新時(shí)代推進(jìn)地方黨委依法決策路徑探析

許玉鎮(zhèn) 郝麗

摘? ? ? 要：推進(jìn)地方黨委依法決策是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力的重要內(nèi)容，也是提高黨的建設(shè)質(zhì)量的重要路徑。目前，我國(guó)地方黨委依法決策已經(jīng)擺脫了無(wú)法可依的局面，并在決策主體、決策程序、決策內(nèi)容、決策責(zé)任等方面逐步貫徹法治思維，但地方黨委依法決策仍存在決策事項(xiàng)缺乏明確規(guī)定、決策程序不夠規(guī)范、決策問責(zé)不明晰等問題。鑒于此，應(yīng)將完善地方黨委決策程序、決策問責(zé)機(jī)制、決策職責(zé)清單、表決方式等黨內(nèi)法規(guī)作為推進(jìn)地方黨委依法決策的可行路徑。

關(guān)? 鍵? 詞：黨內(nèi)法規(guī);地方黨委;依法決策

中圖分類號(hào)：D920.0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）11-0008-06

收稿日期：2019-08-20

在我國(guó)的決策體系中，黨委決策權(quán)具有核心地位，是政府決策的重要依據(jù)。黨對(duì)國(guó)家發(fā)展重大工作的領(lǐng)導(dǎo)正是通過黨的決策議事體制機(jī)制進(jìn)行的，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，不斷提升黨委特別是地方黨委的依法決策能力，是黨依法執(zhí)政的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出“依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵”，明確要求“完善黨委依法決策機(jī)制”。[1]科學(xué)執(zhí)政解決的是執(zhí)政的規(guī)律性問題，民主執(zhí)政解決的是執(zhí)政的人民性問題，依法執(zhí)政是途徑和保證，解決的是執(zhí)政的合法性問題。[2]習(xí)近平總書記在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要鞏固黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成果，全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“把機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整優(yōu)化同健全完善制度機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一起來、把加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)同提高國(guó)家治理水平有機(jī)統(tǒng)一起來”。[3]堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善黨的自身建設(shè)，是鞏固改革成果、全面提升黨的建設(shè)質(zhì)量、全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保證。

一、新時(shí)代推進(jìn)地方黨委依法決策的重要意義

（一）新時(shí)代推進(jìn)地方黨委依法決策是地方治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

中國(guó)的決策體制是中國(guó)政治體制的中樞系統(tǒng)，也是決定中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵因素。[4]習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“郡縣治，天下安”。在我國(guó)政治生活中，包括縣級(jí)黨委在內(nèi)的地方黨委居于執(zhí)政興國(guó)的前沿，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。地方黨委作為地方治理的重要主體之一，對(duì)推動(dòng)地方發(fā)展負(fù)有重大責(zé)任，其決策直接決定地方治理相關(guān)制度安排，在形成有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的地方治理體系中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，是實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的主要力量。因此，推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化內(nèi)在要求地方黨委堅(jiān)持依法決策，以黨內(nèi)法規(guī)約束、規(guī)范地方黨委決策權(quán)力的行使，使決策權(quán)在規(guī)則范圍內(nèi)運(yùn)行，合理調(diào)節(jié)與地方政府、地方人大、地方社會(huì)的關(guān)系，避免權(quán)力濫用、權(quán)力尋租。地方治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，[5]地方黨委依法決策是國(guó)家治理現(xiàn)代化縱深發(fā)展的重要標(biāo)志。

（二）新時(shí)代推進(jìn)地方黨委依法決策是抓住地方領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”的首要舉措

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視從嚴(yán)治黨，多次強(qiáng)調(diào)要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”。地方領(lǐng)導(dǎo)干部包括“縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員;上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員”。[6]在地方領(lǐng)導(dǎo)干部的構(gòu)成中，地方黨委委員占據(jù)了地方領(lǐng)導(dǎo)干部的高級(jí)職務(wù)，更是“少數(shù)”中的“少數(shù)”。因此，抓住地方領(lǐng)導(dǎo)干部首先是要抓住地方黨委中的領(lǐng)導(dǎo)干部，約束地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力?！耙话咽帧惫ぷ鞯闹攸c(diǎn)是決策，對(duì)“一把手”腐敗的案情進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，“一把手”腐敗愈來愈多地表現(xiàn)為決策腐敗。[7]決策權(quán)是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部擁有的最為重要的權(quán)力，也是最容易滋生腐敗的權(quán)力?！巴苿?dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法工作全面落實(shí)，首要是創(chuàng)新完善領(lǐng)導(dǎo)依法決策機(jī)制。”[8]推動(dòng)地方黨委依法決策能夠?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)干部決策權(quán)力的行使劃定邊界與程序，突出權(quán)力行使的有限性以及權(quán)力運(yùn)行的有序性，輔以決策問責(zé)，給予地方領(lǐng)導(dǎo)干部最強(qiáng)有力的約束，有利于保證決策的科學(xué)性，從而提升黨的建設(shè)質(zhì)量。

（三）新時(shí)代推進(jìn)地方黨委依法決策是地方黨委科學(xué)決策、民主決策的基本保障

地方黨委決策不僅要在決策目標(biāo)上體現(xiàn)“人民性”，追求人民想要的生活，更要依靠人民的力量，在結(jié)果上滿足人民的需求，這就要求地方黨委始終堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策。依法決策在三大決策原則中具有統(tǒng)領(lǐng)性的地位。[9]民主決策反映決策的價(jià)值追求，保證決策不偏離為人民服務(wù)的宗旨?？茖W(xué)決策對(duì)決策結(jié)果負(fù)責(zé)，有效的決策能夠贏得人民持久的支持，增加黨執(zhí)政的正當(dāng)性。依法決策可為科學(xué)決策和民主決策提供合法性基礎(chǔ)，使得決策價(jià)值追求和決策規(guī)律得以穩(wěn)固的存續(xù)，不會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)者的變化而變化。依法決策是科學(xué)決策和民主決策的基本方式和途徑，而決策的科學(xué)、民主、法治三要素，相輔相成，互為補(bǔ)充，從而保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力。

二、地方黨委依法決策存在的主要問題

黨的制度建設(shè)是隨著黨的自身發(fā)展而逐步建立、修正、豐富、完善黨內(nèi)各種行為規(guī)范準(zhǔn)則并嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)各種行為規(guī)范準(zhǔn)則，進(jìn)而為黨的建設(shè)科學(xué)化提供根本保障的過程。[10]推動(dòng)制度建設(shè)首先需要清晰制度的發(fā)展現(xiàn)狀，從而為修正、豐富制度奠定基礎(chǔ)。目前，我國(guó)地方黨委依法決策已經(jīng)基本擺脫無(wú)法可依的局面，并在決策主體、決策程序、決策內(nèi)容、決策責(zé)任等方面、逐步貫徹法治思維。在規(guī)范地方黨委職權(quán)行使方面，研究出臺(tái)了一大批標(biāo)志性、基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)。目前涉及地方黨委依法決策的法規(guī)包括：《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》以及地方對(duì)應(yīng)出臺(tái)的相關(guān)地方黨內(nèi)法規(guī)。其中，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》是原《條例》實(shí)施20年后的首次“升級(jí)”。通過對(duì)內(nèi)容的修訂，強(qiáng)調(diào)了地方黨委在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但目前地方黨委依法決策仍存在許多不容回避的問題。

（一）地方黨委決策事項(xiàng)缺乏明確規(guī)定

地方黨委決策事項(xiàng)合法要義有三：一是級(jí)別決策權(quán)，主要解決不同級(jí)別的黨委分別決策哪些事項(xiàng);二是地域決策權(quán)，即地方黨委僅討論和決定事關(guān)本地區(qū)的重大問題;三是事務(wù)決策權(quán)，指地方黨委應(yīng)該享有的決策權(quán)是一種專享權(quán)，與地方人民代表大會(huì)、地方人民政府的決定、決策權(quán)相區(qū)別。就中央和地方?jīng)Q策權(quán)力配置而言，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》的規(guī)定，目前地方黨委決策事項(xiàng)為“制定貫徹執(zhí)行黨中央和上級(jí)黨組織決策部署”以及“對(duì)本地區(qū)重大問題作出決策”等（如下表）。

決策主體及事項(xiàng)

[決策主體 決策事項(xiàng) 地方黨委 “對(duì)本地區(qū)重大問題作出決策”“對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和宣傳思想文化工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、政法工作等方面經(jīng)常性工作中的重要問題作出決定?！?地方人大 “審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！?地方政府 “縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令?！?]

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)地方黨委決策權(quán)的規(guī)定是宏觀與原則性的。地方黨委的“重大問題”與國(guó)家法律規(guī)定的地方人大的“重大事項(xiàng)”、地方政府發(fā)布有關(guān)行政工作的“決定和命令”之間尚存在較大模糊性，黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)國(guó)家法律并未良好銜接，三者缺少明確的界限劃分，現(xiàn)實(shí)操作性較差，常常難以把握，一定程度上存在地方黨委集權(quán)、地方人大決定權(quán)被架空的問題。就地方層級(jí)決策權(quán)力配置而言，省級(jí)層面以吉林省和廣東省為例，對(duì)比省級(jí)黨委、省級(jí)人大、省級(jí)政府的相關(guān)規(guī)范文件，吉林省黨委“對(duì)全省重大問題作出決策”，廣東省政府“要全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”等。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)省級(jí)地方黨委的決策事項(xiàng)規(guī)定仍然是較為原則和框架性的，與地方政府、地方人大的職責(zé)沒有清晰明確的劃分。其他省級(jí)地方黨委也同樣存在決策事項(xiàng)不明晰的問題。市、縣層面地方黨委決策事項(xiàng)規(guī)定較為具體，但與地方人大、地方政府職權(quán)存在沖突，決策事項(xiàng)重疊，以常德市、金昌市、銀川市、永興縣為例。常德市、金昌市規(guī)定以全會(huì)的方式“討論和決定全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項(xiàng)、重大民生保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題”。銀川市委常委會(huì)“討論決定全市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和改革開放的方針政策和工作部署，審議全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃、年度計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、重大改革事項(xiàng)、重大工程、重要項(xiàng)目安排、重大民生保障及其他重大事項(xiàng)，定期分析部署經(jīng)濟(jì)工作?！庇琅d縣明確地方黨委決策的“三重一大”，如年度發(fā)展計(jì)劃、年度財(cái)政預(yù)算的制定及調(diào)整、列入國(guó)家、省、市年度計(jì)劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及國(guó)家一段時(shí)期內(nèi)政策性重點(diǎn)項(xiàng)目、500萬(wàn)以上的重大政府投資項(xiàng)目。對(duì)比以上地區(qū)的地方人大、地方政府的職權(quán)，地方黨委“審議全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略”與地方人大“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”、地方黨委“審議財(cái)政預(yù)算”與地方人大“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域的預(yù)算”等，實(shí)踐中如何分工仍然欠缺法理依據(jù)。

（二）地方黨委決策程序尚不規(guī)范

現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)及其常委會(huì)議事決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定，健全決策咨詢機(jī)制，重大決策一般應(yīng)當(dāng)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上提出方案，充分聽取各方面意見，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法合規(guī)性審查，經(jīng)過全會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議討論和決定”。從規(guī)范意義上講，決策程序一般包括發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、價(jià)值準(zhǔn)則、擬定方案、分析評(píng)估、方案選擇、實(shí)踐驗(yàn)證、普遍實(shí)施的過程，[11]但現(xiàn)行地方規(guī)范性文件中，地方黨委決策程序僅提及“一般應(yīng)該”包含調(diào)查研究、提出方案、聽取意見、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法合規(guī)性審查、會(huì)議決定等環(huán)節(jié)，對(duì)于公眾參與、專家論證、決策反饋環(huán)節(jié)并無(wú)相關(guān)明確規(guī)定。地方黨委法律顧問制度推行緩慢，存在走過場(chǎng)且與地方政府法律顧問重復(fù)等問題。程序要求沒有統(tǒng)一規(guī)定，多數(shù)環(huán)節(jié)程序的先后順序在實(shí)踐中取決于相關(guān)人員的安排，這種隨意性容易導(dǎo)致先后順序安排不合理、部分環(huán)節(jié)形式化等問題。對(duì)于未經(jīng)法定程序作出的決策，缺乏相應(yīng)的處罰性措施，如不予采納、撤銷等，執(zhí)行決策程序的主觀隨意性較強(qiáng)。

（三）地方黨委決策問責(zé)不明晰

一是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對(duì)地方黨委決策問責(zé)主要集中于《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及各省市對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)、指導(dǎo)文件、實(shí)施規(guī)定。然而有的地方黨內(nèi)法規(guī)、實(shí)施辦法等對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)解釋不一，部分省隨意縮小或更改責(zé)任認(rèn)定范圍，與中央黨內(nèi)法規(guī)并未保持高度一致，這就削弱了地方黨委問責(zé)依據(jù)的權(quán)威性。二是責(zé)任認(rèn)定依據(jù)主要是“出現(xiàn)重大失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成重大損失或者惡劣影響的”以及“違反議事規(guī)則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大問題的;故意規(guī)避集體決策，決定重大事項(xiàng)、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額資金使用的”。多個(gè)黨內(nèi)法規(guī)和地方法規(guī)文件中認(rèn)定“重大失誤、造成重大損失”，而“違反議事規(guī)則”的相關(guān)表述僅出現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和極少的地方法規(guī)文件中（如廣東?。?，缺少針對(duì)決策程序本身、決策監(jiān)督者的問責(zé)措施，責(zé)任認(rèn)定更加偏重決策結(jié)果。三是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)缺少對(duì)問責(zé)程序啟動(dòng)的明確規(guī)定，僅《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中規(guī)定了“問責(zé)建議提出、收集材料、聽取陳述、集體討論作出問責(zé)決定，入檔案，并回復(fù)問責(zé)建議機(jī)關(guān)”，其中問責(zé)建議何時(shí)提出、為何提出，問責(zé)決定機(jī)關(guān)如何開展問責(zé)等均未涉及，各省市多自行設(shè)定。如《廣東省黨的問責(zé)工作實(shí)施辦法》要求根據(jù)四種不同情形啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查，分別是紀(jì)委（紀(jì)檢組）在紀(jì)律審查工作的“一案雙查”;紀(jì)委（紀(jì)檢組）和黨的工作部門在審計(jì)監(jiān)督、專項(xiàng)治理等工作中發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行問責(zé)的問題線索;上級(jí)黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）及黨的工作部門認(rèn)為需要啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查的;黨委（黨組）認(rèn)為需要啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查的。根據(jù)一種情形移送線索，即涉及超出管理權(quán)限的問責(zé)對(duì)象，應(yīng)向有管理權(quán)限的黨委（黨組）或者紀(jì)委（紀(jì)檢組）移送線索。山東省委實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》辦法啟動(dòng)問責(zé)分為三種情況：上級(jí)黨委（黨組）、紀(jì)委以及黨的工作部門認(rèn)為需要啟動(dòng)問責(zé)的;黨委認(rèn)為需要啟動(dòng)問責(zé)的;黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）、黨的工作部門發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行問責(zé)的。江西省僅一種情形下明確啟動(dòng)問責(zé)，即黨委（黨組）發(fā)現(xiàn)需要問責(zé)的情形。其他情形下僅提供問責(zé)建議或線索：紀(jì)委（紀(jì)檢組）、黨的工作部門發(fā)現(xiàn)需要問責(zé)的情形，應(yīng)當(dāng)向有管理權(quán)限的黨委（黨組）提出啟動(dòng)問責(zé)的建議。在巡視巡察機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等工作中發(fā)現(xiàn)需要問責(zé)的問題線索，應(yīng)及時(shí)移送有關(guān)黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）或黨的工作部門。在缺乏中央統(tǒng)一規(guī)范的情形下，地方黨內(nèi)法規(guī)中的問責(zé)程序詳細(xì)度、可操作性等大相徑庭，水平參差不齊，“問責(zé)程序隨意”，[12]部分追責(zé)主體責(zé)任被弱化，部分被過度強(qiáng)化，異地復(fù)出等問題仍然存在，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部心里不平衡。

三、新時(shí)代推進(jìn)地方黨委依法決策的路徑

“不斷推進(jìn)制度化是我國(guó)改革取得成功的重要原因，只有不斷把成熟的改革經(jīng)驗(yàn)變成制度甚至是法律法規(guī)，才能避免改革受到個(gè)人意志的影響，也才能使具體的改革舉措從特殊性上升為普遍性，在更廣的范圍內(nèi)發(fā)揮指導(dǎo)作用，也才能保證改革的成果不受侵犯?！盵13]鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，提升黨的建設(shè)質(zhì)量，推動(dòng)地方黨委依法決策，關(guān)鍵在于完善相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。

（一）明確規(guī)定地方黨委決策事項(xiàng)

政策是在人們彼此行使權(quán)力或影響力的復(fù)雜過程中被制定出來的，[14]地方黨委實(shí)現(xiàn)依法決策的基本前提是有法可依、職權(quán)科學(xué)、權(quán)責(zé)法定，即在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使決策權(quán)。因此，針對(duì)地方黨委決策主體以及決策事項(xiàng)明確度較低的問題，應(yīng)從立法層面著力解決好地方黨內(nèi)法規(guī)與中央黨內(nèi)法規(guī)的配套，處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)，形成一套地方黨委決策權(quán)和地方政府決策權(quán)、地方人大決定權(quán)高效協(xié)同的公共決策權(quán)力體系，切實(shí)把握三者定位，以法律的形式建立健全重大問題分類動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。具體而言，按照我國(guó)權(quán)力體系，重大問題分類動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制應(yīng)由地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，地方黨委、地方政府、地方政協(xié)、地方檢察院等共同參與，最終由地方人民代表大會(huì)按照決策涉及問題的性質(zhì)、動(dòng)用資金、參與人員、對(duì)本地區(qū)影響等標(biāo)準(zhǔn)加以劃分，形成分類分級(jí)的重大問題清單，最終將重大問題拆分、細(xì)化，可以正向和反向列舉的方式分歸地方黨委、地方人大、地方政府，明確每一個(gè)重大事項(xiàng)的最終決定權(quán)。如需共同處理，應(yīng)當(dāng)表明地方黨委、地方人大、地方政府在同一事項(xiàng)中的不同作用，如把握方向、提出建議和意見、討論決定等，明確建議、備案以及最終決定等不同職責(zé)，并規(guī)定相應(yīng)履職順序。

（二）完善地方黨委決策程序

程序是規(guī)范權(quán)力的必要保障，地方黨委依法決策有必要從程序環(huán)節(jié)設(shè)置、時(shí)序安排等方面推進(jìn)。鑒于地方黨委決策事項(xiàng)的復(fù)雜性、重要性，將下級(jí)黨委、其他部門、黨員、社會(huì)團(tuán)體、公眾等的監(jiān)督以及專家咨詢確定為必經(jīng)程序是十分必要的，還應(yīng)當(dāng)將決策反饋納入決策程序的最后環(huán)節(jié)，并配套建立決策追蹤辦公室或智囊團(tuán)專門承擔(dān)決策反饋責(zé)任。地方黨委決策各環(huán)節(jié)的先后順序應(yīng)采用制度規(guī)定而非人為安排，以避免部分環(huán)節(jié)虛設(shè)，同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化此制度的科學(xué)性和可操作性，如專家咨詢應(yīng)優(yōu)先于聽取意見，可與擬定方案同步展開;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與聽取意見等環(huán)節(jié)同步展開，以避免重復(fù)及形式化。

（三）完善地方黨委決策問責(zé)機(jī)制

一要處理好中央與地方黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，調(diào)整地方黨委決策問責(zé)的認(rèn)定范圍。地方黨內(nèi)法規(guī)需要明確本地區(qū)“重大失誤”的范圍、“違反議事規(guī)則”的具體表現(xiàn)等，不能縮小或直接刪去中央層面黨內(nèi)法規(guī)問責(zé)的內(nèi)容。二要構(gòu)建監(jiān)督與問責(zé)聯(lián)通的追責(zé)主體網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行監(jiān)督與問責(zé)一體化，將監(jiān)督主體轉(zhuǎn)化為追責(zé)參與者。追責(zé)主體需要對(duì)監(jiān)督主體提供的線索作出正式回應(yīng)，而不僅僅是將其作為問責(zé)的輔助群體。應(yīng)將決策問責(zé)與地方黨委決策合法性審查相結(jié)合，以合法合規(guī)性審查加強(qiáng)事前問責(zé)，包括對(duì)決策職權(quán)行使范圍的問責(zé)、對(duì)決策程序的問責(zé)、對(duì)決策內(nèi)容合法性的問責(zé)。三是拓寬決策責(zé)任認(rèn)定的維度。以專門的地方黨委決策程序黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，將重大決策失誤、違反民主集中制和“三重一大”[15]議事規(guī)則等行為均作為問責(zé)認(rèn)定情形，堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向問責(zé)與規(guī)則導(dǎo)向問責(zé)并行。四是規(guī)范決策問責(zé)的相關(guān)程序。按照問責(zé)前、中、后三個(gè)時(shí)間段，地方黨委決策問責(zé)程序應(yīng)當(dāng)劃分為問責(zé)啟動(dòng)、問責(zé)調(diào)查、問責(zé)決定。具體而言，問責(zé)啟動(dòng)要解決誰(shuí)提出問責(zé)建議、何時(shí)提出問責(zé)建議、向誰(shuí)提出建議的問題，問責(zé)調(diào)查要涉及由誰(shuí)負(fù)責(zé)調(diào)查、調(diào)查誰(shuí)、采用何種方式調(diào)查等，問責(zé)決定要包括誰(shuí)作出問責(zé)決定、作出問責(zé)決定的依據(jù)、問責(zé)決定適應(yīng)范圍以及時(shí)間、誰(shuí)落實(shí)問責(zé)決定、問責(zé)決定與問責(zé)建議的匹配性、被問責(zé)者的權(quán)利救濟(jì)等。

（四）配套健全黨務(wù)公開、決策職責(zé)清單、表決方式等制度

一是建立健全黨務(wù)公開制度?，F(xiàn)階段，黨員以及公眾無(wú)法對(duì)哪些內(nèi)容是否應(yīng)當(dāng)公開作出判斷，沒有渠道對(duì)地方黨委應(yīng)當(dāng)公開卻未公開而進(jìn)行投訴或訴訟。因此，在實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)明確“黨員、公眾對(duì)于黨務(wù)的知情權(quán)”。[16]二是出臺(tái)決策職責(zé)清單。同行政領(lǐng)域相比，地方黨委的權(quán)力清單和責(zé)任清單制度起步較晚，至今仍未大范圍實(shí)行，因此需要盡快完善地方黨委職責(zé)清單制度，并細(xì)化出決策職責(zé)清單制度。三是改進(jìn)決策表決方式。票決制有利于突破地方黨委書記議決合一、公開表決產(chǎn)生的權(quán)力集中、表達(dá)不暢的困境，然而票決制也帶來規(guī)避責(zé)任、決策責(zé)任分散、決策責(zé)任難于追究等問題。因此盲目采用票決制不夠科學(xué)合理，有必要事前征求擁有表決權(quán)人員對(duì)表決方式的建議，最終以制度的形式明文規(guī)定票決制和議決制的適用情形，并遵照?qǐng)?zhí)行。

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