略論行政解釋

馬子英

摘 要 深入研究行政解釋權(quán)，不但可以豐富和深化行政法理論知識(shí)，而且對(duì)于建設(shè)法治社會(huì)，維護(hù)行政主體的權(quán)威和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，具有深遠(yuǎn)的意義。本文對(duì)我國當(dāng)前行政解釋中存在的主要問題進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析，并提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞 行政解釋 行政解釋主體 行政解釋程序

行政權(quán)的擴(kuò)張是現(xiàn)代行政權(quán)的一個(gè)重要特點(diǎn)，建設(shè)現(xiàn)代法治要求對(duì)行政權(quán)進(jìn)行必要的監(jiān)督和制約。因此深入研究行政解釋權(quán)，不但可以豐富和深化行政法理論知識(shí)，而且對(duì)于建設(shè)法治社會(huì)，維護(hù)行政主體的權(quán)威和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，具有深遠(yuǎn)的意義。正是基于這樣的考慮，本文對(duì)我國當(dāng)前行政解釋中存在的主要問題進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析，并對(duì)如何解決這些問題提出了幾點(diǎn)建議。

一、我國當(dāng)前行政解釋中存在的主要問題

（一）行政解釋主體過多

我國當(dāng)前行政解釋主體主要有以下幾種：國務(wù)院、國務(wù)院主管部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院某個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、省級(jí)人民政府主管部門、省會(huì)市人民政府、省會(huì)市人民政府主管部門。其中國務(wù)院作出的行政解釋可分為兩種情況：（1）在本法里授權(quán)國務(wù)院制定實(shí)施辦法；（2）本法未授權(quán)，國務(wù)院根據(jù)《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》制定法律實(shí)施細(xì)則。

如此之多的行政解釋主體產(chǎn)生了兩方面的問題：（1）超越法律規(guī)定的行政解釋主體的范圍。在我國法律實(shí)踐中存在的這些行政解釋主體實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的范圍。法律解釋的主體應(yīng)該由法律或立法機(jī)關(guān)授權(quán)，而實(shí)際上存在的這些行政解釋主體很多卻是法律解釋主體再授權(quán)的結(jié)果，這就違背了法律的本意，超出了法律的界限。（2）現(xiàn)實(shí)中幾乎每一部法律的出臺(tái)都必然伴隨制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法，并由下級(jí)機(jī)關(guān)再制定實(shí)施細(xì)則的實(shí)施辦法，但法律對(duì)于不同行政解釋的效力并沒有明確的規(guī)定，這就造成了法制文件的混亂，行政解釋沖突嚴(yán)重，嚴(yán)重削弱了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

法律賦予行政機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)的目的是規(guī)范行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，減少規(guī)范性文件的相互沖突，使下級(jí)機(jī)關(guān)可以靈活的適用法律條文，從而達(dá)到法治的目的，但當(dāng)前存在的行政解釋主體過多的問題顯然違背了這一立法初衷。

（二）缺乏完善的行政解釋程序

我國關(guān)于行政解釋程序的規(guī)定主要體現(xiàn)在三個(gè)法律文件之中，即1999年國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)【1999】43號(hào)發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。

我國當(dāng)前的行政解釋的程序明顯存在諸多問題，不能很好的規(guī)范和約束行政解釋行為，比如行政解釋程序規(guī)定的比較簡(jiǎn)單，未規(guī)定行政解釋期限、行政解釋制定過程中陳述意見或聽證程序，缺少違反行政解釋程序的后果和責(zé)任規(guī)定等等。

完善的行政解釋程序不僅是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的要求，而且對(duì)于限制行政恣意，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益具有重要的意義，亟需進(jìn)行相關(guān)的立法制度建設(shè)。

（三）行政解釋缺乏有效的監(jiān)督

“一切有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限為止。”一切權(quán)力都有無限擴(kuò)張的本性，更何況是行政權(quán)這種積極的權(quán)力，因此對(duì)行政解釋權(quán)進(jìn)行監(jiān)督是必要的，這種監(jiān)督既包括內(nèi)部的監(jiān)督，也包括外部的監(jiān)督。如果說完善的行政解釋程序是一種內(nèi)部監(jiān)督，那么此處所指的就是一種外部監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)在作出行政解釋之后，應(yīng)由何部門來審查其合法性？現(xiàn)行法律沒有規(guī)定。這種制度缺失是當(dāng)前亟需解決的。

正因?yàn)樾姓忉屩写嬖诘倪@些問題，有的地方行政機(jī)關(guān)把行政解釋作為了維護(hù)部門局部利益的手段，以部門利益而不是立法原意作為行政解釋的依據(jù)，不但損害了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，嚴(yán)重影響了我國法治建設(shè)，而且嚴(yán)重?fù)p害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

二、完善我國行政解釋制度的幾點(diǎn)建議

1、規(guī)范和限定我國行政解釋主體

當(dāng)前存在的過多的行政解釋主體，不但有越權(quán)解釋之嫌，而且客觀上導(dǎo)致了行政解釋規(guī)定的泛濫和混亂，不利于我國法治建設(shè)，為此，必須要對(duì)我國行政解釋的主體進(jìn)行規(guī)范和限定。可以從以下幾方面著手：

（1）取消當(dāng)前存在的一些行政解釋主體。比如一些僅僅是內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)且無相應(yīng)的行政管理權(quán)的行政解釋主體、法規(guī)規(guī)章自定的行政解釋主體。這些行政解釋主體的存在實(shí)際是行政越權(quán)的產(chǎn)物，不符合我國的立法意旨。

（2）制定新的完善的行政解釋法律，明確規(guī)定行政解釋的主體和權(quán)限。在行政解釋主體的確定上，應(yīng)與我國的立法體制相適應(yīng)。應(yīng)嚴(yán)格禁止行政解釋機(jī)關(guān)再授權(quán)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行行政解釋。明確各級(jí)行政解釋機(jī)關(guān)的解釋權(quán)限，禁止越權(quán)解釋。

2、完善我國的行政解釋程序

我國的法律實(shí)踐中一直存在著“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)，雖然現(xiàn)在這種狀況略有改觀。到目前為止，我國還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法。

在我國行政解釋程序的立法中，至少應(yīng)該包括行政解釋的授權(quán)、行政解釋提議主體、提議形式、對(duì)提議的處理及答復(fù)程序、行政解釋的擬訂程序、行政解釋的期限、行政解釋的發(fā)布，以及違背行政解釋程序的后果等這些基本的內(nèi)容，具體制定上可以參照行政立法程序的相關(guān)規(guī)定，以更好的規(guī)范行政解釋行為，保障人民合法權(quán)益不受侵犯。

3、借鑒美國的司法審查制度，將行政解釋納入司法審查的范疇。當(dāng)然，這種制度設(shè)置必然會(huì)涉及行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，需要慎重的考慮和細(xì)致的制度設(shè)計(jì)。

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（作者單位：中央廣播電視大學(xué)）