包容性發(fā)展理念下中國殘疾人事業(yè)政策建構(gòu)

于娣，邱觀建

摘 要： 包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)人人有責(zé)、機(jī)會均等，注重發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)和發(fā)展成果的利益共享，與全面建成小康社會的思路相契合。包容性發(fā)展作為一種更加倡導(dǎo)公平、更具人文關(guān)懷的發(fā)展理念，關(guān)注包括社會弱勢群體在內(nèi)的所有國民的發(fā)展。從包容性發(fā)展的理論內(nèi)核來看，我國的殘疾人事業(yè)發(fā)展主體具有全民性，人人有責(zé);發(fā)展內(nèi)容具有全面性，統(tǒng)籌兼顧;發(fā)展過程注重公平性，強(qiáng)調(diào)機(jī)會均等;發(fā)展成果強(qiáng)調(diào)共享性，殘疾人共享改革和發(fā)展成果。未來推動殘疾人事業(yè)的包容性發(fā)展需要圍繞社會包容與賦權(quán)增能兩方面著力進(jìn)行提升。

關(guān)鍵詞： 包容性發(fā)展; 殘疾人事業(yè); 政策建構(gòu)

中圖分類號： D669.69 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.06.009

改革開放以來，中國殘疾人事業(yè)取得了舉世矚目的成就，獲得了持續(xù)快速發(fā)展，法律法規(guī)、政策保障、組織體系、經(jīng)費(fèi)投入、國際交往多頭并進(jìn)，殘疾人的生存和發(fā)展?fàn)顩r獲得了實(shí)質(zhì)性的改善和提高，社會和民眾對于殘疾人更加理解、尊重和支持?？邕M(jìn)新時代，在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，如何研判中國殘疾人事業(yè)發(fā)展的成就與障礙，包容性發(fā)展理念為我們提供了可資借鑒的框架。

一、 包容性發(fā)展：理論淵源與現(xiàn)實(shí)意涵

包容性這一概念最早應(yīng)用于創(chuàng)新領(lǐng)域，鼓勵企業(yè)和個人投入知識創(chuàng)新[1]。此后國際經(jīng)濟(jì)組織借鑒創(chuàng)新領(lǐng)域的包容性特征，在國際減貧戰(zhàn)略研究中逐步應(yīng)用包容性發(fā)展的表述，推動這一發(fā)展理念得到了國際社會的廣泛認(rèn)同。包容性發(fā)展，強(qiáng)調(diào)發(fā)展人人有責(zé)、機(jī)會均等，注重發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)和發(fā)展成果的利益共享，是一種更加全面、更趨公平的發(fā)展理念[2]。包容性發(fā)展關(guān)注包括社會弱勢群體在內(nèi)的所有國民的實(shí)際需求、可行能力、發(fā)展環(huán)境、機(jī)會獲得以及利益分配，追求經(jīng)濟(jì)、政治、社會等各方面權(quán)利的全面協(xié)調(diào)。

2009年，胡錦濤在亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上發(fā)表講話中指出“統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)包容性增長。”2010年，胡錦濤在亞太經(jīng)合組織部長級會議致辭中強(qiáng)調(diào)包容性增長的根本目的在于“讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！秉h的十八大以來，中央領(lǐng)導(dǎo)人重要場合多次提及包容性發(fā)展。2014年，習(xí)近平在中央政治局會議上指出，在新常態(tài)下需遵循“三大規(guī)律”，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展。習(xí)近平此后亦多次倡導(dǎo)包容性發(fā)展理念。

包容性發(fā)展之所以在中國得到大力支持與倡導(dǎo)，因?yàn)槠淦鹾狭藢?nèi)發(fā)展與對外交往兩方面的需要。就國際交往而言，在世界大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，我國秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，包容性發(fā)展理念是我國全球治理觀的生動體現(xiàn)。從國內(nèi)發(fā)展來說，包容性發(fā)展理念與全面建成小康社會、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的思路相契合。改革開放四十年來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，處在新的發(fā)展階段面臨新的問題與挑戰(zhàn)。發(fā)展不平衡不充分的問題日益顯露，民生領(lǐng)域存在諸多短板，社會文明水平有待提升，社會矛盾和問題交織疊加。這些問題需要在改革和發(fā)展中著力加以解決。倡導(dǎo)包容性發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)在全面建成小康社會的過程中實(shí)現(xiàn)共同富裕，讓發(fā)展成果為廣大人民所共享。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”含義即在此。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國殘疾人事業(yè)也來到新的歷史節(jié)點(diǎn)。包容性發(fā)展為新時代中國殘疾人事業(yè)的發(fā)展提供理論指導(dǎo)與實(shí)踐支持。

二、 包容性發(fā)展理念下的殘疾人事業(yè)解讀：思想內(nèi)核與價值向度

包容性發(fā)展理念作為一種更加倡導(dǎo)公平、更具人文關(guān)懷的發(fā)展理念，為殘疾人事業(yè)改革和創(chuàng)新發(fā)展提供了新的視角。從要素結(jié)構(gòu)和邏輯框架上看，包容性發(fā)展主要包括主體、內(nèi)容、過程和成果四個維度的價值取向。

（一） 發(fā)展主體的全民性：人人有責(zé)

就目前我國殘疾人事業(yè)的發(fā)展主體而言，主要由政府、社會、市場、殘疾人家庭構(gòu)成了殘疾人社會支持體系。殘疾人事業(yè)作為一項(xiàng)特殊人群的社會福利事業(yè)，政府在其中肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任以及明確的主體地位，承擔(dān)法律制定、制度設(shè)計(jì)、財(cái)政支持、推動實(shí)施、監(jiān)督管理等方面的責(zé)任[3]。目前我國已建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的殘疾人工作領(lǐng)導(dǎo)體制，各級殘聯(lián)作為黨和政府聯(lián)系殘疾人的橋梁和紐帶承擔(dān)著“代表、服務(wù)、管理”職能。各類殘疾人社會組織通過民辦公助、公辦民營、政府購買公共服務(wù)等形式獲得扶持培育和聯(lián)系指導(dǎo)，充實(shí)了殘疾人服務(wù)的社會力量。助殘志愿服務(wù)活動蔚然成風(fēng)，助殘志愿者隊(duì)伍不斷壯大，助殘公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展。市場機(jī)制參與逐步擴(kuò)大，殘疾人多層次、多樣化需求得到了比較充分的滿足。殘疾人問題早已不再被視為是一項(xiàng)家庭私域的內(nèi)部事務(wù)，但殘疾人家庭依然是殘疾人社會支持體系中最為重要的一環(huán)，在經(jīng)濟(jì)支持、日常照料、康復(fù)訓(xùn)練、精神慰藉等方面發(fā)揮著不可替代的扶助作用[4]。國家、集體、家庭以及幫扶群眾構(gòu)成了社會化的殘疾人保障體系[5]。

就殘疾人事業(yè)發(fā)展而言，最為關(guān)鍵也最不可忽視的是殘疾人本身。如何認(rèn)識殘疾人，如何看待殘疾人，這是一切工作開展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在這一點(diǎn)上，包容性發(fā)展理念與日益興起的殘疾發(fā)展普同模式不謀而合。按照產(chǎn)生的先后順序，對于殘疾的認(rèn)識模式主要有個人模式、醫(yī)療模式、社會模式和普同模式。

現(xiàn)階段在中國面向個體的醫(yī)療模式仍是主流。醫(yī)療模式強(qiáng)調(diào)個人的認(rèn)同問題，旨在借助醫(yī)療力量，通過對個體進(jìn)行治療和矯治，開展機(jī)能訓(xùn)練、職業(yè)訓(xùn)練等康復(fù)訓(xùn)練，使殘疾人逐漸接近健全者。醫(yī)療模式下殘疾人需要服從專家支配，適應(yīng)治療過程，接受照顧甚至是控制，其核心是健全者中心主義。社會模式強(qiáng)調(diào)殘疾問題并非僅僅是個人層面的損傷，而是源自于制度性因素對于發(fā)揮能力機(jī)會的剝奪，是社會壓制的結(jié)果。因此社會模式并非要求殘疾人單方面的個體適應(yīng)，而是倡導(dǎo)社會的改變，強(qiáng)調(diào)通過社會行動與殘疾人自助來共同擺脫障礙。在對醫(yī)療模式、社會模式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，結(jié)合老齡化、醫(yī)療化和利用者主體性三大要素，歐文左拉提出殘疾認(rèn)識的普同模式[6]。普同模式并不主張把殘疾人作為一類特殊群體，而是認(rèn)為人人或?qū)⒃庥稣系K，如孕婦、帶嬰兒出行者、一時受傷、暫時得病以及行動不便的老年人?；谄毡榈恼系K感和需求的普遍性，普同模式將障礙作為特征加以理解，力求形成有著障礙體驗(yàn)的個體之間的連帶感，幫助更多的人理解殘疾人和殘疾問題，從而達(dá)成關(guān)系到所有人的“一般化的公共政策”。比如通過設(shè)立國家“殘疾預(yù)防日”，努力將殘疾預(yù)防知識拓展到全人群，將預(yù)防責(zé)任落實(shí)到全社會。

可以說，普同模式這種“對所有人都有所關(guān)照”的社會理想，與包容性發(fā)展中重點(diǎn)關(guān)注特殊群體但又不止步于此的發(fā)展理念相耦合。殘疾人事業(yè)是需要全民關(guān)注又可以惠及全民的事業(yè)。

（二） 發(fā)展內(nèi)容的全面性：統(tǒng)籌兼顧

包容性發(fā)展重視發(fā)展內(nèi)容的全面性、綜合性以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。從宏觀層面來講，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展、政治文明和生態(tài)保護(hù)等的協(xié)同推進(jìn)。聚焦到殘疾人發(fā)展的微觀領(lǐng)域，則是提倡殘疾人的生存條件和發(fā)展條件協(xié)同改善。

根據(jù)馬斯洛需求層次理論，生存是人類的首要需求，其中生理需求最為基本，是殘疾人尤其是重度殘疾人的主要需求。中國殘疾人事業(yè)自起步就將殘疾人康復(fù)視為首要工作，初期籌建康復(fù)中心開展兒麻矯治和白內(nèi)障復(fù)明，后拓展為三項(xiàng)康復(fù)，繼而發(fā)展為八項(xiàng)康復(fù)[7]245-247。我國持續(xù)推動殘疾人康復(fù)服務(wù)工作，不斷完善保障措施、加強(qiáng)服務(wù)規(guī)范、提升服務(wù)水平、擴(kuò)大服務(wù)供給，實(shí)施精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動，為“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。物質(zhì)生活方面，在社會救助、社會保險(xiǎn)等制度的不斷完善基礎(chǔ)上，聚焦殘疾人脫貧攻堅(jiān)，建立殘疾人兜底保障機(jī)制，有效改善了殘疾人的生活質(zhì)量，提高了殘疾人的保障水平。殘疾人家庭危房改造、機(jī)動車燃油補(bǔ)貼、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)等利好政策的實(shí)施，使殘疾人衣食住行的基本生理需求得到了較為充分的滿足。

安全需求一般包括六個子類：人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、職業(yè)安全、生活安定、免于恐懼或焦慮、免遭威脅或疾病等需求。殘疾人群體因其生理上的缺陷易導(dǎo)致內(nèi)心敏感脆弱，安全需求比健全人更為強(qiáng)烈。我國司法部門不斷推進(jìn)殘疾人法律救助和法律援助服務(wù)，開通殘疾人服務(wù)熱線，密切關(guān)注及時處理涉及殘疾人的信息，使殘疾人的權(quán)益得到維護(hù)與保障。

社交需求分為愛與歸屬兩方面，其中愛的需求是指希望得到他人的愛或給予他人愛;歸屬需求則強(qiáng)調(diào)一種歸屬感，是對團(tuán)體的向往與依附。我國以全國助殘日、殘疾預(yù)防日、國際殘疾人日等關(guān)涉殘疾人群體的重要時間節(jié)點(diǎn)為契機(jī)，廣泛宣傳殘疾人事業(yè)，展示了殘疾人群體形象，促進(jìn)了社會對殘疾人群體的關(guān)注和理解，營造了良好的輿論氛圍。

其次是發(fā)展方面。尊重需求包括自尊及來自他人的尊重兩方面，對內(nèi)塑造信心與能力、對外獲取承認(rèn)與賞識。為殘疾人提供教育培訓(xùn)服務(wù)，開發(fā)殘疾人人力資本，有助于調(diào)動殘疾人內(nèi)生動力、積極悅納自我;通過集中與分散相結(jié)合，優(yōu)惠政策和扶持措施相結(jié)合，多渠道、多層次、多形式安排殘疾人勞動就業(yè)，殘疾人得以通過勞動實(shí)現(xiàn)獨(dú)立并獲得相應(yīng)的社會地位，獲得來自他人的尊重。開展殘疾人文化體育活動，有助于殘疾人不斷突破生理局限和心理障礙，在為社會供給精神財(cái)富的同時得到社會的尊重反饋。自我實(shí)現(xiàn)需求可以分為要求滿足勝任感和成就感兩個子類，實(shí)現(xiàn)個人理想與抱負(fù)，從而成為自己所期望的人物。馬克思主義觀點(diǎn)認(rèn)為，自我實(shí)現(xiàn)和全面發(fā)展最有效的唯一方法是將教育與勞動相結(jié)合。從降低職業(yè)訓(xùn)練成本投入的經(jīng)濟(jì)理性考量，就業(yè)援助制度是從低層次、低薪水的職業(yè)更有利于殘疾人就業(yè)的角度被制定出來的。而殘疾人進(jìn)入大學(xué)不僅對原本高不可攀的職業(yè)開始有所企及，更有力地回?fù)袅嗽緣褐破錆撛谀芰Α①H低其發(fā)展可能性的制度機(jī)制本身。殘疾人的自我實(shí)現(xiàn)需求往往沒有得到足夠的重視和滿足，這體現(xiàn)在殘疾人教育水平不容樂觀，就業(yè)層次低、就業(yè)不穩(wěn)定、就業(yè)收入少的問題仍普遍存在。

（三） 發(fā)展過程的公平性：機(jī)會均等

發(fā)展的成果不僅依賴于發(fā)展主體的全民性、發(fā)展內(nèi)容的全面性，發(fā)展過程的公平性也至關(guān)重要。有效的體制機(jī)制、完善的法律體系以及健全的組織基礎(chǔ)為殘疾人事業(yè)發(fā)展過程的公平性提供了保證。

在領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制方面，中國殘疾人事業(yè)在實(shí)踐中依據(jù)國情與殘情逐步探索，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府牽頭、部門負(fù)責(zé)、社會參與、市場推動、殘聯(lián)組織發(fā)揮作用的體制機(jī)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)確保了殘疾人事業(yè)的權(quán)威性和重要性，為各項(xiàng)政策措施的實(shí)施提供了資源保障。政府以殘疾人工作委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式主導(dǎo)統(tǒng)攬殘疾人工作，運(yùn)用行政系統(tǒng)強(qiáng)大的資源整合能力以及政策優(yōu)勢，通過部門負(fù)責(zé)的方式保證各項(xiàng)政策的貫徹實(shí)施。

在殘疾人事業(yè)組織體系方面，自1988年中國殘聯(lián)成立以來取得顯著成就。首先殘聯(lián)被賦予中國特色“亦官亦民”的組織定位，肩負(fù)代表、服務(wù)、管理職能于一身。通過代表，凝聚和發(fā)出殘疾人群體真正的聲音;通過服務(wù)，真正地惠及殘疾人;通過管理，運(yùn)用行政化的方式和手段集中力量解決殘疾人需求最迫切的問題。其次建立起縱向到底、橫向到邊的組織網(wǎng)絡(luò)，凝聚了工作合力，保障了殘疾人各項(xiàng)政策措施的落地實(shí)施。第三，中國殘聯(lián)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域涵蓋殘疾人需求的各個方面，經(jīng)過牽頭組織與協(xié)調(diào)推進(jìn)，形成齊抓共管、多頭并進(jìn)的工作局面。為了尊重各類殘疾人特點(diǎn)，需要更加有針對性地開展工作，按照殘疾類別分別設(shè)立五類殘疾人專門協(xié)會，各專門協(xié)會積極開展專項(xiàng)調(diào)研，起草制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，積極建言獻(xiàn)策，實(shí)施項(xiàng)目活動打造項(xiàng)目品牌，獲得了良好的社會反響。

在法律法規(guī)體系方面，首先我國積極參與遵守履行關(guān)于殘疾人權(quán)利保障的國際性公約。其次我國基本建立起以《憲法》為依據(jù)，以《殘疾人保障法》為核心，以《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》為支撐，以行政法規(guī)和地方法規(guī)為配套的比較完備的殘疾人事業(yè)法律法規(guī)體系，為殘疾人權(quán)益保障提供更加具體完備的法律依據(jù)。

（四） 發(fā)展成果的共享性：利益共享

發(fā)展成果的共享性是包容性發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。發(fā)展是一個多維度概念，最終目的是通過全民參與實(shí)現(xiàn)共建共享。發(fā)展成果具有綜合性，包括經(jīng)濟(jì)層面、政治層面以及社會層面。

經(jīng)濟(jì)層面最重要的是國民收入的合理分配，包含不同主體、不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同社會群體之間收入差距的合理性。貧困差距是社會矛盾最直觀的體現(xiàn)。造成殘疾人貧困的主要原因包括兩方面：一是個體原因，殘疾人因?yàn)槟承┓矫娴墓δ苷系K，阻礙了人力資本的開發(fā)，從而造成對于機(jī)會的把握和財(cái)富的獲得障礙重重;二是社會原因，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間并非同步發(fā)展，貧富差距問題的根源在于生產(chǎn)關(guān)系滯后于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系中的分配制度未能充分體現(xiàn)公平與正義原則。我國以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度在一定時期內(nèi)極大地刺激了生產(chǎn)力的發(fā)展。強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的原則，一定程度上會犧牲公平。就目前社會的主要矛盾而言，影響美好生活的決定性因素不再是落后的生產(chǎn)力水平，而是社會群體間的分配不公[8]。需要在實(shí)現(xiàn)共同富裕的過程中調(diào)節(jié)分配制度來追求分配公平正義的實(shí)現(xiàn)。

馬克思主張從生產(chǎn)力入手解決公平問題，他指出要正視社會成員所有天賦和后天條件的差別，并根據(jù)差別進(jìn)行區(qū)別對待。當(dāng)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)和物質(zhì)財(cái)富極大豐富之時，每位成員都能夠?qū)崿F(xiàn)“各盡所能，按需分配”，所有的貧富差距以及相關(guān)的公平正義問題隨之迎刃而解?？梢砸暈椤伴L遠(yuǎn)之計(jì)”。羅爾斯在馬克思的正義觀基礎(chǔ)上提出了“機(jī)會均等原則”和“差別原則”。差別原則傾向于在分配領(lǐng)域構(gòu)建某種原則來實(shí)現(xiàn)正義。在差別原則下，人們通過分配得到的財(cái)富和資源可以是不平等的，這種不平等致力于使“最少受惠者”受益，也就是讓底層群眾和弱勢群體的利益最大化。這是一種“權(quán)宜之計(jì)”。這為我們思考如何改善殘疾人的困難處境提供了依據(jù)。

在我國，殘疾人享受社會救助、社會保險(xiǎn)以及社會福利構(gòu)成的基礎(chǔ)社會保障，此外國家和社會為殘疾人提供包括殘疾人津貼、康復(fù)服務(wù)保障、特殊教育保障、就業(yè)保障、無障礙設(shè)施保障在內(nèi)的特殊社會保障，并對殘疾人在面對疾病、失學(xué)、失業(yè)、年老等情況下提供物質(zhì)幫助。前者通過普惠性的制度安排使殘疾人享受到與普通公民一致的公平待遇，后者是采用特惠性的制度安排為殘疾人提供優(yōu)先保障和特殊扶助，以改善殘疾人生存條件、滿足殘疾人特殊需求。

社會層面主要是指公共服務(wù)供給的可及性。近年來，我國殘疾人服務(wù)設(shè)施全面發(fā)展，服務(wù)承載量逐步擴(kuò)大，服務(wù)能力穩(wěn)步提升。殘疾人康復(fù)由項(xiàng)目化模式轉(zhuǎn)向制度化模式發(fā)展，投入力度加大，健全康復(fù)服務(wù)設(shè)施，輔助器具產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。殘疾人特殊教育體系基本成熟，殘疾人受教育水平普遍提高，殘疾人人力資本得到極大提升。

政治層面主要是指公共政策制定的公正性。我國初步形成了基于大數(shù)據(jù)的殘疾人事業(yè)決策體制。自1987年我國開展首次全國殘疾人抽樣調(diào)查以來，在2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立起殘疾人狀況動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，連續(xù)八年發(fā)布《全國殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測報(bào)告》。隨后開展殘疾人基本服務(wù)狀況和需求專項(xiàng)調(diào)查，實(shí)施數(shù)據(jù)動態(tài)更新。調(diào)查統(tǒng)計(jì)周期年度化，殘疾標(biāo)準(zhǔn)和評定方法國際化，指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)全面化，用準(zhǔn)確翔實(shí)的數(shù)據(jù)體現(xiàn)了實(shí)際狀況，展示了客觀發(fā)展水平，提供了科學(xué)合理的評價依據(jù)，也為殘疾人事業(yè)各項(xiàng)法律法規(guī)政策和規(guī)劃的制定提供了可靠的依據(jù)。與此同時，重點(diǎn)高校中設(shè)立殘疾人事業(yè)研究機(jī)構(gòu)，推動了殘疾人事業(yè)相關(guān)理論研究、實(shí)踐活動以及人才培養(yǎng)，為推動殘疾人事業(yè)科學(xué)化、專業(yè)化發(fā)展提供了智力支持。

三、 殘疾人事業(yè)政策建構(gòu)：社會包容與賦權(quán)增能

在新形勢下，全面小康社會的目標(biāo)給殘疾人事業(yè)提出了更高的要求，推進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)，改善貧困殘疾人的生存狀況，解決殘疾人脫貧攻堅(jiān)問題至關(guān)重要。從包容性發(fā)展的理論視角解讀，在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)，中國殘疾人事業(yè)政策建構(gòu)須圍繞社會包容與賦權(quán)增能兩個主要方面著力提升。

（一） 社會包容：從特殊優(yōu)惠再到普遍享有

殘疾人事業(yè)發(fā)展，理念要先行，對待殘疾人的態(tài)度勢必關(guān)乎政策的高度和溫度。當(dāng)所有人都能以攸關(guān)之心來關(guān)注殘疾人問題，就能夠找到解決問題的辦法。

一要促進(jìn)殘疾人的社會融入。社會包容與社會排斥是用于界定社會制度與社會政策性質(zhì)的一對概念，它們所考察的是一個社會次系統(tǒng)的開放性與封閉性[9]。公共福利制度包含著社會平等和社會控制兩個方面的實(shí)踐意圖。以社會平等為目標(biāo)的社會福利供給制度將公民視為具有相同權(quán)利的平等個體，福利制度與社會網(wǎng)絡(luò)在不同的維度發(fā)揮作用并行不悖。以社會控制為目的的福利制度會將公民群體進(jìn)行劃分，致使某項(xiàng)福利待遇會像“標(biāo)簽”一樣逐漸強(qiáng)化受眾群體的身份認(rèn)同，削弱了異質(zhì)成員社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，造成社會排斥與群體邊緣化。在傳統(tǒng)的殘疾人事業(yè)發(fā)展理念中，從殘疾人群體的特殊性出發(fā)，通過傾斜性、保護(hù)性的政策安排，滿足和實(shí)現(xiàn)殘疾人的特殊需求。比如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的福利工廠和如今為數(shù)眾多的特殊學(xué)校。這使殘疾人長期處于半封閉的環(huán)境中，殘疾人的身份被社會不斷建構(gòu)，在所謂正常的公共空間里、在貌似公平的制度層面不斷地被排斥。

特殊對待并不一定利于殘疾人群體的成長和發(fā)展。從發(fā)展的觀點(diǎn)看，正常融入社會才是有利于殘疾人發(fā)展的途徑[10]。為此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的帶有隔離性保護(hù)的居養(yǎng)政策，從特殊優(yōu)惠、特殊對待轉(zhuǎn)向正常參與和普遍享有。推動殘疾人社會融入最為基礎(chǔ)的是大力推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)，按照通用設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)完善建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn);提升立法層次，增強(qiáng)懲戒效果;鼓勵引導(dǎo)地方政府完善地方法規(guī)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)規(guī)劃;對無障礙設(shè)施設(shè)備及輔助器具研發(fā)企業(yè)提供相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

二要推進(jìn)對于殘疾人的社會包容。社會包容是一個由個體到普遍再到個體的螺旋上升過程，有助于營造公平正義的社會秩序。包容性發(fā)展倡導(dǎo)從弱勢群體本身出發(fā)，提倡過程公平機(jī)會均等，用發(fā)展過程的公平性來彌合因個體資源稟賦差異導(dǎo)致的社會不公。這二者有異曲同工之妙。隨著社會文明程度的提高，認(rèn)識、尊重和接納殘疾人成為社會共識，人們也從更加立體化的視角去解讀殘疾人，肯定了他們存在欲望、表示憤怒、感受脆弱和擁有可能等權(quán)利。隨著我國人口老齡化的不斷發(fā)展，老年人由于生理機(jī)能退化導(dǎo)致失能、半失能，具備了殘疾特征。未來需要應(yīng)對殘疾群體年齡結(jié)構(gòu)變化的趨勢，拓展殘疾康復(fù)領(lǐng)域，切實(shí)落實(shí)“人人享有康復(fù)服務(wù)”。更進(jìn)一步，不再將殘疾人群體僅僅視為一類存在某方面功能障礙的特殊的人群，而應(yīng)該將去障礙化的行動置于健康中國戰(zhàn)略、置于老齡化社會進(jìn)程加快的背景之下，抱著對所有人都有所關(guān)照的社會理想，提倡那些關(guān)系到所有人的適度普惠的公共政策。

（二） 賦權(quán)增能：從人道主義到積極福利

包容性發(fā)展是一種權(quán)利增長，解決的是權(quán)利貧困問題。中國殘疾人事業(yè)順應(yīng)國家發(fā)展大局，在黨和國家提出解放思想的背景下亮出人道主義旗幟，為事業(yè)發(fā)展提供了新的理論基礎(chǔ)[7]143。人道主義思想具有導(dǎo)向功能、感召功能、整合功能和規(guī)范功能，將“以人為本”作為思想內(nèi)核，尊重人的價值和尊嚴(yán)，提倡平等反對歧視，關(guān)懷弱者尊重人權(quán)[11]。伴隨著人道主義思想的普及，中國殘疾人事業(yè)獲得了長足的發(fā)展，但也面臨著無法徹底改善殘疾人弱勢地位的局限性。公民權(quán)利觀念為社會福利思想帶來了變革，擺脫了人道關(guān)懷慈善救濟(jì)的局限性，倡導(dǎo)人人享有法定的社會權(quán)利，完成了社會福利從一般道德要求向政治道德要求的躍進(jìn)[12]。傳統(tǒng)的消極福利觀將殘疾人福利視為一種單向度的社會公共資源的消耗過程，是一種消極的事后補(bǔ)救性措施?，F(xiàn)代積極福利觀則倡導(dǎo)積極預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、主動尋找機(jī)會、增強(qiáng)應(yīng)對能力從而促進(jìn)殘疾人的發(fā)展。積極福利體現(xiàn)了現(xiàn)代社會追求自由、平等和正義的理想，改變了社會福利的慈善救濟(jì)性質(zhì)，在消除社會福利救助中的社會歧視方面向前邁出了關(guān)鍵的一步。

基于人道主義的積極福利模式首先要求平等對待殘疾人，強(qiáng)調(diào)殘疾人作為社會公民所享有的各項(xiàng)基本權(quán)利，明確了政府在維護(hù)殘疾人正當(dāng)權(quán)益方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。首先要求政府積極承擔(dān)責(zé)任，變消極的社會救助為積極的福利供給，搭建科學(xué)公平、科學(xué)的政策框架，為殘疾人的自我發(fā)展創(chuàng)造充分的條件與機(jī)會。其次要求保證相對的政策傾斜。殘疾人作為弱勢群體相對缺少利益表達(dá)渠道，需要通過殘聯(lián)、專門協(xié)會等制度設(shè)計(jì)架起溝通橋梁，尋求平衡點(diǎn)，通過制度化途徑凝聚群體利益訴求，從而確保福利政策的制定設(shè)計(jì)主動考量殘疾人的利益訴求與需要滿足。通過政策優(yōu)化利用社會福利的再分配形式消除社會排斥、緩解福利缺失。最后，要求通過充分的就業(yè)激發(fā)殘疾人內(nèi)生動力。就業(yè)是最重要的民生，也是殘疾人社會融入的最重要方式。轉(zhuǎn)變消極福利最為行之有效的方式是促進(jìn)殘疾人就業(yè)最大化。為此，政府應(yīng)不斷創(chuàng)新殘疾人就業(yè)政策，完善按比例分散就業(yè)方式，大力開發(fā)公益性就業(yè)崗位，鼓勵殘疾人創(chuàng)業(yè)，扶助殘疾人開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加大就業(yè)培訓(xùn)投入力度。鼓勵殘疾人通過實(shí)際行動參與社會生活，滿足來自自我和他人的尊重需求，獲得社會尊嚴(yán)。從“要我小康”到“我要小康”，離不開殘疾人的主動參與和積極作為。

惟其如此，才能夠逐步化解殘疾人日益增長的對美好生活的需要和當(dāng)前不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。要使廣大殘疾人過上真正有尊嚴(yán)的生活，物質(zhì)生活富足、精神生活充實(shí)、文化生活豐富，人人享有社會化、個性化的康復(fù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)特殊教育、融合教育向優(yōu)質(zhì)教育的邁進(jìn)，讓殘疾人做能做的、想做的和熱愛做的工作，無障礙地享受便捷出行和信息網(wǎng)絡(luò)，使每一位殘疾人擁有自由發(fā)展的平等機(jī)會并分享中國改革與發(fā)展的豐碩成果。

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（責(zé)任編輯 王婷婷）

Policy Formulation of the Cause for Persons with Disabilities?form the Inclusive Development Concept

YU Di1， QIU Guan-jian2

（1.School of Marxism，WUT，Wuhan 430070，Hubei，China;2.China Disabled Persons Development Research Center，WUT，Wuhan 430063，Hubei，China）

Abstract：Inclusive development emphasizes the responsibility for everyone，equal opportunities，comprehensive and coordinated development，and the sharing of development results.It fits the idea of building a well-off society in an all-round way.Inclusive development is a development concept that promotes fairness and humane care.It focuses on the development of all nationals，including socially disadvantaged groups.Judging from the theoretical core of inclusive development，the main body of the development of the disabled in China is universal and everyone is responsible.The development content of the business is comprehensive and comprehensive.The development process of the business focuses on fairness and emphasizes equal opportunities.The development achievements of the business emphasize sharing，and the disabled share the fruits of reform and development.In the future，the inclusive development of the cause of the disabled needs to focus on social inclusion and empowerment.

Key words：inclusive development concept; the cause for persons with disabilities; policy formulation