邮称窓z查的隊伍主要以兼職為主，僅有個別省份建立了食品職業(yè)化檢查員隊伍，食品檢查隊伍的專業(yè)化水平難以保障;三是我國食品檢查設(shè)備和手段落后，基層普遍存在檢查設(shè)備、執(zhí)法記錄儀、檢查車輛短缺的情況。

3.3 從業(yè)人員素質(zhì)與食品安全保障的矛盾

安全的食品是生產(chǎn)出來的，從業(yè)人員素質(zhì)起著直接、決定性作用，監(jiān)管只能起到監(jiān)督和輔助作用。一方面從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)良莠不齊導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量安全缺乏保障，成為引發(fā)食品藥品安全事件的根源之一。我國食品工業(yè)和餐飲行業(yè)1 600萬從業(yè)人員中，85%以上是受教育水平較低的進城務(wù)工人員[27];另一方面從業(yè)人員誠信意識缺失或不足，導(dǎo)致食品造假、濫用添加劑、非法制作以及虛假宣傳食品安全問題頻發(fā)。

4 建議和對策

4.1 增強企業(yè)主體責(zé)任

企業(yè)是市場主體，也是食品安全的責(zé)任主體，必須對自己生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品質(zhì)量安全承擔(dān)法律責(zé)任。發(fā)生食品安全事件，企業(yè)要在第一時間對公眾做出解釋，說明發(fā)生了什么，為什么會發(fā)生，準(zhǔn)備采取哪些措施。同時要加強食品安全違法案件處罰力度，所有違法案件一律處罰到人。企業(yè)質(zhì)量控制體系的每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)有責(zé)任人，如果沒有明確責(zé)任人，就要由企業(yè)負責(zé)人、董事長、法定代表人承擔(dān)法律責(zé)任。使得所有不合格產(chǎn)品、所有違法違規(guī)行為都有負責(zé)人。只有如此，才能真正起到警示作用，督促企業(yè)落實主體責(zé)任。

4.2 加快推動產(chǎn)業(yè)升級

加快推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一是支持大型企業(yè)做優(yōu)做強，鼓勵企業(yè)兼并重組，培育具有國際競爭力的大型食品工業(yè)企業(yè)集團;引導(dǎo)中小型企業(yè)做優(yōu)做精，鼓勵小型企業(yè)采用先進技術(shù)和設(shè)備，提高產(chǎn)品質(zhì)量，逐步形成大型骨干企業(yè)支撐力強、中小型企業(yè)特色鮮明的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。二是鼓勵企業(yè)采用HACCP體系的風(fēng)險預(yù)防控制體系，建立以記錄為核心的運行體系，實現(xiàn)對物料、過程、人員、消費等食品全產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵節(jié)點食品安全管理體系的優(yōu)化。三是啟動食品安全領(lǐng)域的企業(yè)和個人信用信息采集標(biāo)準(zhǔn)、評價分級等基礎(chǔ)工作，建立食品企業(yè)和從業(yè)人員信用信息數(shù)據(jù)庫，加快完成與人民銀行征信系統(tǒng)的對接，讓食品安全領(lǐng)域信用監(jiān)管早見實效。

4.3 加快建立職業(yè)化檢查員隊伍

食品監(jiān)管是一項專業(yè)性工作，不僅僅是單純的行政管理工作，還涉及食品科學(xué)技術(shù)知識、法律專業(yè)知識等，其捍衛(wèi)公共安全的職責(zé)要求其必須有一支專業(yè)化的隊伍。當(dāng)前市場綜合監(jiān)管模式下，更應(yīng)優(yōu)先保證食品監(jiān)管職能在市場監(jiān)管中的核心地位和資源比重?；鶎诱畱?yīng)該從食品安全地方政府負總責(zé)的政治高度看待食品安全監(jiān)管工作，對市場監(jiān)管下的食品安全監(jiān)管工作予以更大的人力、財力和物力上的支持，充分保障食品安全監(jiān)管相關(guān)職能部門的設(shè)置和編制配備，確保編制、人、財、設(shè)備優(yōu)先向人民群眾關(guān)心的食品監(jiān)管傾斜。同時國家層面應(yīng)依據(jù)人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)狀況、地理區(qū)域等指標(biāo)科學(xué)設(shè)定食品監(jiān)管資源的比重，并將相關(guān)指標(biāo)予以剛性化、指標(biāo)化，便于地方參考組建隊伍，開展食品安全檢查工作。

4.4 創(chuàng)新智慧監(jiān)管方式

世界各國都面臨著監(jiān)管資源與監(jiān)管任務(wù)量差距懸殊的難題。只有堅持風(fēng)險分級監(jiān)管，利用有限的監(jiān)管資源實施“精準(zhǔn)監(jiān)管”，才能實現(xiàn)監(jiān)管效能最大化?；ヂ?lián)網(wǎng)時代、大數(shù)據(jù)時代的到來為監(jiān)管提供了創(chuàng)新監(jiān)管的思路，推進“大數(shù)據(jù)+監(jiān)管”，強化對各類數(shù)據(jù)的分析研判，運用大數(shù)據(jù)分析增強風(fēng)險防范的靶向性，提升監(jiān)管的精準(zhǔn)性;運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新型技術(shù)成果，實現(xiàn)“機器換人”“機器助人”，提高監(jiān)管效率;運用“互聯(lián)網(wǎng)+食品安全”提高監(jiān)管的透明度，保障和改善民生，構(gòu)建“嚴管”加“巧管”的監(jiān)管新局面。

4.5 加強企業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)化教育

提升從業(yè)人員職業(yè)化素質(zhì)是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)加強國家頂層設(shè)計，不僅僅是在食品安全法中規(guī)定培訓(xùn)時間，也建議明確食品從業(yè)人員的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)資質(zhì)要求。應(yīng)注重對企業(yè)負責(zé)人進行強制培訓(xùn)，不少食品安全事故往往是企業(yè)負責(zé)人對食品安全相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等了解甚少，對違法后果的嚴重性和可能承擔(dān)的法律責(zé)任認識不夠，唯利是圖，添加非食用物質(zhì)、濫用添加劑等手段違法生產(chǎn)食品，造成極大危害;對關(guān)鍵崗位從業(yè)人員如質(zhì)量安全管理員、企業(yè)內(nèi)審員、研發(fā)人員、實驗室檢測人員等提出培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和要求，并建立培訓(xùn)記錄;要加強企業(yè)從業(yè)人員指導(dǎo)手冊的開發(fā)和使用，提高監(jiān)管人員和企業(yè)在監(jiān)管信息和要求方向的對稱性，提高監(jiān)管效率。

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Abstract：The article analyzed the characteristics of China's food safety risks，and explained the deep-rooted causes of food safety risks from the perspectives of enterprises，regulators and practitioners.Based on this，we proposed suggestions for supervision decision，including strengthening the main responsibilities of enterprises，accelerating the promotion of industrial upgrading，accelerating the establishment of professional inspector team，innovating smart supervision methods，and strengthening the professional education of employees in the enterprise.

Keywords：food safety;situation;risk

（責(zé)任編輯 唐建敏）