讓成員民主決定集體資產(chǎn)股權設置

黃延信

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站，北京 100125）

當前，我國正處于決勝全面建成小康社會的關鍵時期。從工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村對比看，農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代化建設的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在農(nóng)村尤為突出。習近平總書記指出，中國要強農(nóng)業(yè)必須強，中國要美農(nóng)村必須美，中國要富農(nóng)民必須富。在我國農(nóng)村人口占全國人口大多數(shù)、農(nóng)村幅員遼闊的國情下，決勝全面建成小康社會，必須通過深化改革解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的各種矛盾和問題。

關于深化農(nóng)村改革，黨的十九大指出，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。習近平總書記在安徽小崗村召開的農(nóng)村改革座談會上指出，深化農(nóng)村改革需要多要素聯(lián)動，要在堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的同時，著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權到戶和股份合作制改革，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。2016年，中共中央、國務院對推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革做出了頂層設計和具體部署，并在2018年關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見中明確要求：深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認，加快推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制。習近平總書記的重要講話和黨中央國務院的決策部署，為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革指明了方向，既繪制了路線圖，又明確了時間表。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，對推動農(nóng)村發(fā)展、完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

關于改革的總體部署，中央要求，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開展。在中央統(tǒng)一部署前已經(jīng)開展這項改革的村鎮(zhèn)，要按照中央的要求，總結經(jīng)驗，健全各項制度，使農(nóng)民增強獲得感。未開展此項改革的村鎮(zhèn)可根據(jù)群眾的意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先試點，再由點及面展開，力爭用5年左右時間基本完成改革。2017年這項改革在全國100個市縣開展試點，今年將把改革試點擴大至300個（其中地級市50個），并選擇三個省全面開展改革試點。

關于改革的范圍，中央指導農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革文件指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部實施。這是因為，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，是把本集體經(jīng)濟組織成員所有、歸屬不清晰的資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到成員，所以只能在集體經(jīng)濟組織內部實施，外部組織和人員不能參與。

推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，首先要明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權，才能界定股份量化的資產(chǎn)范圍和數(shù)量。我國《物權法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)不動產(chǎn)歸本集體經(jīng)濟組織成員集體所有，這是對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權歸屬清晰的法律規(guī)定。此規(guī)定明示：農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)不歸村內的全體村民所有（村民與集體經(jīng)濟組織成員的范圍不同），也不歸村民委員會所有（村民委員會是基層群眾性自治組織，不是經(jīng)濟組織），只有集體經(jīng)濟組織成員才是集體資產(chǎn)的所有者（黃延信，2017）。按照黨中央國務院關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的部署，應在成員身份確認、清產(chǎn)核資基礎上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權確權到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員中。因為現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是從“三級所有、隊為基礎”人民公社體制演變而來，土地等集體所有的資產(chǎn)分屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民組三級集體經(jīng)濟組織的成員集體所有。具體即按照國家建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度的要求，對農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)給予登記頒證。農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權要嚴格按照產(chǎn)權歸屬確權，不能打破原集體所有的界線。否則，容易出現(xiàn)不同經(jīng)濟組織資產(chǎn)被平調、剝奪的情況，引發(fā)新的財產(chǎn)糾紛和不穩(wěn)定。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，是在確認成員身份、清產(chǎn)核資、明確所有權歸屬的基礎上，把集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額的形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。道理在于，除非農(nóng)民成為集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)股份的持有者，否則很難真正分享發(fā)展集體經(jīng)濟的收益，很難成為集體經(jīng)濟組織的合作者，不會真正關心集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。需要強調的是，這種改革不是分光吃光，不能折股兌現(xiàn)，而是要保持集體資產(chǎn)的完整性，便于開展生產(chǎn)經(jīng)營，使集體資產(chǎn)保值增值，發(fā)揮其增加農(nóng)民收入的作用，這是政策底線。將集體資產(chǎn)折股量化、明確每個成員擁有的份額或持有的股份，就把成員對集體資產(chǎn)的所有權落到實處，可以有效增強每個成員對集體資產(chǎn)的關心度，相對于歸屬不清的產(chǎn)權制度，農(nóng)民作為集體成員更關心集體資產(chǎn)的保持增值。過去搞集體化，把個人資產(chǎn)歸了大堆，但是分了成員的心，老百姓的心散了?，F(xiàn)在股份量化，成員的心就合到一起了。由于成員持股，產(chǎn)權歸屬清晰，這是分股合心，連股連心，人心聚齊了。在新的產(chǎn)權關系中，集體經(jīng)濟組織的成員人人是主人，不是為組織和他人打工，而是為自己打工，為自己創(chuàng)造財富，能極大地調動每個成員關心集體資產(chǎn)、支持集體發(fā)展經(jīng)濟的自覺性、主動性，形成有效的產(chǎn)權激勵機制。

關于集體資產(chǎn)折股量化時股權設置，中共中央關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制改革的文件指出，股權設置，應以成員股為主；是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。這充分體現(xiàn)黨中央尊重農(nóng)民群眾意愿、把改革選擇權交給農(nóng)民，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者的以人民為主體的理念。

在集體資產(chǎn)股權設置方面，設不設集體股，是農(nóng)民群眾最為關心、社會各界認識不一的問題。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化，是否要設置集體股，在不同的改革階段、不同的地區(qū)，做法不同。從實踐來看，改革之初，因認識不到位，政策不明朗，若不留集體股，擔心被人質疑還是不是發(fā)展集體經(jīng)濟，擔心改革方向出問題，不少地方市縣黨委政府決定，集體資產(chǎn)折股量化時要留集體股，而且比例還不低，一般在百分之三十左右，多則達百分之六七十。隨著改革實踐的演進，以及人們對市場經(jīng)濟規(guī)律認識的深化，政策導向日益明確，現(xiàn)在絕大多數(shù)地方在集體資產(chǎn)量化時不再設集體股。前期股權量化時設置集體股的，現(xiàn)在也取消了集體股，將其量化為成員持有的股份。

要不要設集體股，從方法論而言，集體經(jīng)濟組織成員是這些資產(chǎn)的所有權主體，是改革的主體，有權選擇符合實際、具體的改革做法。集體資產(chǎn)折股量化時，留不留集體股應由集體成員民主決定，政府或其他組織和個人沒理由要求農(nóng)民應該如何做。這是黨中央國務院明確是否設置集體股由集體經(jīng)濟組織成員民主決定的初衷。農(nóng)村集體資產(chǎn)是成員集體所有，由于歸屬不清晰，管不好用不好，無法發(fā)揮應有作用，因收益分配不公，引發(fā)一系列矛盾和問題。適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，需要建立歸屬清晰的產(chǎn)權制度。

建立歸屬清晰的產(chǎn)權制度，是加快完善市場經(jīng)濟體制的內在要求。在集體資產(chǎn)折股量化時不應設集體股。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的目的，就是要解決集體資產(chǎn)歸屬不清晰的問題，在集體資產(chǎn)折股量化到成員時，如果再留集體股，就是保留了一塊歸屬不清晰的資產(chǎn)，改革就是不徹底的夾生飯，與完善市場經(jīng)濟體制、建立產(chǎn)權保護制度改革的目的相悖。

從農(nóng)村集體產(chǎn)權制度變革的實踐看，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬不清、經(jīng)營管理不嚴、收益分配不公，不利于調動農(nóng)民關心集體、支持集體發(fā)展經(jīng)濟的積極性，不能有效配置資源要素，不利于增加農(nóng)民的收入，還引發(fā)了各種各樣的矛盾和問題。要通過改革解決農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清晰的問題，創(chuàng)新體制機制，解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，決不能留戀實踐證明不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的、過時的、歸屬不清晰的產(chǎn)權制度。

集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化時再留集體股，法理上講不通。這些資產(chǎn)是成員集體所有，但具體每個成員擁有多少資產(chǎn)并不清楚，現(xiàn)在將集體所有的資產(chǎn)量化到成員，每個成員擁有一份，再留集體股，應該留給誰，集體股和每個成員分別持有的股份權利是否不一樣，誰來代表成員行使集體股的權力，所留的集體股是否參加收益分配，如果參與分配，通過分配積累的財產(chǎn)歸誰所有，將來這部分集體股的資產(chǎn)增值時，人口結構更復雜。所以，不宜再留集體股。

成都溫江、郫縣的一些村黨支部書記認為，汲取過去的經(jīng)驗教訓，產(chǎn)權改革不能再留集體股，如仍留集體股，干部會想如何使用方便一些，農(nóng)民會擔心干部侵占自己應有的份額。由此導致基層干部與農(nóng)民群眾之間的誤解，產(chǎn)生新的矛盾。他們認為，解決這個問題的最佳辦法就是不留集體股，“砍了樹枝子，免得老鴉叫”。這樣可以給群眾一個明白，還干部一個清白。

實踐中，農(nóng)民認為留“集體股”沒道理。云南、重慶等地的農(nóng)民認為，集體資產(chǎn)折股量化若留集體股，如同和面，和一團掐一坨，農(nóng)民會問掐一坨是給誰掐的，干什么用，留給誰，這無異于是少數(shù)人的“小金庫”。農(nóng)民不同意留所謂的“集體股”。

有人會認為，集體產(chǎn)權制度改革不留集體股，不是集體經(jīng)濟，只有保留集體股才叫集體經(jīng)濟，主張設集體股。這涉及集體經(jīng)濟的界定問題，既是一個重大的理論問題，又是一個重大的實踐問題。實際上，不設集體股也是集體經(jīng)濟，而且是新型集體經(jīng)濟。這個問題在理論上早已解決，股份合作是發(fā)展集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式。我國憲法規(guī)定，農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。各種形式的合作經(jīng)濟都是集體經(jīng)濟。黨的十五大報告指出：“目前城鄉(xiāng)大量出現(xiàn)的多種多樣的股份合作制經(jīng)濟，是改革中的新事物，要支持和引導，不斷總結經(jīng)驗，使之逐步完善。勞動者的勞動聯(lián)合和勞動者的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟，尤其要提倡和鼓勵”。勞動者的勞動聯(lián)合即是合作，勞動者的資本聯(lián)合即是股份合作，集體經(jīng)濟不是原先生產(chǎn)隊傳統(tǒng)的、產(chǎn)權歸屬不清的集體經(jīng)濟，而是產(chǎn)權清晰基礎上的股份合作，是新型的集體經(jīng)濟。

中共中央關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的文件（以下簡稱“文件”）明確指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過聯(lián)合與合作實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式”。集體經(jīng)濟講的是要素的組織方式、利用機制，而非財產(chǎn)所有制。本意是，不同個體依據(jù)共同認可的規(guī)則（包括加入自愿、退出自由、民主管理、收益共享），通過聯(lián)合與合作的方式集體發(fā)展經(jīng)濟，本質是生產(chǎn)要素的組合方式，并非所有制問題。在發(fā)展演變過程中，把生產(chǎn)要素的組合方式搞成所有制形式，這是產(chǎn)生問題的根源。文件也明確提出，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的目標包括，科學確認集體經(jīng)濟組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權關系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟。顯然這種新型集體經(jīng)濟，是成員身份明確、邊界清楚、產(chǎn)權歸屬清晰基礎上的股份合作。且比原有的集體經(jīng)濟更有活力、更有效率。不能把產(chǎn)權制度改革、股份合作與集體經(jīng)濟對立起來，一定要有一個新的理念，股份合作是新型的集體發(fā)展經(jīng)濟的有效組織形式，且更有活力。

從改革的實踐看，集體資產(chǎn)股權量化，不設集體股，以成員股為主已是先行改革地方的普遍做法，得到農(nóng)民群眾的認可和支持，有效加強了集體資產(chǎn)管理，通過聯(lián)合與合作集體發(fā)展了經(jīng)濟，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)保持增值，增加了農(nóng)民收入，有旺盛的生命力和可持續(xù)發(fā)展的動力。發(fā)展新型集體經(jīng)濟重在集體經(jīng)營，不在于資產(chǎn)歸大堆；集體發(fā)展經(jīng)濟是理想的要素組合形式。一個人有一小塊資源，要發(fā)展很難做大，大家聯(lián)合起來，就是集體發(fā)展經(jīng)濟，聯(lián)合的目的是經(jīng)營，不是簡單幾個人歸大堆，這是改革的初衷。

發(fā)展新型集體經(jīng)濟重在成員分配，不在于增加集體積累。不同個體通過聯(lián)合與合作集體發(fā)展經(jīng)濟，目的是通過集體發(fā)展經(jīng)濟增加個人收入，發(fā)展目的是先滿足家庭生活需要，改善生活條件，有剩余才根據(jù)需要與可能用于擴大再生產(chǎn)，這是全體成員的共同意愿。如果不同個體通過聯(lián)合集體發(fā)展經(jīng)濟，盈利而不分配收益，就失去參與者合作發(fā)展的意義；集體經(jīng)營有收入不分配，老百姓收入不能增加，生活不能改善，這種集體經(jīng)濟就會失去吸引力和發(fā)展的動力，成員會與集體離心離德，這種合作也難以持續(xù)。

有些人認為不留集體股，集體發(fā)展經(jīng)濟無經(jīng)濟來源，實際并非如此。如果只有保留集體股才能發(fā)展集體經(jīng)濟，以前實行資產(chǎn)完全集體所有，未按股份或份額的形式量化成員，而集體經(jīng)濟也未發(fā)展壯大。說明集體股并非發(fā)展集體經(jīng)濟的必要條件。還有人認為，不留集體股，農(nóng)村社區(qū)公共開支如何處理，這是另外一個話題。黨的十八屆三中全會決定明確提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施和社區(qū)建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”，農(nóng)村社區(qū)的公共開支，應該由地方政府財政負擔，不該由集體經(jīng)濟組織負擔。實踐中，凡是經(jīng)濟發(fā)展好的地方，集體經(jīng)濟組織都為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展支付了大量開支，但不能把本不應由集體經(jīng)濟組織承擔的開支，作為硬任務強加給集體經(jīng)濟組織。還有人提出，用集體股解決產(chǎn)權改革的遺留問題、幫助農(nóng)民交養(yǎng)老保險費等等，其實這些問題更沒必要。改革就是要建立歸屬清晰的產(chǎn)權制度，清產(chǎn)核資、成員身份確認要得到群眾的認可，資產(chǎn)量化時的股權設置由成員民主決定，產(chǎn)權改革就不會產(chǎn)生遺留問題；資產(chǎn)量化后，成員按股分紅，農(nóng)民有錢了，會自己投保，無需集體經(jīng)濟組織負擔。

關于成員股的設置。集體資產(chǎn)折股量化以成員股為主，成員股應當如何設置，是成員之間股權均等分配，還是不同成員之間按系數(shù)折股實行差別分配，可交給成員民主協(xié)商。實踐中有不同的折股量化方法，有的集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)量不大，集體收益分配不多，農(nóng)民選擇復雜問題簡單化處理，股份在成員之間平均配置，每個成員配置相同的股份，大家無意見，但有的集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)量很大，每年集體收益分配較多，不同的成員對集體資產(chǎn)的形成貢獻不同，典型的是在不同年份形成的集體資產(chǎn)不一樣，且本集體不同年齡的成員對集體資產(chǎn)貢獻不同，農(nóng)民認為集體資產(chǎn)折股量化時股權不能平均化。所以，有的村把集體資產(chǎn)股權分為兩部分，一部分為成員股，占60%～70%，所有成員平均配置股份，以體現(xiàn)公平；另一部分為勞齡股，體現(xiàn)勞動對形成集體資產(chǎn)的貢獻。女成員年齡18～55歲、男成員年齡18～60歲，每一年為一個勞齡，所有成員的勞齡加一起為總勞齡數(shù)，除以規(guī)定比例的勞齡股，得出每個勞齡的股份數(shù)；每個成員的勞齡數(shù)乘以每個勞齡的股份數(shù)便是一個成員的勞齡股份數(shù)。每個成員的勞齡股不同，體現(xiàn)勞動的貢獻。有的集體經(jīng)濟組織按資產(chǎn)的形成階段，把資產(chǎn)分成三部分，如1978年以前形成的集體資產(chǎn)占總資產(chǎn)的20%，1978～1992年形成的占40%，1992年以后形成的占40%。確認成員后，明確現(xiàn)有成員對應的時間段，按其時間段折股量化。

關于資產(chǎn)量化后的股權管理問題。集體資產(chǎn)量化以后，成員持有的股權將來是否隨人口的變化調整，是定期調整，還是實行生不增死不減的固化管理。中央明確指出，集體資產(chǎn)股權管理，提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。早期采取資產(chǎn)量化的地方，少部分實行股權定期調整，如浙江蕭山區(qū)寧圍鎮(zhèn)各村，實行股權隨村委會換屆按實有人口同步調整股權。現(xiàn)在絕大部分地方均根據(jù)要求實行固化管理，即生不增死不減。江蘇省蘇州市明確要求集體資產(chǎn)股權未實行固化管理的要實行固化管理。道理很簡單，集體經(jīng)濟組織的成員一經(jīng)確認，成員家庭的新增人口不再自然是集體經(jīng)濟組織的成員，成員固定后，無需再調整股權。從根本上說，成員持有的集體資產(chǎn)股權是財產(chǎn)權，財產(chǎn)權一經(jīng)確定就要長期穩(wěn)定，非經(jīng)市場交易，任何組織或個人無權調整成員持有股權的數(shù)量。

從另一個角度看，對農(nóng)民而言，不同的財產(chǎn)權在制度設計上應是一致的。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，也是農(nóng)民的財產(chǎn)權，叫做用益物權。土地承包法規(guī)定，承包期內發(fā)包方不得收回承包地、不得調整承包地，承包期內，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或變更土地承包經(jīng)營權。為穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包關系，早在1993年中央就明確提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變，提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法?，F(xiàn)在中央明確提出，要保障農(nóng)民的長期土地使用權，土地承包制度長久不變，在第一個30年承包期到期后，將承包期再延長30年不變。土地承包經(jīng)營權實行的就是固化管理。集體資產(chǎn)股權，作為農(nóng)民的財產(chǎn)權，也應實行固化管理。股權固定了，產(chǎn)權持有者才會安心，產(chǎn)權的穩(wěn)定性就會加強。

總之，集體資產(chǎn)股權設置是集體經(jīng)濟組織成員的事情，要相信農(nóng)民群眾具有無窮的智慧，具有無限創(chuàng)造力，可以把股權設置得既公平合理，又符合市場經(jīng)濟體制的要求。