國(guó)有控股和國(guó)有金融控股集團(tuán)構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系研究

王曉光

[摘要]本文在分析構(gòu)建國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)體系存在困難的基礎(chǔ)上，闡述內(nèi)部審計(jì)體系構(gòu)建的主要內(nèi)容并提出相應(yīng)對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有企業(yè)? ? 金融? ? 控股集團(tuán)? ? 內(nèi)部審計(jì)? ? 體系研究

15年以來(lái)，《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)

意見(jiàn)》《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列重大政策措施陸續(xù)出臺(tái)，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有金融企業(yè)改革持續(xù)推進(jìn)，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制不斷完善。隨著以管資產(chǎn)向管資本改革，一批國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司已經(jīng)組建，現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理機(jī)制下，董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)加強(qiáng)所屬單位審計(jì)監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)如何加強(qiáng)對(duì)所屬內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)監(jiān)督和管理，如何構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的內(nèi)部審計(jì)體系，需進(jìn)一步研究。

一、構(gòu)建國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)內(nèi)審體系是新時(shí)代黨對(duì)內(nèi)審工作的新要求

隨著中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議的召開、審計(jì)管理體制改革以及新修訂的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》的發(fā)布，黨在新時(shí)代對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作作出了新部署，提出了新要求。面對(duì)新使命、新職責(zé)，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)努力在促進(jìn)單位經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)防范常態(tài)化、國(guó)有資產(chǎn)保值增值以及防止國(guó)有資產(chǎn)流失中發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系是內(nèi)部審計(jì)工作的重要職責(zé)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)”“加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用”。新修訂的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確對(duì)本單位所屬單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理成為內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。切實(shí)履行職責(zé)，構(gòu)建自上而下、上下一體的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)管，是國(guó)有控股和金融控股集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)工作的重要職責(zé)。

構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)”。實(shí)施審計(jì)全覆蓋是黨中央對(duì)審計(jì)工作提出的具體要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。作為我國(guó)審計(jì)體系的重要組成部分，要切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)專業(yè)性、連續(xù)性和針對(duì)性的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)外部（國(guó)家審計(jì)）、內(nèi)部和社會(huì)審計(jì)（獨(dú)立第三方）不同角度、不同層次和不同深度的審計(jì)全覆蓋。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督和管理機(jī)制已經(jīng)建立，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)監(jiān)督體制正在建立，國(guó)有企業(yè)和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)自上而下的內(nèi)部審計(jì)管理體系也基本建立。然而，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)受獨(dú)立性管理體制制約，對(duì)本單位高級(jí)管理人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任、主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)或“三重一大”等事項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督很難達(dá)到全面、客觀，容易出現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)或?qū)徲?jì)效果不明顯等情況。在上級(jí)審計(jì)下級(jí)的模式下，則可以很好地解決這一問(wèn)題。因此，建立內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的機(jī)制，構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系，成為實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重要基礎(chǔ)。

二、構(gòu)建國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)內(nèi)審體系面臨的困難及解決對(duì)策

國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)“所屬單位”的界定需要重新明確。《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》指出，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)本單位所屬單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，這項(xiàng)職責(zé)是構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系的重要制度設(shè)計(jì)。但規(guī)定中的“所屬單位”如何界定，而且這個(gè)“所屬單位”在內(nèi)部審計(jì)工作定義中也曾出現(xiàn)，又該如何界定，這是國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)、構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系的先決條件。隨著國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的組建，一些國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)已向集團(tuán)化控股型轉(zhuǎn)型，從管資產(chǎn)向管資本改革;隨著改革的深入推進(jìn)，先有子公司、后有母公司，或先有子公司，后有國(guó)有投資、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司，或控股公司通過(guò)在二級(jí)市場(chǎng)收購(gòu)上市公司股權(quán)達(dá)到控股的情況已屢見(jiàn)不鮮。因此，“所屬單位”的理解需要重新定義。按照以往理解，“所屬單位”既包括分公司、派駐機(jī)構(gòu)，如商業(yè)銀行、電力公司、通信公司等國(guó)有企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)的省級(jí)分公司、項(xiàng)目部等分支機(jī)構(gòu)，也包括其投資設(shè)立的全資子公司，有時(shí)也包括納入企業(yè)合并范圍重要的控股和參股子公司等。而對(duì)于國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)或以財(cái)務(wù)投資為主的投資、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)而言，“所屬單位”可以理解為絕對(duì)控股子公司或具有重大影響的控股子公司，但這些子公司大多數(shù)為上市公司，集團(tuán)公司對(duì)這些控股的上市公司是以資本管理、股權(quán)管理為主，是否可以定義為“所屬單位”還需商榷。

公司治理機(jī)制下構(gòu)建內(nèi)審管理體系受到一定程度制約。公司治理體制下，按照公司章程、內(nèi)控制度和內(nèi)審規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)由董事會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，由董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)具體指導(dǎo)和管理。董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)主任往往由外部董事?lián)?，上市公司一般由?dú)立董事?lián)味菆?zhí)行董事。因此，為便于管理或建立工作報(bào)告機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)一般由經(jīng)營(yíng)管理層直接領(lǐng)導(dǎo)，如總經(jīng)理、副總經(jīng)理、首席合規(guī)官或總經(jīng)理助理。中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)《國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展報(bào)告》（2009）對(duì)設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的951家企業(yè)的調(diào)查結(jié)果顯示，企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系中，隸屬于總經(jīng)理的占41.75%，隸屬于董事會(huì)的占20.93%，隸屬于副總經(jīng)理或總會(huì)計(jì)師的占19.66%，與紀(jì)檢、監(jiān)察部門合署辦公的占14.19%，隸屬于監(jiān)事會(huì)的占3.47%。這種現(xiàn)狀在10年后的今天仍是主流。公司治理機(jī)制下，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在董事會(huì)（或者主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作、向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的管理體制仍未有效落實(shí)或操作難度較大。這對(duì)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性仍將產(chǎn)生影響，一定程度上也制約了內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性，對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展所屬單位內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)監(jiān)督和管理，進(jìn)而對(duì)構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系產(chǎn)生不利影響。

中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議的召開，為在各級(jí)黨委（黨組織）領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)工作以及構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。上述情況下，可通過(guò)管人（黨的關(guān)系）、管資本來(lái)判定。如果控股子公司黨的關(guān)系統(tǒng)一歸母公司黨委管理且處于控股地位，則該公司可以理解為“所屬單位”;盡管對(duì)某一公司處于控股地位，但黨的關(guān)系不歸上一級(jí)公司黨委（黨組織）管理，則還需要進(jìn)一步研究?！秾徲?jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》中明確，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在企業(yè)黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，在各級(jí)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)完全可以實(shí)現(xiàn)對(duì)所屬單位內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

三、構(gòu)建國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)內(nèi)審體系的主要內(nèi)容

強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作計(jì)劃的統(tǒng)籌與指導(dǎo)。國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)往往涉及不同經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，如國(guó)有能源集團(tuán)所屬單位涉及電力、煤炭、礦產(chǎn)等多個(gè)行業(yè)，金融控股集團(tuán)其所屬單位往往涉及商業(yè)銀行、證券、保險(xiǎn)、基金等多種業(yè)務(wù)。因此，集團(tuán)公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)所屬單位內(nèi)部審計(jì)規(guī)劃、年度工作計(jì)劃的統(tǒng)籌與指導(dǎo)，要結(jié)合國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)和金融政策、集團(tuán)公司年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)劃，在所屬單位內(nèi)部審計(jì)工作計(jì)劃制訂和決策階段提出意見(jiàn)、建議，建立備案機(jī)制，并對(duì)計(jì)劃的調(diào)整和實(shí)施開展指導(dǎo)與監(jiān)督。

統(tǒng)籌系統(tǒng)審計(jì)資源，提升審計(jì)監(jiān)督實(shí)效。國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)體系的重要組成就是一支專業(yè)化的內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍，要統(tǒng)籌利用好這一審計(jì)資源。按照新的內(nèi)審規(guī)定要求，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一報(bào)告、統(tǒng)一處理，認(rèn)真開展貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況、發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施、境外機(jī)構(gòu)、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等專項(xiàng)審計(jì)，或組織系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展對(duì)中央八項(xiàng)規(guī)定精神落實(shí)情況、企業(yè)負(fù)責(zé)人履職待遇與業(yè)務(wù)支出情況開展專項(xiàng)檢查。這種方式，能夠盡可能地實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋并解決所屬單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性、權(quán)威性不夠的制約因素。

加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作和業(yè)務(wù)質(zhì)量監(jiān)督。國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)可參考《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見(jiàn)》，對(duì)所屬單位內(nèi)部審計(jì)工作開展定期檢查或?qū)ｍ?xiàng)檢查，關(guān)注所屬單位內(nèi)部審計(jì)制度、內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制建立健全情況、內(nèi)部審計(jì)工作開展情況以及質(zhì)量效果等內(nèi)容，推動(dòng)集團(tuán)各層級(jí)子公司建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，規(guī)范管理，防范風(fēng)險(xiǎn)，提質(zhì)增效，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。

建立審計(jì)工作報(bào)告?zhèn)浒笝C(jī)制。國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)要建立內(nèi)部審計(jì)工作重大事項(xiàng)報(bào)告、內(nèi)部審計(jì)資料備案及成果運(yùn)用機(jī)制。集團(tuán)各層級(jí)子公司內(nèi)部審計(jì)報(bào)告、審計(jì)整改情況、年度總結(jié)以及審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題要向上級(jí)公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)備案。上一級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要加大對(duì)備案材料的研究和分析力度，加大內(nèi)部審計(jì)成果綜合利用水平，將其作為編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的參考依據(jù)。

完善審計(jì)整改落實(shí)監(jiān)督機(jī)制。國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)要加強(qiáng)對(duì)所屬各層級(jí)子公司審計(jì)整改落實(shí)情況的監(jiān)督力度，建立監(jiān)督檢查機(jī)制，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)、上一級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和提出意見(jiàn)建議的要督促整改落實(shí)，要推動(dòng)被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人這一制度的落實(shí)，維護(hù)內(nèi)部審計(jì)權(quán)威，提升審計(jì)監(jiān)督效力。

完善內(nèi)部審計(jì)工作激勵(lì)約束機(jī)制。作為企業(yè)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)防范的第三道防線，一方面，內(nèi)部審計(jì)在促進(jìn)本單位經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)防范常態(tài)化方面發(fā)揮了重要作用;另一方面，經(jīng)營(yíng)管理者認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)不直接參與經(jīng)營(yíng)管理，也不創(chuàng)造經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作考核時(shí)存在誤區(qū)。因此，國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)在構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系時(shí)，要推動(dòng)建立完善內(nèi)部審計(jì)工作激勵(lì)約束機(jī)制，尤其是對(duì)成績(jī)卓著的內(nèi)審人員要有明確的激勵(lì)，鼓勵(lì)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍忠于職守、堅(jiān)持原則、認(rèn)真履職。

加大對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)可以根據(jù)不同行業(yè)、不同業(yè)務(wù)的審計(jì)特點(diǎn)，通過(guò)業(yè)務(wù)交流、統(tǒng)一培訓(xùn)、專家講座或以審代訓(xùn)方式，分層分類開展內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。圍繞當(dāng)前審計(jì)工作重點(diǎn)、難點(diǎn)，做好內(nèi)部審計(jì)經(jīng)驗(yàn)推廣工作。通過(guò)積極推廣大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式等先進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法，推動(dòng)提高內(nèi)部審計(jì)人員運(yùn)用信息化技術(shù)查核問(wèn)題、評(píng)價(jià)判斷和分析問(wèn)題的能力，促進(jìn)提高內(nèi)部審計(jì)工作效率和質(zhì)量。

通過(guò)構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)體系，加強(qiáng)對(duì)所屬單位內(nèi)部審計(jì)資源、審計(jì)計(jì)劃的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量、審計(jì)成果利用、審計(jì)考核機(jī)制的指導(dǎo)與監(jiān)督，國(guó)有控股及國(guó)有金融控股集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)體系可以更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效能，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。