關(guān)于開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營情況的思考

余莉

一、基本情況

確山縣轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，191個行政村。全縣耕地面積8.05萬hm2，家庭承包面積6.88萬hm2，土地流轉(zhuǎn)面積1.8萬hm2，占家庭承包面積的26.2%，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶2.8萬戶。近年來，在黨的農(nóng)村政策指導下，確山縣委、縣政府和確山縣農(nóng)業(yè)部門在抓好糧食生產(chǎn)的同時，不斷深化農(nóng)村體制改革，挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力，探索農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮穩(wěn)定的新途徑，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t積極引導土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，走農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的道路。據(jù)調(diào)查，目前確山縣農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)已流轉(zhuǎn)土地面積1.8萬hm2，流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換土地面積為主，其中，轉(zhuǎn)包土地面積13 925.47 hm2，占流轉(zhuǎn)土地面積的77.37%;轉(zhuǎn)讓土地面積99.33 hm2，占流轉(zhuǎn)土地面積的0.55%;互換土地面積109 hm2，占流轉(zhuǎn)土地面積的0.6%;出租土地面積3 474.67 hm2，占流轉(zhuǎn)土地面積的19.3%;入股土地面積152.67 hm2，占流轉(zhuǎn)土地面積的0.85%;其他形式238.87 hm2，占流轉(zhuǎn)土地面積的1.33%。

二、促進適度規(guī)模經(jīng)營的途徑和方式

（一）與促進農(nóng)民持續(xù)增收相結(jié)合

鼓勵土地向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作組織適度集中，擴大經(jīng)營規(guī)模，取得規(guī)模效益。通過土地流轉(zhuǎn)，確保流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民獲得承包土地的合理收益，實現(xiàn)充分創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進收入穩(wěn)中有增。

（二）與優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合

統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活居住和生態(tài)保護等空間布局，推進工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)和社區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營集中，促進農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)集聚、集約、集中發(fā)展，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)群、產(chǎn)業(yè)區(qū)，提高規(guī)?；?jīng)營水平。

（三）與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)相結(jié)合

加強土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，大力改善農(nóng)業(yè)基礎設施，建設高標準農(nóng)田，吸引規(guī)模經(jīng)營主體繼續(xù)投資農(nóng)業(yè)，鼓勵發(fā)展設施園藝、規(guī)模畜牧業(yè)和特色水產(chǎn)業(yè)，推進高效農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展。

（四）與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營相結(jié)合

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營通過合理組織、分工協(xié)作和專業(yè)化生產(chǎn)，帶來了農(nóng)戶和龍頭企業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，增加了內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟效益。大力發(fā)展精深加工業(yè)和現(xiàn)代流通業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值。加快培育壯大成長性好、帶動力強的龍頭企業(yè)，進一步完善利益聯(lián)結(jié)機制，帶動更多的農(nóng)戶進入基地生產(chǎn)，推動產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

三、土地承包流轉(zhuǎn)服務體系建設情況

按照確山縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務平臺建設實施方案（確政辦〔2014〕17號）要求，確山縣于2014年9月成立了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務平臺，形成了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)絡，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳、合同規(guī)范、信息公布、糾紛調(diào)解，保證土地流轉(zhuǎn)上下銜接、有序運作打下堅實的基礎。但由于駐馬店市尚未建立統(tǒng)一的市、縣、鄉(xiāng)三位一體的土地流轉(zhuǎn)平臺，所以確山縣只是成立了機構(gòu)、配備了設備，實際工作還沒有正式運行。

（一）建立縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心

全縣以農(nóng)村土地承包管理部門為依托，建立縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，中心主任由確山縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局分管局長兼任;建立規(guī)范統(tǒng)一的“一站式”服務大廳，房屋面積100 m2，服務大廳配備5名工作人員，配備必要的辦公設施。

（二）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心

13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心為依托，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務站，站長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管負責人兼任。服務站面積在50 m2以上，配備專職工作人員2～3人。

（三）建立村級土地流轉(zhuǎn)服務點

村級成立土地流轉(zhuǎn)服務點，配備土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡員。

四、土地流轉(zhuǎn)的趨勢

近年來，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展已成為必然趨勢。家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展中，引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，已成為當前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)民權(quán)益、維持農(nóng)村穩(wěn)定的內(nèi)在要求和重大任務。引導土地有序流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，既要注重發(fā)展過程的長期性、階段性，又要循序漸進，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。

（一）推進農(nóng)村土地制度改革

把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，是農(nóng)村土地制度改革的又一次重大創(chuàng)新。當前推進農(nóng)村土地承包制度改革，總的方向是“三權(quán)分置”，即落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定且長久不變，是維護農(nóng)民土地承包權(quán)的基礎，是農(nóng)村土地政策的核心。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定，農(nóng)民的土地承包權(quán)得到充分保障，他們才能放心長期流轉(zhuǎn)承包地，流入方才能獲得穩(wěn)定的經(jīng)營預期。

（二）堅持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎性地位，是由農(nóng)業(yè)自身特性所決定的。鼓勵土地經(jīng)營權(quán)向種田能手流轉(zhuǎn)，大力培育適度規(guī)模經(jīng)營，積極推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，促進多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。大力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，增強集體組織服務功能;加快發(fā)展農(nóng)戶間的聯(lián)合與合作，發(fā)展多種形式的農(nóng)民合作組織，引導農(nóng)民以承包地入股形式組建土地股份合作組織;著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化、社會化程度。

（三）促進各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展

1.促進了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。截至2017年上半年，全縣農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達到2315家，其中，種植業(yè)合作社1527家，養(yǎng)殖業(yè)合作社536家，農(nóng)機類合作社134家，林業(yè)合作社77家，漁業(yè)合作社14家，服務類合作社23家，聯(lián)合社4家。在2315家合作社中，國家級示范社4家，省級示范社4家，市級示范社24家。

確山縣寶源種植專業(yè)合作社2012年4月成立，位于留莊鎮(zhèn)毛繩村。該合作社種植面積20多hm2，主要從事水稻、小麥、花生等農(nóng)作物的種植和銷售，為本社成員集中購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，提供信息咨詢服務。近年來，寶源種植以合作社為依托，不斷創(chuàng)新為農(nóng)民服務的方式和方法，堅持以科技為先導，一直把規(guī)范化和標準化運用到農(nóng)業(yè)種植之中，農(nóng)作物種植全部實現(xiàn)機械化標準化生產(chǎn)，統(tǒng)一秸稈還田、統(tǒng)一耕種施肥、統(tǒng)一田間管理、統(tǒng)一收獲，合作社農(nóng)業(yè)種植效益顯著，在當?shù)剞r(nóng)村起到了積極的示范帶動作用。

2.促進了家庭農(nóng)場的發(fā)展。目前，全縣已注冊各類家庭農(nóng)場352家，其中，種植業(yè)335家，養(yǎng)殖業(yè)17家。在352家家庭農(nóng)場中，省級示范家庭農(nóng)場2家，市級示范家庭農(nóng)場6家。

確山縣勝利家庭農(nóng)場成立于2013年，本著擴大生產(chǎn)規(guī)模、改變經(jīng)營方式、多元化生產(chǎn)的經(jīng)營思路，家庭農(nóng)場現(xiàn)已初具規(guī)模。農(nóng)場位于確山縣新安店鎮(zhèn)崔崗村，緊鄰京港澳高速公路和留雙公路，交通便利、環(huán)境優(yōu)美、氣候溫和。該農(nóng)場承包經(jīng)營面積40 hm2，2015年流轉(zhuǎn)崔崗村小崔莊土地8 hm2，購置了深耕拖拉機2臺，小麥播種機和花生播種機各2臺，小麥收割機和花生收割機各1臺，其他農(nóng)業(yè)機械也都配備齊全。農(nóng)場利用農(nóng)閑時間平整了土地、硬化了道路、種植了果樹、開挖了溝渠和魚塘、圈起了養(yǎng)殖的山坡草地，前期投入200多萬元，2019年準備再投入100萬元，打一眼100 m的深水井，徹底改變靠天吃飯的歷史。

為了大幅度提升家庭生產(chǎn)水平，該農(nóng)場經(jīng)常組織農(nóng)民參加農(nóng)技培訓，學習先進經(jīng)驗，改進種植技術(shù)，引進優(yōu)良品種，拓寬經(jīng)營模式，大幅度提高了農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。2018年農(nóng)場種植春花生40 hm2，按2500元/667 m2計，年產(chǎn)值1 500 000元;種植小麥8 hm2，倒茬種植晚花生8 hm2，兩季合計2600元/667 m2，收入

312 000元;養(yǎng)羊100多只，按800元/只，共計收入80 000元;養(yǎng)雞近10 000只，年收入80 000元;投入農(nóng)業(yè)工人20多人，總產(chǎn)值197.2萬元，純收入100多萬元。

五、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的原因

（一）土地流轉(zhuǎn)所簽訂的協(xié)議還有待進一步規(guī)范

盡管確山縣已印制了規(guī)范樣本，但由于組織不健全、宣傳不到位，導致使用率不高，不規(guī)范的自制合同和口頭協(xié)議為依法維權(quán)留下了隱患。

（二）檔案管理不規(guī)范

少數(shù)業(yè)主合同簽訂不及時，未建立臺賬，致使鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)中心不了解真實情況，成為扯皮的發(fā)源地。

六、引導土地流轉(zhuǎn)，促進適度規(guī)模經(jīng)營的建議

（一）支持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)

在穩(wěn)步擴大試點的基礎上，深入推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。支持穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點。

（二）創(chuàng)新規(guī)模經(jīng)營的有效實現(xiàn)形式

引導鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民或農(nóng)民合作社以“訂單農(nóng)業(yè)”等方式實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。進一步創(chuàng)新農(nóng)民合作社發(fā)展模式，引導農(nóng)民以承包地入股形式組建土地股份合作社，鼓勵承包農(nóng)戶開展聯(lián)戶經(jīng)營，引導發(fā)展農(nóng)民合作社聯(lián)合社，擴大生產(chǎn)經(jīng)營面積，解決土地碎片化和產(chǎn)出能力低等問題，推動集約規(guī)模經(jīng)營。

（三）加大財政扶持力度

采取財政扶持、信貸支持等措施，落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，加快培育多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務組織。支持開展政府向經(jīng)營性服務組織購買農(nóng)業(yè)公益性服務機制創(chuàng)新試點?？偨Y(jié)推廣財政支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務和新型農(nóng)業(yè)社會化服務試點經(jīng)驗，促進供種供肥、農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)技推廣、生產(chǎn)管理和產(chǎn)品銷售等生產(chǎn)經(jīng)營的組織化和統(tǒng)一化，提高區(qū)域規(guī)模經(jīng)營效益。積極支持推進氣象服務融入農(nóng)業(yè)社會化服務體系，進一步拓寬服務領(lǐng)域。落實供銷合作社綜合改革各項政策，提高其適度規(guī)模經(jīng)營服務的能力和水平。