農(nóng)業(yè)領域推進政府和社會資本合作的態(tài)勢與取向觀察

曹慧

內容提要：推進政府和社會資本合作（PPP）可以有效提升農(nóng)業(yè)領域基礎設施建設和公共服務的供給和管理水平。我國農(nóng)業(yè)領域PPP雖然起步較晚，在項目數(shù)量和投資規(guī)模上落后于其他行業(yè)，但發(fā)展?jié)摿^大，增長速度較快，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺類項目是社會資本參與較為積極的領域。目前農(nóng)業(yè)領域發(fā)展PPP仍存在認識不足、操作混亂、權責不明、支撐不夠等問題，在當前全國PPP發(fā)展進入規(guī)范監(jiān)管期的背景下，應廣泛開展相關培訓，加強項目識別與管理，健全利益分配與風險防控機制，優(yōu)化社會資本投資環(huán)境，拓展項目融資渠道。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)領域;政府和社會資本合作：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A

文章編號：1003-7543 （2019）02-0064-10

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，黨的十九大報告提出，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央“一號文件”指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題.要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機制，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”。推進政府和社會資本合作（PPP）是農(nóng)業(yè)領域投融資機制創(chuàng)新的一個重要內容，不僅可以有效減輕政府財政支出壓力，而且可以促進政府轉變職能和角色，從基礎設施和公共服務的“供給者”，向社會資本的“合作者”和項目“監(jiān)管者”轉型，有效提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和公共服務的供給水平和供給效率。

政府和社會資本合作（PPP）作為一種涉及多個學科理論和多個領域政策的高難度管理模式，在我國農(nóng)業(yè)領域的理論和實踐探索剛剛起步。從已有文獻看，關于農(nóng)業(yè)領域PPP模式的研究較少，且主要集中在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設領域。賈康等[1]、胡靜林等[2]、肖海翔等[3]學者對農(nóng)業(yè)基礎設施領域引入PPP模式的必要性和可行性，以及主要障礙、政策思路進行了初步的探討。在此基礎上，王春福詳細討論了在農(nóng)村基礎設施領域推行PPP模式須配套的政策工具，認為除現(xiàn)有的政策工具外，還要加強產(chǎn)權拍賣、規(guī)制、補貼等政策工具的創(chuàng)新和組合運用[4]。唐祥來、楊娟娟研究發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)業(yè)基礎設施PPP項目運行的主要因素包括上一期投資量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、人均GDP、上一年貸款利率和農(nóng)業(yè)人口等[5]。韓美貴、蔡向陽等分析了經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類農(nóng)村基礎設施建設所匹配的PPP模式[6]。還有學者從實際出發(fā)，探討PPP模式在某一具體項目，如高標準農(nóng)田建設方面應用的可行性[7]。此外，農(nóng)業(yè)園區(qū)類項目、農(nóng)村批發(fā)市場、農(nóng)村沼氣工程、漁港碼頭、基層動物防疫體系等也是可以鼓勵PPP投資的主要領域[8]。從國際經(jīng)驗看，PPP還可以為農(nóng)業(yè)科研體制改革提供一種系統(tǒng)有效的改革辦法[9]。

從已有研究看，雖然國內學者對農(nóng)業(yè)領域推行PPP模式的研究已經(jīng)取得一些十分有借鑒意義的成果，但與近年來國內農(nóng)業(yè)領域PPP的發(fā)展步伐相比還略顯滯后。尤其是2017年以來，國家層面不斷出臺鼓勵和規(guī)范農(nóng)業(yè)PPP項目的政策文件，各地農(nóng)業(yè)領域推廣PPP模式熱度空前高漲。為此，需要及時跟蹤和總結國內農(nóng)業(yè)領域推廣PPP模式的經(jīng)驗和教訓，從而為進一步完善相關政策法規(guī)提供參考。

一、農(nóng)業(yè)領域推行政府和社會資本合作的背景

政府和社會資本合作（PPP）模式的概念最早發(fā)源于歐洲[10]。由于該模式較好地解決了市場失靈和政府失靈問題，因而在美國、加拿大等國發(fā)展較為迅速。關于PPP的定義，各國的理解有所不同，一般會根據(jù)不同的案例來確定。但有兩點是最為關鍵的：第一，在該模式中，公共部門與私人部門是平等的伙伴關系[11];第二，推廣該模式的目標是提供公共項目或者公共服務。國內學者認為PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP與國際相似，狹義的PPP是BOT（建設-經(jīng)營-轉讓）、TOT（轉讓-經(jīng)營-轉讓）、DBFO（設計-建造-投資-經(jīng)營）等多種項目融資模式的總稱。從國內官方發(fā)布的文件來看，對PPP的定義除包含兩個基本要素外，還更加強調PPP執(zhí)行過程中公共部門和私人部門各白的權利和義務（見表1）。

PPP模式在我國的實踐探索始于20世紀80年代，主要目的是為了解決基礎設施建設及相關服務提供嚴重滯后與改革開放的迫切需求之間的矛盾。1984年深圳沙角B電廠項目被認為是我國第一個采用BOT模式來解決電力投資的PPP項目。黨的十四大確立“社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標之后，原國家計委等部門開始有計劃地試點推行電力、交通等重點領域的PPP項目，1997年國內掀起了第一波PPP熱潮，但隨后爆發(fā)的亞洲金融危機將PPP試點打入低谷。黨的十六大明確指出：“堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，允許非公有資本進入基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域，從2003年開始國內掀起了第二波PPP熱潮。但2008年爆發(fā)的美國金融危機，使得PPP的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，發(fā)展再次陷入了停滯期。直到2013年黨的十八屆三中全會提出“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，國內PPP發(fā)展才得以再次起步，因此2014年也被稱為“PPP元年”。

我國農(nóng)業(yè)領域推行PPP模式起于20世紀90年代，雖然有一定發(fā)展，但是由于缺乏國家相關政策支持，規(guī)模和范圍較為有限[8]。2004年以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迎來了黃金時期，“三農(nóng)”問題在國民經(jīng)濟中的基礎性地位日益彰顯。國家對農(nóng)業(yè)的財政投入不斷增加，2007～2016年，國家財政用于農(nóng)林水事務的支出由3404億元增至18587億元，增長了4.5倍。但是，由于長期的“二元經(jīng)濟”發(fā)展格局，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和社會服務的基礎較差，可以利用的公共資源嚴重不足，僅依靠政府的財政投入不僅無法滿足總量需求，而且“難以克服因政府失靈而導致的管理低效供給矛盾”[6]。因此，在農(nóng)業(yè)領域推行PPP模式勢在必行。

二、我國農(nóng)業(yè)領域推行政府和社會資本合作態(tài)勢

從2014年開始，國家發(fā)展和改革委員、財政部大力推動公共投資領域的政府和社會資本合作模式，其中，國家發(fā)展和改革委員主管基礎設施建設領域，財政部統(tǒng)籌推進公共服務領域，兩部委均出臺了一系列的PPP政策，并分別建立了各自的項目庫，我國PPP模式的發(fā)展進入了一個爆發(fā)式的增長時期。截至2017年底，財政部PPP中心項目庫的入庫項目數(shù)量達到14509個，項目總規(guī)模17.74萬億元，較2014年均增長了10倍左右。尤其是2015年和2016年，每年新人庫的項目均在5000個左右，之后熱度有所降低，2017年新入庫項目降至1981個，但仍大于2014年以前的入庫項目總和，我國已經(jīng)成為全球影響力和規(guī)模最大的PPP市場。從行業(yè)分布看，入庫項目涉及市政工程、交通運輸、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、能源、教育、養(yǎng)老、旅游、體育、文化、水利建設、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、社會保障、保障性安居工程、政府基礎設施和其他等19個一級行業(yè)，其中市政工程和交通運輸?shù)腜PP項目無論從數(shù)量還是規(guī)模上都遠遠高于其他行業(yè)。與其他行業(yè)相比.農(nóng)業(yè)領域PPP項目的起步較晚，與國家各部委的政策推動關聯(lián)密切。

（一）國家各部委出臺的農(nóng)業(yè)領域PPP政策

為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，近年來，不僅中央財政資金逐漸向農(nóng)業(yè)傾斜，而且鼓勵社會資本加快進入農(nóng)業(yè)領域?！秶鴦赵宏P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見》等文件均提出，要帶動社會資本投向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合領域，推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。2017年中央“一號文件”也指出，要“創(chuàng)新財政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作……拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施投融資渠道，支持社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等方式參與農(nóng)林水利、農(nóng)墾等項目建設運營”。

為貫徹相關文件精神，2016年12月，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關于推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見》，這是國家部委首次出臺專門指導農(nóng)業(yè)領域PPP的綱領性文件。文件要求“拓寬社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的領域和范圍，重點支持社會資本開展高標準農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農(nóng)業(yè)基礎設施建設和公共服務;引導社會資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)?；笮驼託?、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展等項目;鼓勵社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。并采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息等多種方式，實現(xiàn)社會資本的合理投資回報”。

2017年5月，財政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》，拓寬社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設領域和范圍，并對農(nóng)業(yè)領域實施PPP模式的一些重點問題和環(huán)節(jié)進行了規(guī)范和指導。文件提出將重點引導和鼓勵社會資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標準農(nóng)田建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領域的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務供給。政府可以參股項目公司，但應保障項目公司的經(jīng)營獨立性和風險隔離功能。不得干預企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得兜底項目建設運營風險。

在這些綱領性文件的基礎上，國家相關部門在一些重點領域，如休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體等發(fā)展的指導文件中，鼓勵使用PPP模式（見表2，下頁）。這些文件的出臺釋放了積極的信號，為PPP模式進入農(nóng)業(yè)基礎設施和公共服務領域注入了強勁的動力，使得2016年以來農(nóng)業(yè)領域的PPP項目呈現(xiàn)快速增長趨勢。

（二）農(nóng)業(yè)領域PPP的發(fā)展態(tài)勢

雖然我國農(nóng)業(yè)領域PPP項目不論從數(shù)量還是投資規(guī)模上都顯著落后于其他行業(yè).但發(fā)展?jié)摿^大，增長速度較快。截至2018年5月31日，財政部向社會公布的全國PPP綜合信息平臺項目庫中，入庫項目12566個，其中農(nóng)業(yè)項目186個，占總數(shù)的1.48%：其中，國家示范類PPP項目11個，占各行業(yè)示范項目總數(shù)的1.1%。但從每年PPP項目數(shù)量和投資金額的增長速度來看，近年來農(nóng)業(yè)類項目增速居各行業(yè)之首。2013～2018年，進入財政部PPP項目庫的農(nóng)業(yè)類項目個數(shù)由1個增至61個，投資總額由1193萬元增至436.5億元（見表3）。

從區(qū)域分布來看，我國農(nóng)業(yè)類PPP項目主要分布在西部地區(qū)，其次是東部和中部地區(qū)，東北地區(qū)較少，這與全國PPP項目的分布特征較為相似。但從單體項目的金額來看，東部地區(qū)要高于中部和西部地區(qū)，東北地區(qū)的農(nóng)業(yè)PPP項目雖然比較少.但單體項目金額均明顯高于全國其他地區(qū)（見表4，下頁）。從各省份情況看，東部的山東，中部的湖北和江西，西部的貴州、陜西、四川、云南和新疆農(nóng)業(yè)PPP項目較多，其中，貴州不論是管理庫項目還是儲備庫項目均居全國前列;山東和云南的管理庫項目較多，農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展相對較為成熟;湖北、陜西、四川、新疆的儲備庫項目較多，地方發(fā)展農(nóng)業(yè)PPP的積極性較高，后勁較足（見圖1，下頁）。

從項目進入的農(nóng)業(yè)領域看，社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園領域的積極性較高，PPP項目數(shù)量占到總數(shù)的近50%;其次是農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺的項目，占到總數(shù)的25%;田園綜合體、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標準農(nóng)田建設及“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領域的項目相對較少，每項占比均不高于10%（見圖2，下頁）。從單體投資金額看，田園綜合體項目由于涵蓋的內容較多，一般涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)加工、文旅休閑、生活居住和綜合服務等方面[12]，單體投資金額平均達到8.14億元，在各類農(nóng)業(yè)領域中排名首位;其次是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園和高標準農(nóng)田建設項目，單體投資金額平均也在6億元以上;而“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目數(shù)量占比最小，單體投資金額平均為1.59億元，遠低于其他領域的農(nóng)業(yè)項目。從落地情況看，截至2018年5月31日，財政部項目庫內已落地的農(nóng)業(yè)項目有21個，落地率為11.3%，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園落地項目較多（11個），田園綜合體領域尚未有項目進入執(zhí)行階段。

從回報機制來看，使用者付費項目占比最大，項目數(shù)量達到60個，總投資金額212.25億元;其次是可行性缺口補貼（即政府與市場混合付費）項目48個，總投資金額190.18億元;政府付費項目最少，僅為18個，但單體投資金額最大，總投資達到203.52億元，主要涉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體和農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺等領域（見圖3，下頁）。從運作模式看，BOT（建設-運營一移交）模式是我國影響最大、知名度最高、應用最廣泛的PPP具體模式，管理庫中共有42個農(nóng)業(yè)類PPP項目采取該種模式，占管理庫農(nóng)業(yè)項目總數(shù)的70%;有8個項目采用BOO（建設一運營一擁有）的模式，也有個別項目采用DBOT（設計-建設-運營-移交）和BLT（建設-租賃-移交）模式。

（三）農(nóng)業(yè)領域PPP的實施成效

當前，我國農(nóng)業(yè)領域PPP項目的落地率相對較低，大部分項目仍處于識別和準備階段，因此，全面系統(tǒng)地評估我國農(nóng)業(yè)領域PPP項目的實施效果還為時尚早。但是，通過對2017年以來國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合推薦的農(nóng)業(yè)領域PPP試點項目，以及財政部公布的農(nóng)業(yè)領域PPP示范項目的分析，并結合筆者對其中部分項目的實地調查，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)領域推廣PPP模式已初具成效，PPP在緩解農(nóng)業(yè)投資不足、提升政府投資效率、提高公共服務水平和助力脫貧攻堅等方面的優(yōu)勢較為明顯。

1.緩解農(nóng)業(yè)投資不足

雖然近年來我國財政涉農(nóng)資金規(guī)模不斷加大，但由于歷史欠賬較多，涉農(nóng)資金有限且使用分散，難以應對農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展對資金的強勁需求。將PPP模式引入農(nóng)業(yè)領域，有利于開辟農(nóng)業(yè)投融資新渠道，將社會資本吸引到農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務供給的領域中來。如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體類項目都具有前期投人大、投資回報周期較長的特點，通過引入PPP模式，由社會資本承擔項目的融資、前期建設以及經(jīng)營和維護責任，政府承擔土地規(guī)劃、水電路等基礎設施提供、制度法律等配套措施保障等責任，回報機制一般采用使用者付費或者“使用者付費+可行性缺口補貼”的方式。如此一來，政府投入大幅減少，且被分解至項目建設和運營各階段，較大地減輕了地方政府的當期財政壓力。

2.提升政府投資效率

PPP模式通過政府與社會資本合作，不僅發(fā)揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，而且有助于引入市場機制提升政府的投資效率。社會資本本身具有追逐利潤的特性，在選擇投資領域上更傾向于需求前景看好、投資回報穩(wěn)定、價格調整靈活的項目，促使政府在發(fā)起PPP項目時不僅要考慮項目的公共服務屬性.而且要考慮市場需求。當前，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺都是農(nóng)業(yè)領域應用PPP模式的熱點領域，也是社會資本關注的重點。為了保證項目的可行性，政府要采取公開招標的方式選擇資金實力較強、經(jīng)營管理經(jīng)驗豐富的社會資本方，并按照平等協(xié)商的原則訂立合同.明確責權利關系，項目在進入準備階段之前還要進行物有所值和財政承受能力論證。PPP市場化的運作方式有助于完善政府投入和管理農(nóng)業(yè)項目的方式，提高財政資金和社會資本的使用效率。

3.提高公共服務水平

PPP模式有助于實現(xiàn)引資和引智相結合，將先進的管理理念和科學技術引入農(nóng)業(yè)領域，大大提高農(nóng)業(yè)公共服務能力。如農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、病死畜禽處理等農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展項目，公益性較強，且一般具有量大面廣，涉及多學科、多行業(yè)，對建設和運營技術要求高等特點，政府獨白承擔往往能力有限。引入社會資本參與，不僅有助于解決處理數(shù)量大、資金需求高的問題，而且可以通過招投標的方式，引入技術含量高的企業(yè)，提高廢棄物資源化利用和病死畜禽處理的效率和附加值。政府還可以與社會資本方共同成立產(chǎn)業(yè)建設基金，發(fā)揮財政資金池的放大效應，吸引市場投融資機構合作加入項目建設和推廣。

4.助力脫貧攻堅

作為國家推動基礎設施和公共服務供給側結構性改革的主要政策工具，PPP逐漸將重心轉向精準扶貧和精準脫貧。在財政部發(fā)布的第四批PPP示范項目中，有68個項目來自連片扶貧開發(fā)地區(qū)，占項目總數(shù)的17%，投資規(guī)模達到1855億元。但PPP項目與扶貧結合并不容易，社會資本對于穩(wěn)定回報的要求與貧困地區(qū)的地方財政能力和市場需求往往難以匹配。在農(nóng)業(yè)領域的扶貧項目中，比較有亮點的項目在發(fā)掘當?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢、優(yōu)化資源配置方面均具有創(chuàng)新性。如河南洛陽汝陽縣的食用菌扶貧基地建設項目，采用了“龍頭企業(yè)+分布式基地+農(nóng)戶投資代表”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式：云南昭通鹽津縣的落雁鄉(xiāng)基本農(nóng)田保護和農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游項目，以基本農(nóng)田、自然風景構建與農(nóng)業(yè)旅游體驗為特色，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展。

三、當前農(nóng)業(yè)領域推行政府和社會資本合作的困境

近年來，農(nóng)業(yè)領域推行PPP項目的勢頭較為迅猛，入庫項目增長較快。從筆者2017年對部分省份PPP項目調研的情況看，雖然地方申報農(nóng)業(yè)PPP項目的積極性較高，但真正符合PPP操作規(guī)范的項目較少，在合規(guī)項目中，又有部分只具備PPP雛形或合作關系，尚未形成完整的PPP模式。

（一）認識誤區(qū)：對農(nóng)業(yè)PPP項目存在認識障礙

從地方實踐看，由于農(nóng)業(yè)PPP項目屬于新生事物，各地對此類項目的內容、適用范圍、操作規(guī)程、實施方式等了解不多，認識上存在誤區(qū)。從政府的角度來看，地方政府及相關主管部門期望通過PPP項目的實施來幫助政府解決當?shù)剞r(nóng)業(yè)項目投入不足的問題，但是由于對PPP不了解，采取的操作方式大多與以往的政府購買服務沒有區(qū)別。從企業(yè)的角度來看，相對于市政工程、交通運輸?shù)阮I域，農(nóng)業(yè)類PPP項目收益能力較弱，社會資本參與的積極性不高。農(nóng)業(yè)基礎設施建設的前期投入較大，生產(chǎn)和投資回報的周期都比較長，對社會資本的耐心和承受力都是較大的考驗13]。從調研情況看，部分企業(yè)“等、靠、要”思想嚴重，希望通過PPP項目從政府獲得更多的財政資金支持。

（二）操作混亂：農(nóng)業(yè)PPP項目的規(guī)范水平不高

調研中發(fā)現(xiàn)，有些項目由于自身盈利性好，PPP協(xié)議的內容商業(yè)性較強，卻忽視了PPP項目所應有的公共服務的功能。而有一些項目具備很強的公益性特點，也是政府鼓勵進入的項目，如高標準農(nóng)田建設、現(xiàn)代漁港建設、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、病死畜禽處理等，只要轉變思路、加強規(guī)范，很容易轉化成為很好的農(nóng)業(yè)PPP項目.但從目前情況看，由于地方政府和企業(yè)缺乏相關信息，或者沒有找到合適的咨詢機構，使得項目流程遺漏較多，項目協(xié)議不規(guī)范，不符合國家下發(fā)的相關文件規(guī)定。在調研時，一些企業(yè)甚至不知道財政部下發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，也不知道需要通過正規(guī)招投標手續(xù)獲得政府支持，以為仍然是與以前一樣，由政府財政進行直接補貼。此外，目前農(nóng)業(yè)領域的PPP投資主體還不十分成熟，社會資本尤其是民營資本參與的程度還需要大幅度提高。

（三）邊界不清：政府與市場的責權利界定不明

PPP項目應該屬于公共服務領域，政府負有提供義務。同時，企業(yè)通過承擔一部分本不該由企業(yè)承擔的公益性職能，來為政府服務，這部分公益職能所產(chǎn)生的成本和費用應該由政府通過特定的方式（如特許經(jīng)營、可行性缺口補貼等）進行補償。在調研中發(fā)現(xiàn)，有些項目在政府沒有介入前，企業(yè)已經(jīng)在對項目進行投資，而且市場邊界非常清楚，合作方、業(yè)務范圍都較為明確。政府介入后，為了增加項目的影響力和作用范圍，要求企業(yè)改變經(jīng)營模式，從而增加了企業(yè)的運營成本，這些成本需要政府進行補貼。而企業(yè)在考慮問題時，則希望政府全部兜底，保證企業(yè)擴展部分的全部收益和利潤。這種機制的設定不符合2017年財政部相關文件的規(guī)定，由于農(nóng)業(yè)項目的運營周期較長，在實施過程中的不確定性較大，例如政府領導更換、相關政策變化等，如果沒有合理的風險分擔和監(jiān)管機制，對于社會資本而言可能會面臨利益受損，而對于公共部門而言可能會導致?lián)熌芰Σ蛔?、公共服務效率不高?？傮w來看，政府和企業(yè)在合作初期，沒有對整個項目周期中各方的責權利約定清楚，風險分擔機制也不夠完善甚至沒有建立，財政資金的承受能力評估不夠準確。如此下去，可能會增加政府和社會資本長期合作的不確定性。

（四）支撐乏力：農(nóng)業(yè)PPP項目的政策支持力度不夠

農(nóng)業(yè)PPP項目屬于新生事物，在成長初期需要一些政策扶持，但目前支持力度還不夠。一是土地政策。土地問題一直是社會資本關注的焦點，當前農(nóng)業(yè)設施用地指標有限，使得諸如設施農(nóng)業(yè)等項目落地較為困難。此外，土地流轉過程中沒有簽訂規(guī)范合同的流轉行為較多，一些地方還存在政府力量主導農(nóng)村土地流轉的情況，容易引發(fā)各利益主體之間的矛盾。二是人才政策。PPP項目具有較強的專業(yè)性，需要實施人員具備財務、金融、法律等方面的知識和實操經(jīng)驗，但目前我國專門從事PPP項目操作的人員和規(guī)范的咨詢機構較少，無法適應PPP迅速發(fā)展的形勢。三是金融政策。由于抵押物標準和資格的限制，不少社會資本投資農(nóng)業(yè)難以通過金融機構的貸款審批;農(nóng)業(yè)保險的品種少、覆蓋面窄，社會資本經(jīng)營風險較大。四是評估體系?，F(xiàn)有的PPP績效評價體系存在諸如標準不統(tǒng)一、方法不科學、評級機構權威性不夠等問題，使得績效評價結果缺乏約束力。

四、進一步推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的策略

為了遏制一些地區(qū)和領域存在的“泛PPP”的現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，從2017年下半年開始，財政部、國家發(fā)展和改革委員會、國資委等機構密集出臺了規(guī)范地方政府舉債融資、規(guī)范政府購買服務、規(guī)范PPP項目庫管理、規(guī)范央企參與PPP項目、鼓勵民間資本參與PPP項目等政策文件，標志著我國PPP發(fā)展由快速增長期進入規(guī)范監(jiān)管期。截至2018年5月30日，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫清理退庫項目共計4427項，其中農(nóng)業(yè)類項目48個，項目金額達到302.8億元。在此背景下，為進一步推進農(nóng)業(yè)類PPP項目高質量發(fā)展，應堅持“嚴格管理、規(guī)范流程、風險可控、試點先行”的基本原則，從三個方面加強政策引導。

（一）廣泛開展農(nóng)業(yè)PPP項目培訓

農(nóng)業(yè)PPP項目投資大、周期長，且有許多潛在風險，促進其健康發(fā)展迫切需要大量既懂得農(nóng)業(yè)技術和政策，又懂得PPP模式運作的復合型人才，應加強對相關人員的PPP知識培訓和技術指導。就地方政府相關部門而言.要進一步明確PPP的內涵，明晰其是一種提供準公共品的模式，目的是提升公共服務的供給效率，融資只是手段而不是最終目標;就PPP經(jīng)營主體而言，要加強對農(nóng)業(yè)PPP項目具體運作過程的了解;加快組建指導PPP模式運作的專家團隊，指導農(nóng)業(yè)PPP項目的規(guī)劃編制、標準研究和技術指導工作，將人才培訓納入農(nóng)業(yè)專業(yè)技術培訓計劃，引入具有PPP業(yè)務經(jīng)驗的第三方機構（如科研機構、咨詢公司、律師事務所等）積極參與農(nóng)業(yè)PPP業(yè)務的咨詢工作，提升專業(yè)化水平。

（二）加強對農(nóng)業(yè)PPP項目的識別和試點工作

各級職能部門要加強合作，對已有的具備農(nóng)業(yè)PPP項目特點的項目進行甄別，推動合適的項目向PPP模式轉化;完善農(nóng)業(yè)PPP項目庫建設，明確入庫標準，優(yōu)先選擇有經(jīng)營性現(xiàn)金流、適宜市場化運作的農(nóng)業(yè)公共設施及公共服務項目，做好項目儲備。在項目準備階段，要加強對項目前期論證的管理;在項目執(zhí)行階段，要嚴把建設進度、資金撥付、績效考核等關鍵環(huán)節(jié)。改革資金管理方式，徹底改變以前重投輕管的狀況，形成“投資一建設一管理一運營”一體化的方式，促進項目可持續(xù)發(fā)展。進一步推進農(nóng)業(yè)PPP試點和示范工作，探索形成可復制的具有推廣價值的經(jīng)驗和模式，以點帶面，全方位開展農(nóng)業(yè)領域PPP工作。

（三）健全農(nóng)業(yè)PPP利益分配與風險防控機制

利益分配問題是PPP模式的基石，參與農(nóng)業(yè)PPP項目的各方始終應恪守契約精神。一要根據(jù)國家相關政策文件對經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目分類確定相應的回報機制，包括使用者付費、可行性缺口補貼和政府付費等。二要探索相對靈活的定價或調價機制。農(nóng)業(yè)領域PPP項目收益一般是通過10年、20年甚至更長時間的合作來獲得，因此在確保政府資金起到杠桿作用的同時，可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟狀況和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點制定動態(tài)可調整的定價機制，每隔一段時間根據(jù)通貨膨脹水平、項目收益率等指標，重新評估社會資本的盈利能力和水平，以保障社會資本的基本利潤水平。風險分擔機制是PPP項目可持續(xù)運作的關鍵，農(nóng)業(yè)領域PPP項目在準備階段，就要根據(jù)項目特點合理分擔風險，嚴格遵循“與所得回報相匹配”“有上限”兩大原則，確定政府和社會資本各自應承擔的風險，在協(xié)議中還應擬定重新談判的觸發(fā)機制和調解機制，實現(xiàn)風險共擔。

（四）優(yōu)化農(nóng)業(yè)PPP社會資本投資環(huán)境

良好的投資環(huán)境是社會資本投資農(nóng)業(yè)的基礎，要在國家法律允許范圍內，營造良好的制度、法制和服務環(huán)境。一是簡化審批手續(xù)。橫向上可以采取多部門聯(lián)審的方法，縱向上要減少重復性審查，精簡審查環(huán)節(jié)。二是穩(wěn)定政策環(huán)境。加快推動《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》的完善與出臺，將多方主體的共同責任和利益建立在嚴格且規(guī)范的法制基礎上。三是完善信用體系建設。健全投融資主體信用記錄，加強政務誠信建設，優(yōu)化社會資本參與農(nóng)業(yè)PPP項目的信用環(huán)境。四是健全市場體系。建立健全以政府為主導、社會資本方參與，第三方機構支撐的PPP市場體系。鼓勵和引導具有較強技術實力、經(jīng)營能力和資金實力的農(nóng)業(yè)企業(yè)作為社會資本方積極參與農(nóng)業(yè)PPP項目。

（五）拓展農(nóng)業(yè)PPP項目的融資渠道

與其他行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)類項目的投資周期長、回報慢，而且受自然條件影響較大，加上農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)育不足，致使農(nóng)業(yè)類項目抗風險能力較低，PPP項目融資的難度較大。因此，要拓展農(nóng)業(yè)項目融資渠道，構建以財政資金為引導，以企業(yè)白有資金、信貸資金和財務投資為主體的多元化投入渠道。一是促進政府投融資平臺轉型.積極引入社會資本，推動符合條件的投融資平臺轉型為PPP實施主體。二是創(chuàng)新項目融資模式，采取股權投資等方式，運用政府投資成立農(nóng)業(yè)PPP專項基金，探索農(nóng)業(yè)基礎設施“PPP+產(chǎn)業(yè)引導基金”的模式，撬動社會投資支持農(nóng)業(yè)基礎設施建設。三是加強金融機構對農(nóng)業(yè)PPP項目的支持。鼓勵政策性銀行、開發(fā)性銀行及商業(yè)銀行對涉農(nóng)項目貸款的傾斜和支持，在授信、貸款期限、利率等方面給予特殊考慮和優(yōu)惠，并加強產(chǎn)品、服務及擔保方式創(chuàng)新。四是提高財政支持力度。整合各類農(nóng)業(yè)補貼資金，增強企業(yè)使用財政性資金和補貼的靈活性和自主性。

（六）加強對農(nóng)業(yè)PPP項目的監(jiān)管與評估

有效的監(jiān)管和評估體系是保證農(nóng)業(yè)PPP項目健康運行、發(fā)揮好公共服務功能的關鍵。各級政府及財政部門應根據(jù)項目合同及國家相關規(guī)定，建立項目全生命周期管理機制，加強對項目準備期的可行性研究、項目采購期的招投標和合同簽訂、項目執(zhí)行期的建設和運營狀況進行全流程監(jiān)督，確保項目公司或社會資本方認真履行PPP項目建設責任，保證項目建設和運營質量。在監(jiān)管主體方面，構建“政府+行業(yè)部門+使用者”的綜合監(jiān)管體系;對于特別專業(yè)的領域，也可以委托獨立的第三方機構代表政府監(jiān)管。根據(jù)項目基本情況和運營目標，制定農(nóng)業(yè)PPP項目的績效評價方案，并將績效評價結果與財政資金安排相銜接。項目合作期滿后，適時做好事后評價工作，并按照合同約定妥善做好項目移交。

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