論新時代無障礙環(huán)境權(quán)的行政法保護

李牧，王侄晴

摘 要： 新時代加強無障礙環(huán)境建設(shè)的呼聲十分強烈，保障有無障礙環(huán)境需求的社會成員平等地融入社會生活。通過行政法保護無障礙環(huán)境權(quán)對于激活憲法人權(quán)保障條款，強化無障礙環(huán)境行政執(zhí)法，保障無障礙環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)，具有特殊功能價值。但由于無障礙環(huán)境權(quán)利設(shè)定不明確，行政執(zhí)法不到位，救濟途徑不通暢，無障礙環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)面臨著諸多困境。為此，制定基本法，明確設(shè)定無障礙環(huán)境權(quán)，健全無障礙環(huán)境執(zhí)法體制，暢通無障礙環(huán)境權(quán)救濟途徑，才能保證殘障者充分享有無障礙環(huán)境權(quán)，實現(xiàn)新時代無障礙環(huán)境權(quán)利法治保障。

關(guān)鍵詞： 新時代; 無障礙環(huán)境權(quán); 行政法; 法律保護

中圖分類號： D912.1 文獻標(biāo)識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.06.002

中共十九大報告強調(diào)：“加強人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！雹僭跓o障礙環(huán)境領(lǐng)域，無障礙環(huán)境權(quán)利法治保障引發(fā)關(guān)注，其主要基于以下時代背景：一是社會主要矛盾發(fā)生變化?，F(xiàn)階段社會主要矛盾演變?yōu)榘l(fā)展不平衡不充分的矛盾，而殘疾人、老年人等特定群體權(quán)益得不到充分保障的矛盾十分突出。二是人口規(guī)模結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。殘疾人和老年人數(shù)量不斷增加②，此外還有大量的病人、婦女、兒童等社會成員，對于無障礙環(huán)境的需求與日俱增。三是黨和國家大力加強社會保障體系建設(shè)。發(fā)展殘疾人和老年人事業(yè)，推動惠民舉措落地實施，不斷增強殘疾人、老年人等特定群體的獲得感和滿足感，提升社會文明水平。本文認為，無障礙環(huán)境權(quán)研究具有重要的學(xué)術(shù)和應(yīng)用價值，本文擬對無障礙環(huán)境權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及屬性等展開探討，提出無障礙環(huán)境權(quán)保護的行政法路徑，以期引起學(xué)界和實務(wù)界的重視。

一、 無障礙環(huán)境權(quán)之厘定

國外無障礙環(huán)境問題的研究發(fā)軔于20世紀初，歷經(jīng)了設(shè)計、建設(shè)、立法規(guī)制等過程，現(xiàn)已相對成熟。相比之下，我國無障礙環(huán)境建設(shè)起步較晚，1985年首次提出無障礙概念，隨后開展科學(xué)性、適用性的無障礙環(huán)境立法，從地區(qū)試點到全國鋪開城鄉(xiāng)無障礙環(huán)境建設(shè)與改造[1]。2007年3月我國加入《殘疾人權(quán)利公約》（以下簡稱《公約》），《公約》確認“無障礙”是其八項基本原則之一。我國通過制定修改相關(guān)法律法規(guī)對無障礙環(huán)境進行規(guī)定，如《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》）、《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》）等?！稐l例》第1條規(guī)定：“為了創(chuàng)造無障礙環(huán)境，保障殘疾人等社會成員平等參與社會生活，制定本條例?！彪m然《條例》中沒有明確提出“無障礙環(huán)境權(quán)”這一權(quán)利類型，事實上卻揭示了其權(quán)利內(nèi)涵，“無障礙環(huán)境權(quán)”呼之欲出。

（一） 無障礙環(huán)境權(quán)之界定

根據(jù)《辭?！穼Α盁o障礙環(huán)境”的解釋，指的是為殘障者提供各種設(shè)施，以排除行動障礙的環(huán)境。那么，該如何理解無障礙環(huán)境權(quán)的概念呢？學(xué)者勞倫斯·C.貝克（Lawrence C.Becker）在《財產(chǎn)權(quán)》一書中提出“權(quán)利+要素”[2]，其中要素（1）至（5）概括了一項權(quán)利最基本的構(gòu)成[3]。據(jù)此，本文以前五項要素對無障礙環(huán)境權(quán)的構(gòu)成作簡要分析：

（1）權(quán)利主體?！稐l例》第2條規(guī)定“殘疾人等社會成員”是無障礙環(huán)境的享有者。筆者認為還應(yīng)包括“因老致殘”的老年人，即無障礙環(huán)境權(quán)利主體是殘疾人、老年人等特定群體。為行文方便，統(tǒng)一對話平臺，本文統(tǒng)稱為“殘障者”。（2）義務(wù)主體。在無障礙環(huán)境建設(shè)中，義務(wù)主體可以是國家、企事業(yè)單位、其他組織和個人，而政府作為公共利益的維護者和代表者，在無障礙環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，是最重要的義務(wù)主體。（3）權(quán)利主體和義務(wù)主體的關(guān)系。權(quán)利主體享有無障礙環(huán)境權(quán)，義務(wù)主體負有提供無障礙設(shè)施及服務(wù)、不得侵犯并滿足權(quán)利人需求之義務(wù)等。（4）權(quán)利的內(nèi)容。無障礙環(huán)境權(quán)的內(nèi)容包括自主安全地通行道路、出入相關(guān)建筑物、搭乘公共交通工具、交換信息、獲取服務(wù)等。（5）權(quán)利的正當(dāng)性。無障礙環(huán)境權(quán)的正當(dāng)性源于社會對于權(quán)利內(nèi)容的道德評價，享有無障礙環(huán)境權(quán)既是人權(quán)法治保障不可或缺的一部分，又是權(quán)利主體能夠平等自由地參與社會生活的現(xiàn)實需要。根據(jù)上述，可以給無障礙環(huán)境權(quán)下這樣一個定義：無障礙環(huán)境權(quán)是殘疾人、老年人等特定群體依法享有的自主安全地通行道路、出入相關(guān)建筑物、搭乘公共交通工具、交換信息、獲取服務(wù)的相關(guān)權(quán)利。值得說明的是，無障礙環(huán)境權(quán)不屬于環(huán)境法學(xué)研究的范疇，無障礙環(huán)境權(quán)與環(huán)境權(quán)大相徑庭。

作為一項新型權(quán)利，無障礙環(huán)境權(quán)一方面有待立法確認，另一方面亟需建構(gòu)權(quán)利體系。建構(gòu)一個科學(xué)嚴謹?shù)臒o障礙環(huán)境權(quán)利體系，將不同類型和性質(zhì)的無障礙環(huán)境權(quán)置于其之下，既體現(xiàn)了該權(quán)利體系的科學(xué)性、完整性，也是無障礙環(huán)境立法的重要目標(biāo)之一。在此，本文嘗試建立無障礙環(huán)境權(quán)利體系，以權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利內(nèi)容為中心，分為物質(zhì)環(huán)境無障礙權(quán)、信息交流無障礙權(quán)、服務(wù)無障礙權(quán)，為建構(gòu)無障礙環(huán)境權(quán)制度體系做鋪墊。

物質(zhì)環(huán)境無障礙權(quán)的內(nèi)容包括了通行無障礙權(quán)和使用無障礙權(quán)。前者指的是殘障者能夠自主安全地通行道路、出入相關(guān)建筑物、搭乘公共交通工具等;后者強調(diào)的是上述無障礙建筑與設(shè)施的使用，處于安全、平等、方便、和諧的狀態(tài)。相應(yīng)地，義務(wù)主體不僅負有無障礙環(huán)境改造，無障礙設(shè)施提供的義務(wù)，還應(yīng)保證建筑設(shè)施處于易于獲得和可及的狀態(tài)，利于殘障者通行和使用。當(dāng)前有學(xué)者提出了“無障礙通行權(quán)”，但眾說紛呈，一是在物質(zhì)環(huán)境層面使用[4];二是包含了無障礙物質(zhì)環(huán)境和信息環(huán)境兩個方面的內(nèi)容[5]。本文認為，“無障礙通行”意指通行的順暢、無阻礙，而“通行無障礙”側(cè)重狀態(tài)描述，采用“通行無障礙權(quán)”更符合權(quán)利主體享有無障礙環(huán)境權(quán)利的狀態(tài)。

信息交流無障礙權(quán)主要針對視力、聽力、語言、閱讀等有障礙者通過媒體獲得信息，進行交流的權(quán)利，其核心內(nèi)容是信息獲取權(quán)和交流無障礙權(quán)，與知情權(quán)、言論自由權(quán)等基本人權(quán)聯(lián)系密切[6]，也關(guān)乎殘障者教育權(quán)、勞動權(quán)等權(quán)利的實現(xiàn)?！稐l例》第三章僅規(guī)定政府網(wǎng)站、公益網(wǎng)站、公共圖書館等加強信息交流無障礙建設(shè)，這與殘障者通過網(wǎng)絡(luò)接受教育、開展金融交易業(yè)務(wù)、獲取各類資訊的巨大需求嚴重不匹配。正如有學(xué)者提出了電子商務(wù)類網(wǎng)站無障礙環(huán)境建設(shè)的法律適用問題[7]，諸如電子商務(wù)類網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)教育類網(wǎng)站應(yīng)以何種標(biāo)準(zhǔn)進行信息無障礙建設(shè)，以及法律能否強制性要求該類網(wǎng)站進行無障礙環(huán)境改造，有待進一步探討。

服務(wù)無障礙權(quán)可分為社區(qū)服務(wù)無障礙權(quán)和公共服務(wù)無障礙權(quán)，這是依權(quán)利實現(xiàn)程度不同進行的劃分。前者是對殘障者最基本的服務(wù)保障，指社區(qū)服務(wù)設(shè)施應(yīng)該具有無障礙服務(wù)性能，為殘障者參與社區(qū)生活提供方便，如完善緊急呼叫系統(tǒng)、補助貧困家庭無障礙設(shè)施改造等。后者屬于更高層次的權(quán)利類型，更依賴于經(jīng)濟基礎(chǔ)的支持，強調(diào)公共服務(wù)面向所有社會成員無差別地提供，使殘障者在與其他人平等的基礎(chǔ)上，享用城市和農(nóng)村地區(qū)向公眾開放或提供的服務(wù)。然而《條例》的規(guī)定僅限于社區(qū)服務(wù)無障礙權(quán)層面，與《公約》要求的公共服務(wù)無障礙權(quán)還存在很大的差距。究其原因，這可能與我國社會公共服務(wù)的發(fā)展水平較低有關(guān)。所以，未來無障礙服務(wù)建設(shè)需順應(yīng)去機構(gòu)化、社會融合化趨勢，注重培育殘障者自主與選擇自立。

（二） 無障礙環(huán)境權(quán)之屬性

《公約》確認享有無障礙環(huán)境對殘障者“享有一切人權(quán)和基本自由至關(guān)重要③，將無障礙環(huán)境權(quán)與人權(quán)緊密聯(lián)結(jié)。因此，《憲法》第33條人權(quán)保障條款構(gòu)成了保護無障礙環(huán)境權(quán)的法律依據(jù)，享有無障礙的物質(zhì)環(huán)境、信息交流和服務(wù)是維護殘障者基本人格尊嚴的應(yīng)有之義。無障礙環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)是憲法人權(quán)保障的要求，同樣是民法人格平等之原則使然?，F(xiàn)代民法的基本原則之一是人格平等，無障礙環(huán)境權(quán)具有民法屬性正是著眼于民法中的人格權(quán)，表達了對人格自由平等的尊重，彰顯了民法追求實質(zhì)正義，注重人文關(guān)懷的價值理念[8]。而民法中的無障礙環(huán)境權(quán)與行政法中的無障礙環(huán)境權(quán)各有所指向，無障礙環(huán)境權(quán)更是一種行政法上的權(quán)利，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.國家干預(yù)特征明顯。我國關(guān)于無障礙環(huán)境權(quán)益保護的具體規(guī)則散見于不同層級和部門制定的法律規(guī)范中④，涉及了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、公安、財政、工業(yè)和信息化、廣播電視等多個部門，涵蓋了工程設(shè)施建設(shè)、公共交通、信息交流、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域。以上規(guī)范均屬于行政法范疇，為了維護社會公共利益而對無障礙環(huán)境建設(shè)進行管理，帶有明顯的國家干預(yù)特征。

2.法律關(guān)系主體的不對等性。作為公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品[9]，無障礙環(huán)境無法完全由市場供給，決定了行政機關(guān)負有履行無障礙環(huán)境建設(shè)的積極義務(wù)，形成提供服務(wù)與享有服務(wù)、給予保障與獲得保障為基本特征的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在該法律關(guān)系中，行政機關(guān)基于法定職責(zé)履行無障礙環(huán)境給付義務(wù)及保護義務(wù)，相對人享有的無障礙環(huán)境權(quán)是一項保障性的受益權(quán)，行政機關(guān)與相對人在無障礙環(huán)境法律關(guān)系中具有不對等性。

3.權(quán)利具有公共利益性。無障礙環(huán)境權(quán)是為了保證殘障者平等自主地參與社會生活，無障礙環(huán)境行政的重點是給付行政，這使得無障礙環(huán)境權(quán)具有較強的公共性和福利性。無障礙環(huán)境權(quán)不僅是為保障殘障者自身的個體性利益而賦予的，更是為了踐行特定的行政目標(biāo)，“為了實現(xiàn)公共利益而確認的”[10]。因此，無障礙環(huán)境權(quán)是一種行政法上的權(quán)利，必須借助行政法建立特殊保護。

二、 無障礙環(huán)境權(quán)行政法保護的功能價值

從民法視角看，權(quán)利主體的無障礙環(huán)境權(quán)受侵犯時，義務(wù)人應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，這是無障礙環(huán)境權(quán)的私法保護路徑。如有觀點認為，我國在立法思想、模式和體系上存在不足，應(yīng)完善無障礙環(huán)境權(quán)等民事權(quán)利的保障立法[11]。民法保護能夠有效回應(yīng)生活中不斷涌現(xiàn)的無障礙環(huán)境權(quán)民事侵權(quán)糾紛，發(fā)揮民法在私權(quán)保護方面的基礎(chǔ)性作用。但是，民事主體卻無法履行提供無障礙公共產(chǎn)品的義務(wù)，保障公共產(chǎn)品處于良好不受破壞的義務(wù)，民法領(lǐng)域難以保障無障礙環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)。而從行政法視角看，確認無障礙環(huán)境權(quán)是行政法上的權(quán)利，上述問題便迎刃而解了。這意味著行政法對無障礙環(huán)境權(quán)的保護具有特殊功能價值，無障礙環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)，其公共利益性的滿足，必然與行政法密不可分。

（一） 激活憲法人權(quán)保障條款之功能

作為權(quán)利的最高規(guī)范載體，憲法承擔(dān)著確認和保護公民基本權(quán)利訴求的任務(wù)[12]。憲法權(quán)利要落到實處需要具體法律制度的推動，這意味著人權(quán)保障條款必須借助部門法予以實現(xiàn)。德國學(xué)者奧托·邁耶曾提出一個著名論斷：“憲法滅亡，行政法長存”[13]，我國學(xué)者王名揚也有過類似表述：“憲法是靜態(tài)的法律，行政法是動態(tài)的法律，二者互相配合，互相需要”[14]。兩位學(xué)者都指向了行政法對憲法權(quán)利的實現(xiàn)功能，行政法是憲法最為重要的實施法，行政管理是行使國家權(quán)力最為直接有效的方式。相較于民法，憲法與行政法同屬于公法領(lǐng)域，兩者在規(guī)制政府權(quán)力，維護公共利益方面具有一致性，而民法對人格尊嚴的保護是一種私法上的保護。例如，2004年版《憲法修正案》增訂了“國家尊重和保障人權(quán)”、“社會保障制度”的規(guī)定，等等。在憲法規(guī)范內(nèi)容的導(dǎo)向下，行政法加緊進行人權(quán)保障行政、給付行政等領(lǐng)域的理論與制度構(gòu)建。新時代中國殘障者事業(yè)的人權(quán)話語發(fā)生了轉(zhuǎn)變[15]，拓寬了人權(quán)本身的內(nèi)涵和外延，也促進了殘障者基本權(quán)利在無障礙環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)范與落實。無障礙環(huán)境權(quán)作為憲法基本人權(quán)的一種表現(xiàn)形態(tài)，受到憲法的原則性保護，行政法在憲法規(guī)定和行政職權(quán)范圍內(nèi)落實憲法人權(quán)法治保障內(nèi)容，豐富其人權(quán)保障條款的內(nèi)涵，使抽象的權(quán)利具體化。

（二） 強化無障礙環(huán)境行政執(zhí)法之功能

如前所述，我國無障礙環(huán)境建設(shè)起步落后于發(fā)達國家，無障礙環(huán)境建設(shè)理念進入時間并不長，卻面臨著人口規(guī)模結(jié)構(gòu)變化，殘疾人、老年人等特定群體無障礙環(huán)境權(quán)益得不到充分保障的矛盾問題。唯有借助國家行政的力量，強化城市和農(nóng)村無障礙環(huán)境行政執(zhí)法，提升無障礙環(huán)境意識，才能最大程度上減輕甚至是消除殘疾影響和外界障礙。無障礙環(huán)境行政執(zhí)法應(yīng)遵循依法行政的原則，首要解決的是行政執(zhí)法權(quán)力來源的問題。行政權(quán)力受到立法的規(guī)范和制約[16]，立法的缺失，容易導(dǎo)致行政執(zhí)法的失范，缺乏權(quán)利的本源，無障礙環(huán)境行政執(zhí)法便是“無源之水，無本之木”。因此，從立法上確立無障礙環(huán)境權(quán)，明晰不同主體在無障礙環(huán)境建設(shè)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，整合行政主體在各自執(zhí)法領(lǐng)域的程序規(guī)定，從而確保行政執(zhí)法的法治化、規(guī)范化，強化無障礙環(huán)境行政主體的執(zhí)法職能，防止行政主體自我授權(quán)、違法行政。同時，通過立法設(shè)定行政主體保護無障礙環(huán)境權(quán)的法律責(zé)任，進一步強化行政主體在無障礙環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法。

（三） 保障無障礙環(huán)境權(quán)益實現(xiàn)之功能

立足于新時代的歷史方位和時代坐標(biāo)，我國積極推進公平、全面而均衡的發(fā)展，回應(yīng)人民對美好生活的期待，這是我國人權(quán)發(fā)展邁入新時代的一個重大標(biāo)志[17]。在無障礙環(huán)境領(lǐng)域，保證殘障者無障礙環(huán)境權(quán)益既是新時代的迫切需要，也是人民的熱切期盼。通過立法確認無障礙環(huán)境權(quán)，不僅是對現(xiàn)行法律的補充，從靜態(tài)的法律條文層面保障了殘障者享有無障礙環(huán)境權(quán)利，明確了權(quán)利行使邊界和救濟方式，同時也為無障礙環(huán)境行政執(zhí)法提供了合法性基礎(chǔ)，強化了行政機關(guān)在無障礙環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法的職責(zé)。綜合運用行政許可、行政強制、行政處罰、檢查監(jiān)督等執(zhí)法手段與方式，加強無障礙環(huán)境的建設(shè)，保障無障礙環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)。倘若行政主體的行政行為侵犯了相對人的無障礙環(huán)境權(quán)，相對人有權(quán)選擇以行政復(fù)議或是行政訴訟的方式依法獲得權(quán)利救濟。無障礙環(huán)境權(quán)具有憲法基本權(quán)利屬性，不論是借助民法，還是行政法，都應(yīng)當(dāng)獲得確認與保障，進而形成公私法雙重保護模式。建立行政法上的殘障者無障礙環(huán)境權(quán)利體系，合理規(guī)定行政相對人的權(quán)利、權(quán)利實現(xiàn)方式及權(quán)利保障機制，將殘障者的無障礙環(huán)境權(quán)益上升到權(quán)利屬性，由法律進行確認與表達，才能落實權(quán)利法治保障，使人民“弱有所扶，權(quán)有所獲”。

三、 無障礙環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的困境

（一） 權(quán)利設(shè)定不明確

基于新時代背景下加強人權(quán)的法治保障，無障礙環(huán)境權(quán)的提出具有時代意義。雖然符合一項權(quán)利得以構(gòu)成的基本要素，理論上得以證成，但是在現(xiàn)行立法中處于缺失狀態(tài)，缺乏法律的明確規(guī)定，無障礙環(huán)境權(quán)這一權(quán)利類型始終是模糊的。首先，無障礙環(huán)境權(quán)來源于《公約》的原則性規(guī)定，卻又與其具體內(nèi)容不盡相同，這主要表現(xiàn)在信息交流無障礙和服務(wù)無障礙權(quán)益保障方面，局限于政府部門及其相關(guān)網(wǎng)站、殘疾人組織網(wǎng)站、公共圖書館無障礙設(shè)施建設(shè)，社區(qū)層面的服務(wù)無障礙。其次，上位法的模糊規(guī)定，無障礙環(huán)境權(quán)難以確立。我國憲法沒有明確列舉無障礙環(huán)境權(quán)，其是從《憲法》第33條人權(quán)保障條款及第45條物質(zhì)幫助權(quán)條款推導(dǎo)出來的，認為其符合憲法性人權(quán)保障之精神。而法律層面的《殘疾人保障法》、《老年人權(quán)益保障法》等，關(guān)于無障礙環(huán)境權(quán)益的規(guī)定散見于部分條款，條文多以“有關(guān)部門”、“可以依法”等模糊詞語表述，缺乏明確的法律責(zé)任主體及救濟措施，難以認定無障礙環(huán)境權(quán)。最后，《條例》中無障礙環(huán)境建設(shè)主體不明確，職責(zé)不清楚，法律上難以確立無障礙環(huán)境權(quán)?！稐l例》第五章“法律責(zé)任”部分僅有四條規(guī)定，前二條的主管機關(guān)分別是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門及公安交通管理部門，而第三條則是直接規(guī)定“由有關(guān)主管部門”責(zé)令維修，卻沒有明確規(guī)定誰是主管部門。在該種立法模式下，《條例》根本無法賦予殘障者無障礙環(huán)境權(quán)利。

（二） 行政執(zhí)法不到位

“徒法不足以自行”，與無障礙環(huán)境立法相比較，無障礙環(huán)境的行政執(zhí)法對有效保障殘障者無障礙環(huán)境權(quán)顯得更為關(guān)鍵，并得以達到法律的實然保護狀態(tài)。然而，我國無障礙環(huán)境建設(shè)卻面臨著無障礙環(huán)境意識缺乏、行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不清、外部監(jiān)督不充分等問題，集中表現(xiàn)為無障礙環(huán)境行政執(zhí)法不到位，具體分析如下：

1.無障礙環(huán)境意識缺乏。我國行政機關(guān)的傳統(tǒng)執(zhí)法重點在城市管理、交通、工商、文化等領(lǐng)域，行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員有受經(jīng)濟利益驅(qū)動的現(xiàn)象，“以罰代管”，“有利搶著管，無利踢皮球”。對于給付行政、服務(wù)行政等帶有公共利益性的領(lǐng)域，往往由于“無利可圖”而缺乏行政執(zhí)法的積極性。尤其在無障礙環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，缺乏無障礙環(huán)境意識，尚未形成無障礙環(huán)境權(quán)的法律認知，造成行政機關(guān)社會責(zé)任感缺失，而將無障礙環(huán)境建設(shè)視為一種恩惠，可以自由決定給予、撤銷甚至剝奪，無障礙環(huán)境監(jiān)督檢查也不能做到制度化和常規(guī)化。

2.行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不清。無障礙環(huán)境建設(shè)涉及領(lǐng)域廣泛、部門眾多，《條例》只規(guī)定由縣級以上人民政府組織實施，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)監(jiān)督管理，規(guī)定缺乏適用性、可操作性，極易造成執(zhí)法混亂。首先，由縣級以上人民政府負責(zé)組織編制并實施無障礙環(huán)境建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，從源頭上保障無障礙公共產(chǎn)品的供給;其次，從無障礙設(shè)施建設(shè)至投入使用過程中，部門間存在職權(quán)交叉，易導(dǎo)致多頭執(zhí)法，執(zhí)法監(jiān)管矛盾突出;再次，無障礙環(huán)境監(jiān)督檢查本應(yīng)做到常規(guī)化，加大監(jiān)督檢查工作強度，但負責(zé)監(jiān)督檢查的部門不明確;最后，無障礙環(huán)境遭受破壞和權(quán)利受侵犯，權(quán)利主體應(yīng)向哪一主管部門投訴舉報，亦不明確。

3.外部監(jiān)督乏力。行政系統(tǒng)以外的權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督以及社會監(jiān)督等沒發(fā)揮應(yīng)有的作用，進一步導(dǎo)致了無障礙環(huán)境行政執(zhí)法的缺位。這主要源于全社會無障礙環(huán)境意識普遍不高，殘障者的維權(quán)意識和維權(quán)能力較弱，而社會普通公民對殘障者所面臨的有形障礙和無形障礙認知不多，導(dǎo)致對無障礙環(huán)境建設(shè)執(zhí)行情況監(jiān)督不力。根據(jù)2015-2018年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，四年中，全國范圍內(nèi)開展無障礙建設(shè)檢查次數(shù)分別為6445次、4904次、4006次和2929次⑤，并且每年檢查監(jiān)督的次數(shù)呈下降趨勢，反映出各級殘疾人、老年人組織等在無障礙環(huán)境建設(shè)方面的監(jiān)督和檢查不能做到制度化、常態(tài)化，外部監(jiān)督不充分且乏力。

（三） 救濟途徑不通暢

法律救濟是殘障者無障礙環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的最后一條路徑，遺憾的是，該機制并沒能發(fā)揮其應(yīng)有的價值與功能。我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定的社會弱勢群體合法權(quán)益的救濟方式包括：申訴、控告、檢舉、仲裁、訴訟。但是，以上救濟方式一般適用于法律明文規(guī)定的權(quán)利，譬如勞動就業(yè)權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)等。而對于無障礙環(huán)境權(quán)的救濟缺乏法律法規(guī)的明確、直接規(guī)定，法官往往會顯得無所適從，再加上相關(guān)解釋和細則規(guī)定尚未出臺，無障礙環(huán)境權(quán)難以在司法層面獲得救濟，無法為殘障者無障礙環(huán)境權(quán)益提供切實充分的法律保障。

現(xiàn)實生活中，殘障者關(guān)于無障礙環(huán)境權(quán)受侵害的糾紛大量涌現(xiàn)，但不容樂觀，許多案件無法立案進入司法程序，或者立案后裁定駁回起訴，或者適用法律錯誤，案件得不到公正有效地審判，其主要原因就在于“無法可依”。我國第一起殘疾人無障礙設(shè)施的行政訴訟案件為“丁勝奇不服重慶市規(guī)劃局規(guī)劃行政許可未審核無障礙設(shè)施，提起行政訴訟案”⑥，法院因新類型案件曾裁定中止訴訟，說明法院已經(jīng)意識到了無障礙環(huán)境權(quán)益受到侵害的事實，但迫于沒有法律依據(jù)，繼續(xù)審理后判決維持。在“鄭會水、陳福良等訴寧波市海曙區(qū)人民政府”⑦案中，二審法院認為不屬于行政訴訟受案范圍，原告起訴不符合法定條件，故裁定駁回起訴。在“朱明建與和平縣人民政府、河源市人民政府信息公開及行政復(fù)議糾紛”⑧案中，原告要求被告公開“無障礙環(huán)境建設(shè)的狀況及無障礙通道、坡道、盲道改造的現(xiàn)狀”和“執(zhí)行《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》的情況”，復(fù)議機關(guān)、原審法院及二審法院均認為上述信息需要匯總加工，被告對該申請無答復(fù)處理之法定職責(zé)，其是否作出答復(fù)均不屬于行政復(fù)議及行政訴訟受案范圍，最終駁回上訴。由此可見，現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于法律責(zé)任部分的模糊表述與當(dāng)前無障礙環(huán)境權(quán)救濟的實際需求不匹配，嚴重阻礙了我國無障礙環(huán)境建設(shè)的進程，無障礙環(huán)境權(quán)利救濟存在障礙。

四、 無障礙環(huán)境權(quán)實現(xiàn)之行政法路徑

（一） 協(xié)調(diào)與銜接：明確設(shè)定無障礙環(huán)境權(quán)

無障礙環(huán)境權(quán)益上升為權(quán)利是來自于社會性的共識，對無障礙環(huán)境的訴求既合乎殘障者生存和發(fā)展的需求，同時能夠促進社會共同體的進步。而權(quán)利設(shè)定的明確性是其有效實現(xiàn)的前提，如果一項權(quán)利在最初設(shè)定時就存在模糊，其注定難以實現(xiàn)設(shè)定的初衷。無障礙環(huán)境權(quán)的確立、行使與救濟需要憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章等多級規(guī)范共同作用，俟條件成熟時，應(yīng)將《條例》上升為無障礙環(huán)境基本法，在無障礙環(huán)境整個法律體系中具有統(tǒng)領(lǐng)性與指導(dǎo)性地位。唯有無障礙環(huán)境基本法與相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)章相互協(xié)調(diào)，有機銜接，又有配套的實施辦法予以落實，無障礙環(huán)境權(quán)才有可能是完整可行的。

首先，制定《無障礙環(huán)境法》，總結(jié)《條例》的立法經(jīng)驗和不足，通過賦予殘障者無障礙環(huán)境權(quán)利、維護和救濟無障礙環(huán)境權(quán)利的方式來實現(xiàn)對無障礙環(huán)境權(quán)的保障，重視行政權(quán)力在實現(xiàn)無障礙環(huán)境建設(shè)中的核心作用，既體現(xiàn)了立法的科學(xué)性、體系性，又將無障礙環(huán)境權(quán)益從“合理利益”上升為了“法定權(quán)利”，最終建構(gòu)起完整的無障礙環(huán)境權(quán)利保障體系。其次，通過制定實施條例，各地制定地方法規(guī)和規(guī)章加以落實。法律的規(guī)定比較原則與抽象，需要制定具有可操作性、適用性的實施條例加以細化，各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，因地制宜，制定地方法規(guī)或規(guī)章，增強可操作性，使無障礙環(huán)境權(quán)得以真正保障。最后，加強立法解釋，減少法律語言的模糊性。法律語言的模糊性不可避免，但是法律責(zé)任部分的模糊規(guī)定，將直接導(dǎo)致無障礙環(huán)境權(quán)難以獲得救濟。

（二） 確立與轉(zhuǎn)變：完善無障礙環(huán)境行政執(zhí)法

正如洛克在《政府論》中提到的，“政府的目的是為人民謀福利”[18]，政府必須加強對無障礙環(huán)境建設(shè)行為的有效規(guī)范和管理，才能保證無障礙環(huán)境建設(shè)的效率與效果。作為社會無障礙環(huán)境建設(shè)的最佳規(guī)范者和管理者，政府必須增強無障礙環(huán)境意識，明確監(jiān)督管理權(quán)責(zé)，健全監(jiān)督聯(lián)動機制，才能完善無障礙環(huán)境行政執(zhí)法，確保殘障者無障礙環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)。

1.增強無障礙環(huán)境意識。政府及其公務(wù)人員應(yīng)貫徹以人民為中心的理念，調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，把提供社會服務(wù)作為政府職能體系的重心，而為殘障者提供無障礙環(huán)境給付是政府義不容辭的責(zé)任。各級政府應(yīng)從全局的高度認識到無障礙環(huán)境建設(shè)工作的重要性，轉(zhuǎn)變觀念，加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，促進無障礙環(huán)境建設(shè)程度與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。在推進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟不斷增長的同時，關(guān)注新時代社會矛盾的轉(zhuǎn)變，殘障者對無障礙環(huán)境的迫切需求，建立無障礙環(huán)境建設(shè)經(jīng)費投入與經(jīng)濟發(fā)展同步增長機制。通過出臺政策措施，宣揚“平等、參與、共享”的社會理念，在全社會形成“關(guān)愛殘障者”的良好氛圍，消除對殘障者一切形式的歧視和障礙。

2.明確監(jiān)督管理權(quán)責(zé)。首先，根據(jù)《條例》的規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門和建設(shè)行政主管部門是無障礙環(huán)境建設(shè)主管行政機關(guān)，對于無障礙環(huán)境其他執(zhí)法主體，應(yīng)理順職責(zé)權(quán)限，整合執(zhí)法主體，相對集中行使執(zhí)法權(quán)。其次，賦予行政機關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法方式與手段，合理審查新建、改建、擴建的建筑物、道路等，使其合乎無障礙設(shè)施的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，定期對無障礙環(huán)境展開監(jiān)督檢查。最后，明確行政機關(guān)的職責(zé)，不僅體現(xiàn)在宏觀上統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)各部門開展無障礙環(huán)境建設(shè)，更應(yīng)積極履行其日常監(jiān)督管理職責(zé)，確保已建的無障礙設(shè)施處于安全方便的良好狀態(tài)。

3.健全監(jiān)督聯(lián)動機制。區(qū)別于行政內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督主要是國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、社會組織等監(jiān)督主體，通過建章立制，共享信息、溝通協(xié)調(diào)，形成有機統(tǒng)一的監(jiān)督聯(lián)動機制：（1）人大通過聽取和審議政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況，審查無障礙環(huán)境建設(shè)支出的安排和資金到位情況;提出質(zhì)詢案，并與監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察職權(quán)有效銜接，保障質(zhì)詢制度的監(jiān)督剛性。（2）探索建立檢察機關(guān)提起無障礙環(huán)境公益訴訟制度，提出檢察建議，倒逼行政主體依法履行無障礙環(huán)境建設(shè)職責(zé);行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，依法向人民法院提起訴訟，啟動審判監(jiān)督程序。（3）強化監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察、調(diào)查及處置職能，辦理公職人員在無障礙環(huán)境建設(shè)中的腐敗、瀆職案件，強化公職人員的責(zé)任意識。（4）社會組織等協(xié)助政府各部門在無障礙環(huán)境建設(shè)方面的行動，通過舉報、投訴，媒體披露等方式，督促相關(guān)政府部門履行建設(shè)和監(jiān)管職責(zé)。

（三） 保障與救濟：暢通無障礙環(huán)境權(quán)救濟途徑

關(guān)于無障礙環(huán)境權(quán)是否具有法律救濟之必要性，直接關(guān)系到無障礙環(huán)境權(quán)能否獲得法律救濟，以及救濟制度的邏輯進路。持否定觀點的學(xué)者認為：“無障礙環(huán)境權(quán)的行使有賴于政府的積極行為，而這背后是巨大的財政負擔(dān)”[19]，承認無障礙環(huán)境權(quán)可訴性“將會造成一個允許司法機關(guān)插手公共政策的制定從而導(dǎo)致司法專斷的局面”[20]。但是，“有權(quán)利即有救濟”，毋庸置疑，無障礙環(huán)境的給付受到一國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，但從低到高這一漸次實現(xiàn)的進程恰好與無障礙環(huán)境權(quán)由“利益”上升為“權(quán)利”再發(fā)展到“憲法權(quán)利”的權(quán)利形態(tài)相匹配。

新修改的《政府信息公開條例》廢除了“自身特殊需要”的前置性條件，無疑擴大了政府信息公開的范圍和類型，進一步確保了信息及時有效地傳遞，有助于實現(xiàn)殘障者的知情權(quán)。通過公開政府無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)信息，殘障者可以監(jiān)督和要求政府切實履職，認為行政行為侵犯其無障礙環(huán)境權(quán)的，可以申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，相對人有權(quán)通過進一步提起行政訴訟來充分保障自己的無障礙環(huán)境權(quán)。而《行政訴訟法》第12條的“兜底條款”加“除外規(guī)定”可以將行政機關(guān)侵犯殘障者無障礙環(huán)境權(quán)的行為納入受案范圍，通過司法解釋明晰兜底條款解釋規(guī)則，發(fā)揮案例指導(dǎo)制度的規(guī)范作用。行政機關(guān)的行政行為侵犯了殘障者的無障礙環(huán)境權(quán)，導(dǎo)致其人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)受到損害，被侵害者即有權(quán)或向行政機關(guān)申請行政復(fù)議，或向人民法院提起行政訴訟。鑒于目前我國對公益訴訟受案范圍采取明確列舉的方式，關(guān)于“等”字存在“等內(nèi)等”和“等外等”兩種理解，建議明確增加無障礙環(huán)境公益訴訟類型，進而從立法上保障無障礙環(huán)境訴權(quán)。檢察機關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為導(dǎo)致無障礙環(huán)境缺失，可以依法提起公益訴訟。

五、 結(jié) 語

法乃利益之器，在行政法中確認與保護無障礙環(huán)境權(quán)，既是中國立法創(chuàng)新之契機，亦是維護殘障者權(quán)益之責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在無障礙環(huán)境建設(shè)的過程中，以政府主導(dǎo)，通過立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政訴訟等形式共同保障殘障者的無障礙環(huán)境權(quán)，能夠最大程度地幫助殘障者“走出去”并平等融入社會。未來，無障礙環(huán)境建設(shè)與保護的基本法將會制定，無障礙環(huán)境法律體系將形成，而無障礙環(huán)境權(quán)利保障機制將如何運行，還有待進一步研究。

注釋：

① 參見習(xí)近平的《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，訪問日期：2019年5月28日。

② 據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，目前中國有8502萬殘疾人，占總?cè)丝诘?.34%，全國60歲及以上老年人口約2.5億人，占總?cè)丝诘?7.9%，未來20年還將以年均超過3%的速度遞增。

③ 2006年《殘疾人權(quán)利公約》序言（二十二），確認無障礙的物質(zhì)、社會、經(jīng)濟和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權(quán)和基本自由至關(guān)重要。

④ 以“無障礙”為關(guān)鍵詞在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行標(biāo)題檢索，共查找出45條相關(guān)記錄（包含現(xiàn)行有效、已修改和已經(jīng)廢止的），其中地方性法規(guī)3部，地方政府規(guī)章42部。

⑤ 參見中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)：“2018年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[殘聯(lián)發(fā)（2019）18號]”，http：//www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201903/t20190327_649544.shtml，2019年6月13日訪問。

⑥ 參見四川新聞網(wǎng)：“銀行門口未設(shè)置無障礙坡道被殘疾小伙起訴”5http：//scnews.newssc.org/system/2009/10/26/012391189.shtml，2019年5月13日訪問。

⑦ 參見中國裁判文書網(wǎng)：“鄭會水、陳福良、張建設(shè)等其他二審行政裁定書”，http：//wenshu.court.gov.cn/content/content·DocID=b4abaadb-e2bb-4f27-8d06-a8e1009ffa29&KeyWord=%E9%83%91%E4%BC%9A%E6%B0%B4%E3%80%81%E9%99%88%E7%A6%8F%E8%89%AF，2019年5月15日訪問。

⑧ 參見中國裁判文書網(wǎng)：“朱明建、和平縣人民政府二審行政裁定書”，http：//wenshu.court.gov.cn/content/content·DocID=49d6c52d-923a-408e-99fd-aa4c00aad74f&KeyWord=%E6%9C%B1%E6%98%8E%E5%BB%BA，2019年5月16日訪問。

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（責(zé)任編輯 文 格）

Administrative Law Protection of the Accessibility?of the Environment in the New Era

LI Mu，WANG Zhi-qing

（School of Law and Humanities &Sociology， Wuhan University of Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：The call for building a barrier-free environment in the new era is very strong，ensuring that social members with accessibility needs are equally integrated into social life.The protection of accessibility rights through administrative law has special functional value for activating the constitutional human rights protection clause，strengthening the administrative enforcement of barrier-free environment，and ensuring the realization of barrier-free environmental rights and interests.However，due to the unclear setting of accessibility rights，administrative law enforcement is not in place，relief channels are not smooth，and the realization of barrier-free environment rights faces many difficulties.Therefore，the basic law should be enacted，the right to accessibility be defined，the law enforcement system for barrier-free environments be improved，and access to environmentally-friendly barriers be ensured so that persons with disabilities will fully enjoy the right to a barrier-free environment and realize the rule of law for accessibility rights in the new era.

Key words：new era; accessibility environment; administrative law; legal protection