1990年以來(lái)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)發(fā)展及對(duì)中國(guó)的啟示*

張燕媛

（南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037）

一、引 言

農(nóng)業(yè)具有天然弱質(zhì)性，不確定性是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的普遍現(xiàn)象（Mapp等，1979），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的氣候、產(chǎn)量、價(jià)格等因素的不確定性會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)者收入不穩(wěn)定（張國(guó)鵬等，2015）。為此，美國(guó)農(nóng)業(yè)部設(shè)計(jì)并施行不同種類的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)計(jì)劃（Farm Safety Net），美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)（Federal Crop Insurance）是其中最重要的一個(gè)組成部分。美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)具有廣泛覆蓋范圍和較好的補(bǔ)償損失能力，幫助生產(chǎn)者有效應(yīng)對(duì)氣候、病蟲害等因素造成的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)產(chǎn)品或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格波動(dòng)等因素造成價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，有助于穩(wěn)定生產(chǎn)者收入。

美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃始于1938年，隨后四十年發(fā)展較緩慢。1980年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法案（Federal Crop Insurance Act）》將農(nóng)作物保險(xiǎn)視作替代災(zāi)害救助計(jì)劃的生產(chǎn)者對(duì)抗災(zāi)害的主要方式，當(dāng)時(shí)預(yù)估十年后農(nóng)作物保險(xiǎn)參保率達(dá)50%左右，但1988年農(nóng)作物保險(xiǎn)參保率僅25%（Glauber，2004；Glauber，2013）。20世紀(jì)80年代至90年代初期，美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)賠付率居高不下，1981～1993年賠付率超過(guò)150%（Glauber，2004），出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。之后，美國(guó)通過(guò)一系列農(nóng)業(yè)法案推動(dòng)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃發(fā)展并逐步完善。1994年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法案（Federal Crop Insurance Reform Act）》取消緊急災(zāi)害救助項(xiàng)目，開始推行巨災(zāi)保險(xiǎn)（Catastrophic Risk Protection Endorsement，CAT），并為保障水平在50%以上的自由購(gòu)買的保險(xiǎn)項(xiàng)目（Buy-up）提供補(bǔ)貼。1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法（Federal Agricultural Improvement and Reform Act）》提出為農(nóng)場(chǎng)主提供收入保險(xiǎn)，基于收入的保險(xiǎn)產(chǎn)品在此背景下推出。2000年《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法案（Agricultural Risk Protection Act）》提高大部分Buy-up項(xiàng)目補(bǔ)貼水平。2008年《食物，保護(hù)和能源法案（Food,Conservation and Energy Act）》從監(jiān)管等方面采取措施改善農(nóng)作物保險(xiǎn)。2014年《農(nóng)業(yè)改革，糧食和就業(yè)法案（Agricultural Reform,Food and Jobs Act）》新增一系列適應(yīng)農(nóng)業(yè)新發(fā)展的保險(xiǎn)項(xiàng)目，擴(kuò)大農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋范圍。

美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的發(fā)展和收支變動(dòng)始終與相關(guān)農(nóng)業(yè)法案和保險(xiǎn)政策改革密切相關(guān)。美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)收入（包括生產(chǎn)者所繳保費(fèi)和政府保費(fèi)補(bǔ)貼兩部分）在20世紀(jì)90年代翻了3番，21世紀(jì)后，保費(fèi)收入迅猛增長(zhǎng)，并于2011年突破百億大關(guān)（高達(dá)120.66億美元），此后保費(fèi)收入基本保持在100億美元左右。1994年之前美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)賠付率居高不下，1994年后除極端年份2002和2012年，以及賠付支出略高于保費(fèi)收入的1995、1999、2000和2013年，其余年份賠付率均不超過(guò)100%，1994年以來(lái)平均賠付率為84.77%（見圖1）。

圖1 1990年以來(lái)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)收入與賠付支出

美國(guó)通過(guò)一系列農(nóng)業(yè)法案改革，推動(dòng)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)在過(guò)去二十多年快速發(fā)展，為美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供全方位、多層次風(fēng)險(xiǎn)保障。在中國(guó)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同樣是幫助農(nóng)戶分散風(fēng)險(xiǎn)、彌補(bǔ)損失和恢復(fù)生產(chǎn)的重要風(fēng)險(xiǎn)管理工具。中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在20世紀(jì)50年代就已興起，但經(jīng)歷了停辦、恢復(fù)、萎縮、發(fā)展的曲折歷程，其真正快速發(fā)展始于2007年中央財(cái)政開始施行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策。中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，相關(guān)政策安排仍待進(jìn)一步完善。因此，有必要對(duì)相對(duì)成熟的美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，尤其是對(duì)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)在保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置、保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼、保險(xiǎn)補(bǔ)充計(jì)劃等方面的變化趨勢(shì)和發(fā)展特點(diǎn)加以分析和總結(jié)，以期為中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策發(fā)展和完善提供有益借鑒。

二、美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置的發(fā)展

（一）現(xiàn)行險(xiǎn)種設(shè)置

美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)為超過(guò)130種作物的產(chǎn)量損失或收入損失提供風(fēng)險(xiǎn)保障，可保商品包括小麥、玉米、大豆、棉花、花生、大米等大田作物，水果、堅(jiān)果、蔬菜、苗圃作物等特色作物，也包括牧場(chǎng)、飼料作物、牲畜等。美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目總體可分為巨災(zāi)保險(xiǎn)（CAT）、自由購(gòu)買的保險(xiǎn)（Buy-up）和補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇計(jì)劃（Supplemental Coverage Option，SCO），其中Buy-up項(xiàng)目可分為產(chǎn)量類保險(xiǎn)產(chǎn)品和收入類保險(xiǎn)產(chǎn)品（Shields，2015a）（見表1）。

表1 美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)Buy-up項(xiàng)目

在一系列保險(xiǎn)產(chǎn)品中，排除產(chǎn)量的實(shí)際歷史產(chǎn)量保險(xiǎn)、農(nóng)場(chǎng)整體收入保障計(jì)劃、堆疊收入保障計(jì)劃，邊際收益保障計(jì)劃和補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇計(jì)劃是2014年農(nóng)業(yè)法案為完善美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)體系和適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新特點(diǎn)而新增的項(xiàng)目。（1）排除產(chǎn)量的實(shí)際歷史產(chǎn)量保險(xiǎn)在計(jì)算用于確定保險(xiǎn)額的產(chǎn)量時(shí)，允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者將極端年份的產(chǎn)量從歷史產(chǎn)量中剔除，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所選保險(xiǎn)金額不受極端年份產(chǎn)量影響（謝鳳杰等，2016），該險(xiǎn)種要求可排除年份當(dāng)年縣產(chǎn)量低于連續(xù)10年產(chǎn)量平均值的50%（Schnitkey等，2016）。（2）農(nóng)場(chǎng)整體收入保障計(jì)劃替代先前調(diào)整后總體收入保險(xiǎn)（Adjusted Gross Revenue），針對(duì)農(nóng)場(chǎng)收入而非單一農(nóng)作物，滿足多樣化生產(chǎn)農(nóng)場(chǎng)的保險(xiǎn)需求，該險(xiǎn)種保障水平在50%～85%之間，但僅生產(chǎn)三種及三種以上產(chǎn)品的農(nóng)場(chǎng)可選擇75%以上的保障水平。（3）邊際收益保障計(jì)劃是基于區(qū)域生產(chǎn)數(shù)據(jù)的保險(xiǎn)計(jì)劃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可獨(dú)立購(gòu)買，也可與產(chǎn)量保險(xiǎn)或收入保險(xiǎn)一同購(gòu)買，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者預(yù)期邊際收益發(fā)生意外損失時(shí)可獲得賠付，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可選擇不同保障水平，保障預(yù)期收益的70%～90%，較高保障水平對(duì)應(yīng)較高保費(fèi)。（4）堆疊收入保障計(jì)劃是針對(duì)陸地棉（upland cotton）的區(qū)域性收入保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可單獨(dú)投保，也可配合其他現(xiàn)行保險(xiǎn)產(chǎn)品一起投保，該險(xiǎn)種在設(shè)計(jì)上與區(qū)域收入保險(xiǎn)類似，以地區(qū)收入為基礎(chǔ)，以5%為梯度遞增，提

供10%～30%的損失保障，當(dāng)該地區(qū)收入低于預(yù)期收入的90%時(shí)，開始支付賠償（Shields，2014）（見圖2）。（5）補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇計(jì)劃為原有農(nóng)作物保險(xiǎn)的部分免賠額提供風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在參保該險(xiǎn)種時(shí)需同時(shí)投保基礎(chǔ)保險(xiǎn)項(xiàng)目（CAT或Buy-up），若農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者選擇產(chǎn)量保險(xiǎn)，則該計(jì)劃補(bǔ)償產(chǎn)量損失；若農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者選擇收入保險(xiǎn)，則補(bǔ)償收入損失，當(dāng)某地區(qū)投保作物平均收入低于預(yù)期收入的86%時(shí)，開始支付賠償（Shields，2014）（見圖3）。

圖2 堆疊收入保障計(jì)劃（STAX）

圖3 補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇計(jì)劃（SCO）

（二）收入保險(xiǎn)項(xiàng)目變化趨勢(shì)

與產(chǎn)量類保險(xiǎn)產(chǎn)品不同，收入類保險(xiǎn)產(chǎn)品保障收入而非產(chǎn)量，針對(duì)由低產(chǎn)量、低價(jià)格、低質(zhì)量或上述事件組合導(dǎo)致的損失。收入類保險(xiǎn)產(chǎn)品在20世紀(jì)90年代中期一經(jīng)推出即保持迅猛發(fā)展趨勢(shì)。2002年，收入類保險(xiǎn)產(chǎn)品保費(fèi)收入在總保費(fèi)收入中占比已近50%，自2011年起，其比例始終保持在80%以上（見圖4）

圖4 產(chǎn)量保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)的保費(fèi)收入對(duì)比

（三）團(tuán)體保險(xiǎn)項(xiàng)目的變化趨勢(shì)

美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)中第一項(xiàng)團(tuán)體保險(xiǎn)項(xiàng)目是1993年推出的區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)。團(tuán)體保險(xiǎn)項(xiàng)目包括區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)、區(qū)域收入保險(xiǎn)、降水指數(shù)保險(xiǎn)、植被指數(shù)保險(xiǎn)和堆疊收入保障計(jì)劃①分類依據(jù)：美國(guó)農(nóng)業(yè)部（Office of Inspector General of USDA）審計(jì)報(bào)告《Federal Crop Insurance Corporation/Risk Management Agency's Financiatatementsfor Fiscal Years 2016 and 2015》。。與基于生產(chǎn)者個(gè)體的保險(xiǎn)產(chǎn)品不同，團(tuán)體保險(xiǎn)項(xiàng)目保障基于區(qū)域（如縣級(jí)區(qū)域）投保作物產(chǎn)量損失或收入損失，僅當(dāng)此區(qū)域整體平均產(chǎn)量或收入受損達(dá)賠付觸發(fā)點(diǎn)后才會(huì)賠付，若某農(nóng)民產(chǎn)量（收入）非常低，但區(qū)域平均產(chǎn)量（收入）未達(dá)賠付觸發(fā)點(diǎn)，農(nóng)民得不到賠付（張躍華，2005）。團(tuán)體保險(xiǎn)有助于削弱農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行過(guò)程中普遍存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，且保險(xiǎn)公司在出險(xiǎn)理賠時(shí)不必逐戶定損，可降低交易成本。21世紀(jì)以來(lái)，團(tuán)體保險(xiǎn)保費(fèi)收入及其在總保費(fèi)收入中所占比例迅速上升，保費(fèi)收入在總保費(fèi)收入中占比于2007年達(dá)峰值（11.03%），保費(fèi)收入總額于2008年達(dá)峰值（7.62億美元）；此后團(tuán)體保險(xiǎn)始終在美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)中占據(jù)重要地位（見圖5）。

圖5 團(tuán)體保險(xiǎn)保費(fèi)收入的變化趨勢(shì)

三、美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)展

（一）提高需方購(gòu)買積極性的保費(fèi)補(bǔ)貼

由美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目的政府成本②政府成本以財(cái)政年度（Fiscal year，從10月1日至次年9月30日）核算，不同于上文計(jì)算保費(fèi)收入和賠付支出時(shí)所用作物年度（Crop year，從作物收獲至次年收獲時(shí)間）。可知，政府保費(fèi)補(bǔ)貼作為美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼最重要組成部分，是政府成本最大支出（見表2）。保費(fèi)補(bǔ)貼使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購(gòu)買保險(xiǎn)時(shí)無(wú)需支付保險(xiǎn)全部?jī)r(jià)格，一定程度上鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購(gòu)買更多保險(xiǎn)，但高額保費(fèi)補(bǔ)貼增加政府財(cái)政壓力，美國(guó)114屆國(guó)會(huì)曾提案削減美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的政府開支，但削減保費(fèi)補(bǔ)貼可能對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保險(xiǎn)參與率產(chǎn)生不利影響，可能降低農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)有效性（Shields，2015b）。

表2 美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)政府成本明細(xì) （億美元）

巨災(zāi)保險(xiǎn)（CAT）保費(fèi)由政府全額補(bǔ)貼，生產(chǎn)者僅需為各投保作物支付300美元管理費(fèi)。政府根據(jù)Buy-up項(xiàng)目不同保障水平為其提供38%～80%保費(fèi)補(bǔ)貼。隨保障水平上升，補(bǔ)貼水平下降。基本單位和選擇單位保險(xiǎn)的保障水平在50%～85%，相應(yīng)保費(fèi)補(bǔ)貼水平在67%～38%。企業(yè)單位保險(xiǎn)保障水平在50%～85%，相應(yīng)保費(fèi)補(bǔ)貼水平在80%～53%。農(nóng)場(chǎng)整體收入保障計(jì)劃保障水平在50%～85%，相應(yīng)保費(fèi)補(bǔ)貼水平80%～55%。區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)和區(qū)域收入保險(xiǎn)保障水平在70%～90%，相應(yīng)保費(fèi)補(bǔ)貼水平分別在59%～51%和59%～44%。政府為堆疊收入保障計(jì)劃和補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇計(jì)劃分別提供80%和65%的保費(fèi)補(bǔ)貼（見表3）。

美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼從1990年2.15億美元增至2000年9.51億美元，增幅較大，但數(shù)額基本穩(wěn)定在10億美元以下。2000年《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法案》提出提高保費(fèi)補(bǔ)貼水平，2001年政府保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)17.71億美元，2011年政府保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)峰值74.75億美元。2001～2016年，政府對(duì)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼率保持在57.73%～62.82%（見圖6）。

表3 美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例 （%）

圖6 1990年以來(lái)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼

（二）提高供方供給積極性的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼

保險(xiǎn)公司管理運(yùn)營(yíng)支出補(bǔ)貼也是美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼重要組成部分，在政府成本中占據(jù)較高比例（見表2），此乃政府支付給私人保險(xiǎn)公司的部分費(fèi)用，用以補(bǔ)償私人保險(xiǎn)公司在管理、運(yùn)營(yíng)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目方面的支出，有助于防范保險(xiǎn)公司將管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)用間接轉(zhuǎn)嫁于投保農(nóng)戶，有利于降低保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)成本，促進(jìn)保險(xiǎn)有效供給。

四、美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的補(bǔ)充計(jì)劃

（一）NAP計(jì)劃

當(dāng)不在美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃可保范圍之內(nèi)的農(nóng)作物遭遇干旱、洪水、颶風(fēng)和其他自然災(zāi)害時(shí)，非可保農(nóng)作物災(zāi)害救助計(jì)劃（Noninsured Crop Disaster Assistance Program，NAP）為生產(chǎn)者提供資金救助。NAP始于1994年，當(dāng)非可保農(nóng)作物產(chǎn)量低于期望產(chǎn)量的50%時(shí)，按該作物市場(chǎng)價(jià)格的55%給予補(bǔ)償；2014年農(nóng)業(yè)法案通過(guò)后，NAP最高可保障100%的價(jià)格和不超過(guò)65%的產(chǎn)量（見表4）。

表4 非可保農(nóng)作物災(zāi)害救助計(jì)劃的保障水平 （%）

申請(qǐng)NAP時(shí)，各郡縣生產(chǎn)者需支付每種作物250美元或每位生產(chǎn)者750美元的管理費(fèi)，對(duì)于在多個(gè)郡縣開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)者而言，所支付的管理費(fèi)最高不超過(guò)1 875美元。對(duì)于基礎(chǔ)NAP，生產(chǎn)者無(wú)需繳納保費(fèi)；對(duì)于自由購(gòu)買NAP，保費(fèi)費(fèi)率為5.25%。

（二）牲畜和樹木災(zāi)害救助計(jì)劃

2014年農(nóng)業(yè)法案永久授權(quán)的三項(xiàng)牲畜災(zāi)害救助計(jì)劃和一項(xiàng)樹木救助計(jì)劃，幫助牲畜和木材生產(chǎn)者更易應(yīng)對(duì)由惡劣天氣、自然災(zāi)害、病害等原因?qū)е碌娘L(fēng)險(xiǎn)，四項(xiàng)計(jì)劃使美國(guó)幾乎所有農(nóng)業(yè)部門均納入現(xiàn)行災(zāi)害救助計(jì)劃中，生產(chǎn)者參與上述計(jì)劃無(wú)需付費(fèi)。

當(dāng)由于惡劣天氣、病害（如炭疽、藍(lán)藻和燕草屬植物中毒）或動(dòng)物襲擊（2014年農(nóng)業(yè)法案新增條款）導(dǎo)致牲畜死亡率超過(guò)正常死亡率時(shí)，牲畜補(bǔ)償計(jì)劃（Livestock Indemnity Program，LIP）給予生產(chǎn)者補(bǔ)償。對(duì)于自有牲畜養(yǎng)殖戶（Livestock owners），LIP保障范圍內(nèi)的牲畜包括牛（肉牛、水牛、皮弗婁牛、奶牛）、家禽（雞、鴨、鵝、火雞）、豬、其他（羊駝、鹿、麋鹿、鴯鹋、馬、山羊、駱駝、馴鹿、綿羊），其補(bǔ)償額為牲畜平均市場(chǎng)價(jià)值的75%；對(duì)于合同養(yǎng)殖戶（Livestock contract growers），LIP保障范圍僅包括家禽和豬，補(bǔ)償額為平均收入損失的75%。

牲畜飼料災(zāi)害救助計(jì)劃（Livestock Forage Disaster Program，LFP）對(duì)由干旱導(dǎo)致的放牧損失向生產(chǎn)者提供救助。保障范圍內(nèi)的牲畜包括羊駝、肉牛、水牛、皮弗婁牛、奶牛、鹿、麋鹿、鴯鹋、馬、山羊、駱駝、家禽、馴鹿、綿羊、豬。LFP月救助額為月飼料成本的60%。

2014年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定每個(gè)財(cái)政年度為牲畜、蜜蜂、人工養(yǎng)殖魚類緊急救助計(jì)劃（Emergency Assistance for Livestock,Honey Bees,and Farm-Raised Fish Program，ELAP）提供高達(dá)2 000萬(wàn)美元的資助資金。ELAP為由疾病、惡劣天氣（包括暴風(fēng)雪和大火）等原因?qū)е碌那也辉?014年農(nóng)業(yè)法案授權(quán)的其他災(zāi)害救助計(jì)劃（如LIP和LFP）保障范圍內(nèi)的損失向生產(chǎn)者提供救助。對(duì)于自有牲畜養(yǎng)殖戶而言，ELAP保障范圍內(nèi)的牲畜包括羊駝、肉牛、水牛、皮弗婁牛、奶牛、鹿、麋鹿、鴯鹋、馬、山羊、駱駝、家禽、馴鹿、綿羊、豬（2014年農(nóng)業(yè)法案將牛蜱熱病納入保障范圍），其補(bǔ)償額為牲畜平均市場(chǎng)價(jià)值的75%；對(duì)于合同養(yǎng)殖戶而言，ELAP保障范圍僅包括家禽和豬，其補(bǔ)償額為平均收入損失的75%。

樹木救助計(jì)劃（Tree Assistance Program，TAP）為由于自然災(zāi)害而需補(bǔ)種和修復(fù)的果樹和苗木生產(chǎn)者提供資助資金。當(dāng)樹木在正常死亡率外由于自然災(zāi)害產(chǎn)生15%以上的死亡率時(shí)，給予實(shí)際重種成本65%或?qū)嶋H救護(hù)成本50%的救助資金。

五、美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的啟示

（一）豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系

美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)涵蓋巨災(zāi)保險(xiǎn)、產(chǎn)量保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、團(tuán)體保險(xiǎn)等不同類型、不同層級(jí)的保險(xiǎn)產(chǎn)品。其中，針對(duì)由低產(chǎn)量、低價(jià)格、低質(zhì)量或上述事件綜合導(dǎo)致?lián)p失的收入保險(xiǎn)產(chǎn)品逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位；美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)中的團(tuán)體保險(xiǎn)具有一定比較優(yōu)勢(shì)。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要應(yīng)對(duì)種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)中由自然災(zāi)害、意外事故、疫病、植物病蟲害等保險(xiǎn)事故造成的產(chǎn)量損失或牲畜死亡③資料來(lái)源：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（2012年10月24日國(guó)務(wù)院第222次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，并根據(jù)2016年2月6日國(guó)務(wù)院令第666號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》修正）。。隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者市場(chǎng)參與度和農(nóng)產(chǎn)品商品化程度不斷提高，價(jià)格波動(dòng)等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯，對(duì)生產(chǎn)者影響日益增大，上述保險(xiǎn)無(wú)法保障市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)造成的收入損失。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)借鑒美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的險(xiǎn)種布局，朝“保市場(chǎng)、保價(jià)格、保收益”方向適當(dāng)、及時(shí)調(diào)整（張燕媛等，2016）。

在借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系基礎(chǔ)上，2013年以來(lái)我國(guó)部分地區(qū)開始試點(diǎn)蔬菜價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)、生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)等應(yīng)對(duì)價(jià)格波動(dòng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品；2017年以來(lái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量損失和價(jià)格下跌損失雙因子觸發(fā)理賠條件的水稻收入保險(xiǎn)、基于遙感技術(shù)的馬鈴薯區(qū)域收入保險(xiǎn)、基于期貨市場(chǎng)的玉米區(qū)域收入保險(xiǎn)等收入保險(xiǎn)產(chǎn)品和團(tuán)體保險(xiǎn)產(chǎn)品也在個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定收益方面積極做出嘗試和創(chuàng)新。應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)上述創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合不同地區(qū)實(shí)際情況和技術(shù)條件，開展試點(diǎn)推廣和產(chǎn)品改良。

此外，作為美國(guó)諸多保險(xiǎn)產(chǎn)品賠付依據(jù)，價(jià)格指標(biāo)的來(lái)源或構(gòu)建基本依賴期貨市場(chǎng)價(jià)格，而期貨市場(chǎng)在我國(guó)發(fā)展相對(duì)滯后。因此，我國(guó)在“保市場(chǎng)、保價(jià)格、保收益”類保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)和推廣過(guò)程中，不應(yīng)忽視完善價(jià)格指標(biāo)構(gòu)建、建立和發(fā)展期貨市場(chǎng)及建立健全市場(chǎng)價(jià)格數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和發(fā)布體系等相關(guān)問(wèn)題。

（二）拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障深度

不同特征、不同類型的生產(chǎn)者對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)存在差異化需求。美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)設(shè)計(jì)了最高可保85%產(chǎn)量和100%價(jià)格的各類保險(xiǎn)產(chǎn)品，生產(chǎn)者可根據(jù)自身需求自主選擇參保險(xiǎn)種和保障水平（趙長(zhǎng)保等，2016）。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最初的基本原則為“廣覆蓋、低保障”，保險(xiǎn)金額根據(jù)農(nóng)作物生產(chǎn)直接物化成本（種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機(jī)耕和地膜成本）確定（周縣華等，2012），因此很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)保障水平相對(duì)較低；此外，保障水平總體缺乏梯度和彈性，缺乏適合不同類型農(nóng)戶不同需求的保險(xiǎn)保障。近年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平逐步提高，但單位保險(xiǎn)金額對(duì)農(nóng)產(chǎn)品成本或收益覆蓋水平（保障深度）仍相對(duì)較低（李越等，2017）；我國(guó)嘗試推出具有不同檔次風(fēng)險(xiǎn)保障水平的保險(xiǎn)產(chǎn)品，如江蘇省生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額設(shè)定600元/頭、800元/頭和1 000元/頭三檔以供不同地區(qū)自行選擇，但同一縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)僅能選擇一個(gè)檔次，而一個(gè)縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同偏好的生產(chǎn)者差異仍較大。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平應(yīng)在覆蓋廣度拓展的基礎(chǔ)上尋求保障深度突破；同時(shí)提供更多不同保障水平、不同承保周期、個(gè)性化的保險(xiǎn)產(chǎn)品，以滿足不同生產(chǎn)者差異化需求。

（三）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

政府補(bǔ)貼在美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，若無(wú)補(bǔ)貼，參保率可能大幅下降。財(cái)政補(bǔ)貼也是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)形成的重要因素（庹國(guó)柱，2011）。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例并不低，中央財(cái)政對(duì)東部和中西部地區(qū)種植業(yè)補(bǔ)貼比例分別為35%和40%，地方財(cái)政給予不低于25%的補(bǔ)貼；中央財(cái)政對(duì)東部和中西部地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼比例分別為40%和50%，地方財(cái)政給予不低于30%的補(bǔ)貼④資料來(lái)源：《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》（財(cái)金[2016]123號(hào)）。；但補(bǔ)貼范圍相對(duì)狹窄，納入中央財(cái)政保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼范圍的品種僅包括玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物、能繁母豬、奶牛、育肥豬、森林、青稞、牦牛、藏系羊和天然橡膠。因此，應(yīng)擴(kuò)大中央財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品品種范圍或保險(xiǎn)產(chǎn)品范圍，尤其是關(guān)乎民生的農(nóng)產(chǎn)品及其他重要農(nóng)產(chǎn)品指數(shù)保險(xiǎn)和價(jià)格保險(xiǎn)（如水稻氣象指數(shù)保險(xiǎn)，生豬價(jià)格保險(xiǎn)等）。對(duì)于不同險(xiǎn)種、不同保障水平、不同承保周期的保險(xiǎn)保費(fèi)應(yīng)實(shí)行差異化補(bǔ)貼，且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)保費(fèi)的補(bǔ)貼比例并非越高越好。保費(fèi)補(bǔ)貼作為美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)政府成本中最大支出部分，造成巨大財(cái)政壓力。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者承擔(dān)一定比例保險(xiǎn)費(fèi)用有利于增強(qiáng)農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。

除保費(fèi)補(bǔ)貼，美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼還包括保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，供需雙向補(bǔ)貼機(jī)制不僅提高生產(chǎn)者購(gòu)買保險(xiǎn)積極性，也有助于提高保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)供給積極性。中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼基本用于保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼制度尚未較好展開（肖衛(wèi)東等，2013；葉明華等，2015）。少數(shù)地區(qū)地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)給予一定經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼比例較低⑤如北京市按市級(jí)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)總收入10%的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用作出財(cái)政補(bǔ)貼。且未普及。2016年修正的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》指出保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)依法享受稅收優(yōu)惠。在中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行實(shí)踐中，應(yīng)切實(shí)落實(shí)對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供稅收優(yōu)惠政策，也可借鑒美國(guó)做法，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)比例補(bǔ)貼，補(bǔ)償農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在管理運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的高額支出，提高其供給積極性，促進(jìn)其良性發(fā)展，消除投保農(nóng)戶部分不必要的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（四）健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充計(jì)劃

對(duì)于不在美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)可保范圍之內(nèi)的農(nóng)作物，美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可通過(guò)非可保農(nóng)作物災(zāi)害救助計(jì)劃作出保障。此外，牲畜和樹木災(zāi)害救助計(jì)劃幫助牲畜和林業(yè)生產(chǎn)者更好地應(yīng)對(duì)由惡劣天氣、自然災(zāi)害、疾病等原因?qū)е碌娘L(fēng)險(xiǎn)。部分災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)未被納入我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可保范圍，存在貧困生產(chǎn)者無(wú)力購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)象。農(nóng)作物或牲畜遭遇自然災(zāi)害或風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，直接給予該作物或牲畜救助資金可能具有更強(qiáng)針對(duì)性和更高有效性。必要時(shí)可考慮針對(duì)某類作物、某類牲畜設(shè)立單項(xiàng)災(zāi)害救助計(jì)劃，不僅有助于更好地發(fā)揮政府災(zāi)害救助事務(wù)功能，也可對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形成補(bǔ)充，幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更好地應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)沖擊。