基于委托代理理論的“雙一流”政策執(zhí)行優(yōu)化路徑探索

孫科技

摘?要：“雙一流”政策的有效執(zhí)行是確保其政策目標順利實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)。運用委托代理理論，對“雙一流”政策執(zhí)行活動展開分析，旨在探索“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，“雙一流”政策執(zhí)行中存在以逆向選擇與道德風險為代表的委托代理問題。通過推動利益整合、促進信息共享、完善激勵機制和優(yōu)化監(jiān)督方式等措施，可解決“雙一流”政策執(zhí)行中的委托代理問題，從而構建“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

關鍵詞：“雙一流”;政策執(zhí)行;委托代理;優(yōu)化路徑

近年來，為了提升我國高等教育綜合實力與國際競爭力，中央政府出臺了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱《方案》）重大戰(zhàn)略決策，即“雙一流”政策。政策執(zhí)行活動是實現(xiàn)政策目標的關鍵環(huán)節(jié)，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的作用只占了10%，其余的90%則取決于政策執(zhí)行”[1]。因此，本文借鑒新制度經濟學領域的委托代理理論（Principal-Agent Theory），嘗試對“雙一流”政策執(zhí)行過程展開分析，以期為我國高等教育“雙一流”政策目標的順利實現(xiàn)提供政策建議。

一、問題的提出

早在政策科學創(chuàng)立之初，就有學者注意到了公共政策執(zhí)行活動的重要性，他們認為“政策過程”包括諸多步驟與環(huán)節(jié)，而政策執(zhí)行則是其中一個必不可少的重要階段。[2]20世紀60年代，隨著約翰遜（Lyndon Johnson）政府啟動的“偉大社會”（Great Society）項目的失敗，美國公共政策領域興起了一場轟轟烈烈的“執(zhí)行運動”。公共政策執(zhí)行活動的本質是負責政策執(zhí)行的機構將一項政策方案轉化為具體實踐活動的能動過程。因此，公共政策執(zhí)行過程中存在著一種以政治（政策）與行政（執(zhí)行）二分理論為前提的委托代理關系。[3]受到委托代理關系模式的影響，地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行活動中容易出現(xiàn)代理人問題。

公共政策執(zhí)行中的委托代理問題早已受到學界的重視。例如，丁煌等學者認為政策制定者與執(zhí)行者之間存在一條復雜的委托代理鏈條，層級鏈條越長越容易引發(fā)政策執(zhí)行者基于其“信息優(yōu)勢”的投機行為，從而出現(xiàn)信息噪音干擾、政策執(zhí)行效益降低和激勵錯位等道德風險問題[4];通過對我國中央與地方政府以及各級地方政府之間在政策執(zhí)行中行為選擇的分析，深入探討了道德風險的本質[5];并且指出在信息不對稱和激勵不相容條件下，政策執(zhí)行主體和目標群體基于自身利益的博弈行為容易產生逆向選擇問題[6]。另外，也有學者研究了教育政策執(zhí)行中的委托代理問題。例如周建民等學者分析了“985”政策執(zhí)行中政府與項目學校、項目學校與“平臺”和“基地”、“平臺”和“基地”與“成員”之間的三種委托代理關系，并對因利益目標沖突和信息不對稱所引發(fā)的道德風險問題進行了剖析。[7]楊玉蘭認為，由于我國研究生教育民族招生政策執(zhí)行中各級政府之間、研究生培養(yǎng)單位、家長或考生等主體之間的委托代理關系交錯體現(xiàn)，容易引發(fā)道德風險與逆向選擇的委托代理問題，并對此提出了四項具體的化解策略。[8]

那么，“雙一流”政策執(zhí)行活動中存在哪些委托代理問題呢？這些委托代理問題的根源是什么？其破解策略有哪些？本研究基于上述研究成果，重點探究“雙一流”政策執(zhí)行中委托代理問題的具體表現(xiàn)、生成機理及破解策略，從而促進“雙一流”政策目標的順利實現(xiàn)。

二、理論工具及其適用性分析

20世紀60年代末70年代初，以威爾遜（Wilson）和簡森（Michael C.Jensen）為代表的經濟學家，在對傳統(tǒng)制度經濟學范疇的契約理論進行逐步完善的基礎上，提出了委托代理理論。薩賓頓（David E.M.Sappington）認為，委托代理理論的核心內容是討論在對代理人行為缺乏有效監(jiān)督的情況下，委托人采取何種措施才能激勵代理人按照他們的意愿行事。[9]威爾遜強調，委托代理理論建立在兩個假設之上：一是委托人和代理人都是”經濟人”，兩者之間的利益存在沖突;二是委托人和代理人之間信息不對稱，代理人可能利用自身信息優(yōu)勢，謀取自身利益最大化。[10]委托人與代理人日常關系中存在逆向選擇（adverse selection）和道德風險（moral hazard）兩種基本的委托代理問題，其中，逆向選擇發(fā)生在雙方簽訂合同之前，而道德風險則發(fā)生在雙方簽訂合同之后。道德風險又可以分為兩種類型，即隱藏行動（只能觀測到結果，觀測不到行為）的道德風險和隱藏信息（只能觀測到行為，觀測不到自然的選擇）的道德風險。[11]有學者認為，委托人可以采取以下三種措施解決代理人問題：其一，通過一定的激勵方式，代理人出于團結考慮而與委托人的目標保持一致;其二，通過直接監(jiān)管和強制命令的方式來控制代理人的行為;其三，通過一般規(guī)則產生激勵，促使代理人基于自身利益考慮而追求委托人的利益。[12]

·教育管理·基于委托代理理論的“雙一流”政策執(zhí)行優(yōu)化路徑探索

經濟學領域的委托代理理論同樣適用于分析公共政策范疇的“雙一流”政策執(zhí)行問題。

簡森（Michael C.Jensen）認為，委托代理關系可以看作一個或多個人（委托人）雇用另一個人（代理人）代表他們執(zhí)行某些任務的契約關系。[13]為了提升我國高等教育整體實力，中央政府適時出臺了“雙一流”政策方案，而后將政策執(zhí)行事宜委托給了地方政府，并且賦予地方政府較大的行政決策權力。地方政府需要結合當?shù)厣鐣洕l(fā)展現(xiàn)狀，制定具體的“雙一流”政策實施方案，并對其執(zhí)行結果負責。由此，中央與地方在“雙一流”政策執(zhí)行過程中存在一種契約關系，即地方政府遵照上述契約，代表中央政府具體實施“雙一流”政策。另外，“雙一流”政策執(zhí)行活動滿足委托代理關系的假設前提。根據公共選擇理論，無論是中央政府還是地方政府，兩者均是追求自身利益最大化的“經濟人”，兩者的“雙一流”政策執(zhí)行目標不一致。其中，中央政府站在國家整體發(fā)展的角度，旨在滿足全體公民的利益訴求，而地方政府主要作為地方利益的代表者，致力于地方利益以及個人利益的最大化。同時，中央與地方政府之間“雙一流”政策執(zhí)行信息不對稱。受到目標不一致和信息不對稱等條件的制約，作為代理人的地方政府的“雙一流”政策執(zhí)行活動時常偏離中央政策目標，最終出現(xiàn)以逆向選擇和道德風險為代表的委托代理問題。

三、“雙一流”政策執(zhí)行中的委托代理問題審視

（一）“雙一流”政策執(zhí)行中的逆向選擇問題

由于中央政府對于“雙一流”政策執(zhí)行情況缺乏充分的了解和有效監(jiān)督，部分地方政府采取投機取巧的方式，片面追求各種易于衡量的量化指標的達成，由此獲得中央政府更多的財政資助和政策優(yōu)惠，而那些堅持大學特色發(fā)展與本土化路徑的地方政府則容易被淘汰出局，最終出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣”的逆向選擇問題?！斗桨浮奉C布以后，地方政府相繼出臺“雙一流”政策執(zhí)行方案，積極貫徹落實中央政府的各項政策要求。地方政府“雙一流”政策執(zhí)行路徑主要有兩種：一是“肢解”中央政策內容，聚焦于各種量化指標，片面地追求量的積累以快速提升當?shù)馗咝：蛯W科排名。地方政府在“雙一流”建設過程中過分看重量化指標排名以及一流學科和一流大學所占的比重，具有數(shù)量化的目標定向特征。[14]二是全面理解政策本質內涵，將中央政策要求與當?shù)亟洕鐣l(fā)展現(xiàn)狀緊密結合，探索特色化、本土化“雙一流”建設之路。譬如，一些地方政府將“雙一流”建設與當?shù)禺a業(yè)升級對接，振興老工業(yè)基地和突出生態(tài)優(yōu)勢，從而拉動當?shù)亟洕鐣l(fā)展。[15]

在缺乏委托人有效監(jiān)督的情況下，作為代理人的地方政府往往出于自身利益最大化的考慮，著力提升那些易于衡量并快速見效的顯性指標，造成“雙一流”建設中的“指標化”、“同質化”現(xiàn)象。在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，作為委托人的中央政府由于受到信息不對稱的限制，在不了解地方政府“雙一流”政策執(zhí)行現(xiàn)狀的情況下，通常將各種易于衡量的顯性指標或者排名作為評價“雙一流”建設水平的重要標準。正如一位學者所言：“這使指標本身從一種監(jiān)控標準和管理手段演變成需要追求的目標?！盵16]有些地方政府采取投機取巧的方式，憑借“優(yōu)良”的指標考核和排名競爭結果，獲得了中央政府的財政資助和政策傾斜，而真正致力于“潛心教書育人”、“立德樹人”、“靜心治學”以及“弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”的地方政府，則在“雙一流”建設活動中逐漸失去競爭優(yōu)勢。

逆向選擇容易導致地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中盲目跟風，只看重短期收益忽視高校和學科建設的長期規(guī)劃。此外，逆向選擇也是造成高等教育發(fā)展不平衡問題的重要原因。由于東部地區(qū)經濟比較發(fā)達，當?shù)馗咝？梢垣@得較為充裕的資金，能夠通過重金招攬帶有各種“頭銜”的高端人才，更容易在各類評選活動中勝出和獲得更多財政資助;中西部和東北地區(qū)由于受到經濟社會發(fā)展水平的限制，當?shù)馗咝＋@得的財政資金相對不足，學校待遇不高，留不住優(yōu)秀人才，因而在各類評選中也就容易被淘汰，財政資助也相應地逐漸減少，如此循環(huán)往復，最終出現(xiàn)“馬太效應”，從而加劇高等教育發(fā)展的不平衡現(xiàn)象，不利于我國高等教育整體水平的提升。[17]

（二）“雙一流”政策執(zhí)行中的道德風險問題

有些地方政府利用自身信息優(yōu)勢，通過隱藏信息和行為的方式，使得“雙一流” 建設符合自身利益最大化訴求，造成“雙一流”政策執(zhí)行目標的偏移，最終出現(xiàn)道德風險問題。

首先，“雙一流”政策的盲目執(zhí)行。部分地方政府盲目地將“雙一流”建設等同于高校和學科排名競爭，忽視當?shù)靥厣髮W與學科建設。截至2017年12月底，全國各?。▍^(qū)、市）均頒布了“雙一流”政策實施方案，有的省市甚至早于中央政府先行制定“雙一流”建設方案。例如上海市頒布《高等學校學科發(fā)展與優(yōu)化布局規(guī)劃（2014-2020年）》（2014年11月）、廣東省制定《關于建設高水平大學的意見》（2015年4月）及出臺《關于推動我省高等教育新一輪提升發(fā)展的若干意見》（2015年5月）。雖然地方政府在較短時間內出臺了具體的執(zhí)行方案，能夠確?！半p一流”政策及時得到貫徹落實，但是容易出現(xiàn)因政策理解不充分而盲目執(zhí)行的現(xiàn)象。中央政府提出，“雙一流”建設必須“堅持中國特色”和“扎根中國大地”。部分地方政府卻忽視當?shù)亟洕鐣l(fā)展實際，盲目地將“雙一流”建設標準等同于進入國內或世界一流大學和一流學科排行榜。而這些標準則容易轉化為“標準化”，將“世界一流”因素變成一套所有大學和學科的發(fā)展方向和目標[18]，勢必造成高?；驅W科建設的同質化現(xiàn)象。譬如某直轄市提出，2020年實現(xiàn)1所大學綜合實力排名進入全國前50名、1所大學進入全國前90名及新增2所大學進入全國前100名;3個左右學科進入全球基本科學指標數(shù)據庫（Essential Science Indicators，ESI）排名前1‰、20個左右學科進入前1%、10個左右學科在國內權威第三方評價中進入前10%、20個左右學科進入前20%。同樣的，中部某省在“一流學科建設”中指出，2020年確保6個以上的學科進入ESI排名的前1‰、20個左右進入前200位、70個以上進入前1%，而在國內學科評估中，排名第一的學科約占全國總數(shù)的10%、大約60個學科進入前5名、120個左右學科進入前30%。

其次，“雙一流”政策的選擇執(zhí)行。部分地方政府通過投機取巧的方式選擇那些見效快的建設項目，不重視甚至忽視短期內無法獲得顯著效果的項目。譬如一些地方政府非常重視對“雙一流”建設的財政投入，相對忽視高校管理制度改革與創(chuàng)新。截至2017年2月，在已出臺建設方案的23個省份中，有11個省指定經費保障措施，經費總額高達400億左右，其中北京市預計投入100億，廣東省各級財政三年計劃投入超過100億，山東省擬在“十三五”期間籌集50億，河南省則投入31億，就連作為西部欠發(fā)達省份的寧夏，也預計增加高等教育專項資金2億。[19]地方政府“雙一流”建設經費，除了用于支持重點實驗室和創(chuàng)新平臺建設以外，其中很大一部分用于高端人才引進。例如河南某大學給引進的首席科學家提供3000萬元的科研啟動經費，浙江某大學給院士500萬元年薪，天津某大學給院士500萬元住房補貼，上海某大學給學科領軍人才提供800萬元住房補貼和100萬元年薪。[20]在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，地方政府通過提高薪資福利待遇吸引人才本無可厚非，但是通過重金“挖人”則有投機取巧之嫌。因為地方政府不是利用人才管理和激勵機制的創(chuàng)新對高?，F(xiàn)有教師進行培養(yǎng)，而是選擇重金引進“兩院院士”、“長江學者”以及“杰出青年基金獲得者”等具有各種頭銜的高端人才，通過這種投機取巧的方式快速提升當?shù)馗咝：蛯W科排名，以期獲得巨額的 “雙一流”項目資金。

再次，“雙一流”政策的替換執(zhí)行。有些地方政府將“雙一流”標準替換成“雙一流”建設的根本目的，或者是將“雙一流”政策執(zhí)行目標替換成各種量化指標。其一，將“雙一流”標準替換成“雙一流”建設的根本目的?！斗桨浮访鞔_規(guī)定了“雙一流”建設要以“立德樹人為根本”，“突出人才培養(yǎng)的核心地位”，“將學生成長成才作為出發(fā)點和落腳點”，“培養(yǎng)中國特色社會主義事業(yè)建設者和接班人”?！半p一流”建設的根本目的是有效地發(fā)揮高校的育人功能，為社會主義現(xiàn)代化建設和中華民族偉大復興提供有力支持。但是從地方政府出臺的“雙一流”政策方案來看，部分地方政府明顯地淡化“雙一流”建設的育人功能，著力通過財政投入、人才引進、績效評估以及國際合作等方式，實現(xiàn)“一流大學建設”和“一流學科建設”政策目標。“雙一流”不是當前我國“雙一流”建設的根本目的，而是通過“雙一流”建設項目來逐步提升我國高等教育整體發(fā)展水平，培育具有高尚情操、堅強意志、健全人格和國際視野的新時代公民。其二，將“雙一流”政策執(zhí)行目標替換成各種量化指標。在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，一些地方政府出于簡單易行和見效顯著的功利性目的，片面地將“雙一流”政策執(zhí)行目標替換成各種量化指標。比如，進入國內百強和世界一流排行榜的高校數(shù)量、進入ESI學科數(shù)目、具有各種頭銜的高端人才規(guī)模等。由此，“雙一流”政策執(zhí)行過程中的唯指標化，辜負了大學的核心使命，諸多大學必然在“雙一流”建設的名義下逐漸失去其合法性基礎，并且與“雙一流”政策目標漸行漸遠。[21]

四、“雙一流”政策執(zhí)行中委托代理問題的成因剖析

（一）中央與地方間“雙一流”政策執(zhí)行目標不一致

受到“經濟人”自身利益最大化訴求的制約，作為委托人的中央政府與作為代理人的地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中的目標是不一致的。中央政府旨在通過“雙一流”建設提升我國高等教育整體水平，從而促進我國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。譬如《方案》明確提出，“雙一流”建設的總體目標是推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列，使之在服務經濟社會發(fā)展和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面發(fā)揮重大作用。[22]由于受到行政區(qū)行政思想的影響，地方政府“雙一流”政策執(zhí)行的根本目的，通常是追求地方、部門或個人利益最大化，容易偏離中央政府的政策要求?！袄嬖谕苿踊蛞种迫藗兊男袨橹邪缪葜鴺O為重要的角色，利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內在驅動力，正是利益推動著人們去執(zhí)行政策或違反政策?！盵23]改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的確立以及中央政府一系列放權讓利政策的出臺，地方政府獲得越來越多的自主發(fā)展權，在當?shù)厣鐣卫碛绕涫墙洕l(fā)展活動中的積極性得到了較大的提高。與此同時，地方政府的利益主體意識逐漸覺醒，在教育政策執(zhí)行過程中經常與中央政府展開各種利益博弈，由此導致兩者“雙一流”政策執(zhí)行目標不一致。綜上，中央與地方政府間“雙一流”政策執(zhí)行政策目標不一致，是引發(fā)委托代理問題的重要原因之一。

（二）中央與地方間“雙一流”政策執(zhí)行信息不對稱

由于中央政府出臺的政策方案一般需要委托地方政府負責貫徹落實，因此地方政府比中央政府更了解一項政策執(zhí)行的現(xiàn)狀、進展及阻礙因素等信息。受到“經濟人”本質屬性和政治晉升壓力的影響，地方政府傾向于有選擇地向上傳遞政策執(zhí)行信息，即所謂“報喜不報憂”現(xiàn)象，從而進一步加劇了中央與地方政府之間的信息不對稱問題。例如地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，熱衷于向中央政府傳遞“雙一流”建設資金數(shù)額、重點建設一流大學和學科數(shù)量以及高層次人才引進規(guī)模等“正面”信息，至于當?shù)亍半p一流”建設中實際遇到的瓶頸等“負面”信息則鮮有公布。另外，中央政府想要了解地方政府的政策執(zhí)行實況，需要進行信息收集、實地調查與訪談等活動，從而產生大量的成本，這構成了中央政府搜尋政策執(zhí)行信息的障礙[24]，不利于中央與地方政府之間信息不對稱問題的緩和?！半p一流”政策執(zhí)行中存在的信息不對稱問題，阻礙中央政府對地方政府政策執(zhí)行活動的有效監(jiān)督，這就為地方政府的不良政策執(zhí)行行為提供了滋生的土壤，最終導致委托代理問題的出現(xiàn)。

（三）“雙一流”政策執(zhí)行中存在激勵不相容問題

由于“地方政府從虛假執(zhí)行行為中獲得的收益大于忠實執(zhí)行行為獲得的收益”[25]，從而產生激勵不相容問題?！半p一流”政策執(zhí)行中的激勵不相容主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，地方政府從重視各種量化指標積累以快速提升當?shù)馗咝：蛯W科排名的行為中獲得的收益大于探索“雙一流”特色化、本土化建設所獲得的收益。雖然從長遠來看，地方政府的特色化、本土化“雙一流”建設路徑有利于提高當?shù)卮髮W和學科發(fā)展的一流水平，但是由于其不重視國內百強和世界一流排行榜的高校數(shù)量、ESI學科數(shù)目、具有各種頭銜的高端人才規(guī)模而導致排名并不是“遙遙領先”，從而錯失中央政府的下一輪財政資助和政策優(yōu)惠，這進一步誘使地方政府片面地追求大學和學科排名，最終產生委托代理問題。其二，地方政府官員從重視經濟發(fā)展行為中獲得的收益大于著力“雙一流”建設所獲得的收益?；凇敖洕鷧⑴c人”和“政治參與人”的雙重特征，地方官員尤為重視以GDP增長為基礎的政治晉升博弈，通過發(fā)展當?shù)亟洕栽黾訒x升機會。[26]雖然“雙一流”建設也有利于提升當?shù)亟洕l(fā)展水平，但是由高等教育發(fā)展帶動地方經濟水平提升的作用在短期內并不能看到顯著效果，因此，地方政府官員如果將太多精力放在“雙一流”政策執(zhí)行上，勢必造成當?shù)亟洕?guī)模在短期內取得較大增加的期望落空而失去政治晉升的機會。

（四）中央對地方“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)督不完善

“雙一流”政策執(zhí)行中出現(xiàn)委托代理問題的一個基本條件是參與約束機制的缺乏，其中最突出的表現(xiàn)就是監(jiān)督機制的孱弱。[27]近年來，隨著我國民主法治建設的不斷進步，我國已經建立了較為完善的監(jiān)督體系，對于規(guī)范地方政府權力行使和提高行政效率發(fā)揮了重要作用。但是目前我國政府監(jiān)督制度還存在一些不足，尤其是中央對地方政府監(jiān)督的方式不科學。首先，過于依賴自上而下的監(jiān)督方式。例如，中央政府重視對地方政府“雙一流”建設過程實施動態(tài)監(jiān)測，以便于及時發(fā)現(xiàn)問題和提出改進策略，相對忽視其他力量參與監(jiān)督的重要作用。因此，中央政府想要了解“雙一流”建設現(xiàn)狀則必須通過地方政府的匯報，而地方政府官員基于政治晉升考慮，其匯報的內容往往是經過“篩選”的信息，由此不利于中央政府對“雙一流”建設情況的全面把握。其次，偏重于事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是政策執(zhí)行活動結束以后進行的監(jiān)督評估工作，雖然事后監(jiān)督也能及時發(fā)現(xiàn)地方政府在“雙一流”建設中存在的問題和采取適當措施予以糾正，卻已經造成重大損失，更何況“雙一流”建設事關高校人才培養(yǎng)，之前的損失將無法彌補。

五、“雙一流”政策執(zhí)行中委托代理問題的破解策略

（一）推動“雙一流”政策執(zhí)行利益整合

“雙一流”政策執(zhí)行活動中之所以會面臨委托代理問題，其根本原因是由于中央與地方政府之間的目標不一致所導致的利益博弈行為，但是這種博弈現(xiàn)象是可以通過各種措施予以調和的。首先，明確“雙一流”政策的根本目標?！半p一流”政策的盲目執(zhí)行、選擇執(zhí)行及替換執(zhí)行，均與地方政府沒有充分理解“雙一流”政策的根本目標相關。有些地方政府片面地理解中央政策內容，將“雙一流”建設等同于大學或學科之間的排名競爭，并采取投機取巧的方式追求顯性指標的提升，導致“雙一流”政策執(zhí)行目標的偏離。因此，中央政府應該加強與地方政府之間的交流與互動，促使地方政府明確“雙一流”政策的根本目標，確保地方政府的政策執(zhí)行活動始終保持在中央政府的政策目標范圍之內。其次，正確處理國家利益和地方利益之間的關系。作為委托方的中央政府所代表的是國家整體利益，其“雙一流”政策執(zhí)行活動以提高我國高等教育發(fā)展的整體水平為根本目標，從而實現(xiàn)我國從高等教育大國到高等教育強國的歷史性跨越。但是，由于作為代理方的地方政府擁有多重身份，是中央政府、地區(qū)、部門以及個人利益的多方代表者，其“雙一流”政策執(zhí)行目標必然呈現(xiàn)出多樣化特征。基于此，地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行活動中，需要正確處理國家利益和地方利益之間的關系，國家利益優(yōu)先于地方利益，地方政府的“雙一流”建設不應與“雙一流”政策根本目標發(fā)生沖突?？傊醒肱c地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，應該加強交流與互動，以實現(xiàn)兩者利益的整合。

（二）促進“雙一流”政策執(zhí)行信息資源共享

采取多種措施促進中央與地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行中的信息資源共享，以解決兩者之間的信息不對稱問題。其一，促進“雙一流”政策執(zhí)行的信息公開。代理方積極主動公開信息是解決委托代理關系中信息不對稱問題的首要條件。地方政府需要改變狹隘的“地方主義”思想，以國家高等教育整體水平提升的戰(zhàn)略大局為重，積極地向中央政府公開當?shù)亍半p一流”政策執(zhí)行信息，而不是將自身信息優(yōu)勢視為與中央政府展開利益博弈的資本。其二，促進“雙一流”政策執(zhí)行的信息傳遞。從當前“雙一流”政策執(zhí)行信息傳遞情況來看，存在傳遞渠道單一和傳遞時間滯后的問題。中央政府可通過構建“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)，利用信息技術、組織結構調整及政府職能整合等方式，實現(xiàn)中央與地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行中的信息傳遞和共享，以提高“雙一流”政策執(zhí)行信息傳遞質量。其三，促進“雙一流”政策執(zhí)行的信息隱私保護。據統(tǒng)計，2015年可能造成網站上個人信息泄露的漏洞多達1410個，涉及網站1282個，可能泄露的個人信息量高達55.3億條;就漏洞修復率而言，社會團體的修復率最高（16.7%），其次是事業(yè)單位（10.7%）和企業(yè)（8.3%），政府的修復率最低（6.3%）[28]，存儲在政府內部的個人信息安全系數(shù)較低，很容易發(fā)生公民隱私泄露事件。因此，在推進中央與地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行信息共享過程中，應該重視對個人隱私信息的保護，并盡快出臺《中華人民共和國公民隱私保護法》或《中華人民共和國政務公開個人數(shù)據保護條例》，為加強個人隱私保護提供法律依據。

（三）完善“雙一流”政策執(zhí)行激勵機制

解決道德風險和逆向選擇問題的關鍵在于構建一種激勵機制，以促使代理人的契約行為能夠最大程度地符合委托人的效用目標。正如柯武剛等學者所言，在一定的激勵機制作用下，代理人能夠出于團結的考慮與委托人的目標保持一致。[29]中央政府在“雙一流”政策方案中明確提出，要通過績效評估的方式，建立激勵約束機制和鼓勵公平競爭。在績效評估過程中，需要堅持以下基本原則：首先，評估主體的多元化。在傳統(tǒng)績效評估模式下，評估活動主要是由上級或中央政府承擔，評估主體比較單一，容易影響評估結果的客觀性。因此，應該建立健全績效評估機制，積極采用第三方評價，提高評估結果的科學性和公信度。此外，需要鼓勵各類高校的管理者和師生踴躍參與“雙一流”政策執(zhí)行績效評估活動，以促進評估主體的多元發(fā)展，從而提高評估結果的客觀性與公正性。其次，評估內容的多樣性。避免把經濟指標作為評估“雙一流”政策執(zhí)行效果的唯一指標，而且要將師資隊伍建設、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、高校綜合改革以及現(xiàn)代大學制度建設等內容納入重點評估范圍，逐步提高評估內容的多樣化，從而確?！半p一流”政策執(zhí)行評估的全面性。再次，評估結果的充分應用。中央政府需要根據績效評估結果，動態(tài)調整“雙一流”建設資助范圍，對那些執(zhí)行有力、進展良好的地方政府，適當?shù)卦黾又С至Χ?對于部分執(zhí)行不力、缺乏實效的地方政府，則要減少財政資助和政策優(yōu)惠甚至是淘汰出局，以激勵地方政府有效貫徹“雙一流”政策。

（四）優(yōu)化“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)督方式

除了完善激勵機制以外，還需要不斷優(yōu)化外部監(jiān)督的方式，對代理人的“雙一流”政策執(zhí)行活動進行有效約束，從而實現(xiàn)以委托人為代表的社會整體利益最大化。首先，綜合使用自上而下和自下而上兩種監(jiān)督方式。中央政府在監(jiān)督地方政府“雙一流”政策執(zhí)行活動的過程中，要確保政策執(zhí)行信息來源渠道的多樣化，除了參考地方政府匯報的政策執(zhí)行信息以外，還需要充分發(fā)揮第三部門和公民等社會主體的民主監(jiān)督作用，從而提高“雙一流”政策執(zhí)行信息的客觀性。其次，綜合發(fā)揮事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督的整體作用。為了避免事后監(jiān)督因時效性不高而帶來的高等教育資源浪費問題，中央政府需要將事前、事中和事后三種監(jiān)督方式結合起來，促進不同類型監(jiān)督方式的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)三種監(jiān)督方式整體作用的有效發(fā)揮。例如，可通過“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)的構建及運行，利用現(xiàn)代信息技術，將中央與地方政府進行網絡聯(lián)結，實現(xiàn)中央政府對地方政府“雙一流”政策執(zhí)行信息的實時共享，以便于及時發(fā)現(xiàn)“雙一流”建設中存在的問題并及時采取措施予以糾正。綜上，通過優(yōu)化監(jiān)督方式，綜合使用自上而下和自下而上以及事前、事中和事后多種監(jiān)督方式，可促進“雙一流”政策的穩(wěn)固執(zhí)行。

需要指出的是，委托代理理論作為西方新制度經濟學的一個分支，其理論假設除了強調委托人與代理人之間的信息不對稱以外，還重點突出了兩者之間的目標不一致。實際上，由于我國地方政府身份的多重性，中央與地方之間的關系是非常復雜的。譬如，作為“經濟人”的地方政府與中央政府之間的政策執(zhí)行目標是不一致的，但作為“公共人”的地方政府則與中央政府的利益訴求一致。基于“理性經濟人”假設前提的委托代理理論，用于解釋中央與地方之間的“雙一流”政策執(zhí)行活動，仍然存在一定的局限性。因此，不能簡單地套用委托代理理論的分析模型及其結論，而是應該借鑒委托代理理論分析問題的思路和方法，對我國現(xiàn)實情況進行具體問題具體分析，以更好地解決現(xiàn)實問題。[30]由此，分析“雙一流”政策執(zhí)行中存在的委托代理問題，需要結合我國高等教育發(fā)展實際，避免對國外經典理論的照搬照抄，從而探索“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

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