精準(zhǔn)扶貧過程中主要利益主體的沖突和妥協(xié)

高婷婷

摘要：本文從精準(zhǔn)扶貧過程中各利益主體的視角出發(fā)，分析了包括縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村民等在內(nèi)的各利益主體的在精準(zhǔn)扶貧過程中的各種沖突和妥協(xié)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;利益主體;沖突;妥協(xié)

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)第一次提出“精準(zhǔn)扶貧”。2016年4月26日上午，中央宣傳部、中央直屬機(jī)關(guān)工委、教育部、中央軍委政治工作部、北京市委在京舉行“展望十三五”系列報(bào)告會第十一場報(bào)告會，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任劉永富作題為“全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的報(bào)告。他在報(bào)告中提出，當(dāng)前，采取大水漫灌的方法，貧困人口難以受益，必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的方略，做到

“六個(gè)精準(zhǔn)”，實(shí)施“五個(gè)一批”，落實(shí)“四個(gè)切實(shí)”。

六個(gè)精準(zhǔn)，是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略的主要內(nèi)容和基本要求，包括扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，解決“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”的問題。五個(gè)一批，這是分類施政的基本思路和實(shí)現(xiàn)途徑?！笆濉逼陂g，將重點(diǎn)通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批，通過勞務(wù)輸出脫貧一批，通過易地搬遷脫貧一批，通過低保兜底脫貧一批，還要實(shí)施醫(yī)療脫貧、加強(qiáng)教育脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧和資產(chǎn)收益扶貧等。四個(gè)切實(shí)，切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，才能保證扶貧規(guī)劃落到實(shí)處;切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧，才能確保扶貧工作事半功倍;切實(shí)強(qiáng)化社會合力，才能確保扶貧工作整體推進(jìn);切實(shí)加強(qiáng)基層組織，才能使扶貧工作穩(wěn)步發(fā)展。

二、精準(zhǔn)扶貧過程中主要利益主體的沖突

（一）縣鄉(xiāng)之間：財(cái)權(quán)管理者和事權(quán)承擔(dān)者之間的沖突

縣級政府是具體的精準(zhǔn)扶貧政策的的制定者也是扶貧過程中資金的主要管理者和使用者，縣級政府在接到上級的有關(guān)扶貧政策的文件時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定出相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目規(guī)劃和方案，然后再通過文件下發(fā)的形式傳達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)下發(fā)一系列的硬性政治指標(biāo)并通過這些指標(biāo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力進(jìn)行數(shù)字化考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府扶貧政策的具體實(shí)施者，在政策實(shí)施過程中承擔(dān)了大量事物的責(zé)任卻在財(cái)權(quán)的使用上顯得相對乏力?？h級政府在擁有對財(cái)權(quán)的絕對控制優(yōu)勢下，為了完成上級下達(dá)的政治指標(biāo)，直接對標(biāo)村莊大搞與之不相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)脫貧，旅游脫貧等脫貧方略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對這一窘境卻無能為力對于自己的‘因地制宜’和‘事權(quán)承擔(dān)’只能選擇沉默。

（二）縣、村之間：資源分配者和資源競爭者的沖突

上級政府將扶貧指標(biāo)下達(dá)給縣級政府同時(shí)配套以權(quán)力資金扶持，故而縣級政府成為扶貧政策路上的中轉(zhuǎn)站，各個(gè)貧困村莊就成為資源的競爭者，因致貧情況、利益訴求的不同便會產(chǎn)生沖突。

在扶貧過程中，縣級政府掌握著扶貧資源，但對于數(shù)量龐大的貧困村和貧困戶這些資源卻顯得不那么充足。貧困的村莊要得到扶貧資源需要跟其他貧困村去競爭。這時(shí)“村干部”的角色就顯得至關(guān)重要，去拉投資、去申請扶貧項(xiàng)目……但作為資源的分配者理論上應(yīng)該滿足貧困村的需求，不過，從大局考慮縣級政府并不會對所有的需求都一一滿足，如果不經(jīng)過嚴(yán)格審查，縣級政府的政治風(fēng)險(xiǎn)會大大提高。

因此，縣級政府和村莊作為整體和局部所做出的考慮是不一樣的，那沖突就是不可避免的。

（三）政府、農(nóng)民之間：政策制定者和政策接受者的沖突

農(nóng)村公共政策因政策目標(biāo)難以制定、公共部門激勵不足、政策不完備等原因，導(dǎo)致在政策執(zhí)行方面“外部性”出現(xiàn)的可能很大?？h級政府在制定具體的幫扶政策時(shí)以引導(dǎo)為主，真正的落實(shí)主體還是單個(gè)的貧困戶。因此，精準(zhǔn)扶貧政策的有效落實(shí)還需要各級政府自上而下的共同努力，更重要的是貧困戶的配合。仔細(xì)對焦扶貧政策發(fā)現(xiàn)政府所制定的政策千篇一律，對于貧困戶的個(gè)性化需求難以一一滿足。

總體上看，縣級政府所制定和執(zhí)行的具體扶貧政策與貧困戶的利益訴求、目標(biāo)定位、家庭狀況等存在不同程度的不適應(yīng)，這體現(xiàn)了政策制定者和政策接受者的表層沖突。而其深層次的沖突體現(xiàn)為雙方所遵循的理性邏輯不同：縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循的是“政績型”邏輯，以便在上級政府檢查時(shí)，減少自己的政治責(zé)任風(fēng)險(xiǎn);反觀貧困戶，他們所遵循的是“安全型”邏輯，在貧困政策下達(dá)時(shí)，考慮的首先是風(fēng)險(xiǎn)的高低，能否帶來家庭收入、會不會給家庭造成二次貧困。

（四）在政府與農(nóng)民之間的村干部：政府代理人與村莊當(dāng)家人的沖突

縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部和村民四類利益主體中，村干部對于扶貧政策的落實(shí)有直接影響。村干部既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人也是村莊的當(dāng)家人，一方面，村干部要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托的行政職能，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下發(fā)的任務(wù)，另一方面，村干部需要獲得民眾的支持，而這只能通過為村民謀福利獲得。在貧困治理中，村干部的雙重角色難以完全統(tǒng)一，存在內(nèi)在的沖突。他們會根據(jù)自己的利益取向評估扶貧政策的效益，只有政策不損害本村利益，他們才會努力執(zhí)行。如果扶貧政策與本村利益目標(biāo)明顯背道而馳，但又面臨上級的政治壓力，他們只能在二者間尋找平衡。

三、主要利益主體之間的妥協(xié)

扶貧政策落實(shí)主要是由先期宣傳、中期執(zhí)行、后期檢查三個(gè)環(huán)節(jié)來完成，但考慮到具體扶貧過程中各利益主體的出發(fā)點(diǎn)、執(zhí)行困境、最終目標(biāo)等，沖突難以避免，妥協(xié)也在必然存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在接到上級扶貧方案和計(jì)劃后，開始執(zhí)行，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接對接的是村干部，故他們會將村干部召集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開會借由傳達(dá)精神下發(fā)扶貧政策指標(biāo)，村干部既想得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧政策支持中的灰色收入又想獲得民心，他們需要在二者之間尋求平衡。在“一票否決”“數(shù)字化考核”等制度的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“完成上級的任務(wù)”。而對于村干部來說，情況相差無幾，每級指令層層下達(dá)都帶有強(qiáng)制性意涵，他們已經(jīng)習(xí)慣性的去接受“安排”，去挨家挨戶的走訪運(yùn)用正式或者非正式的各式方法對貧困戶做思想工作讓其通過養(yǎng)殖項(xiàng)目也可能是種植旅游……這是村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的妥協(xié)，也是自身脫貧的方式。而政府通過讓他們發(fā)展養(yǎng)殖、旅游、種植等產(chǎn)業(yè)來降低自身可能要承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，但這種過程中不免要簽訂各種條約以期得到政府資金，同時(shí)貧困戶自身也承擔(dān)了相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)如果未能達(dá)到目標(biāo)會怎么樣？作為精準(zhǔn)扶貧的最后一個(gè)環(huán)節(jié)扶貧檢查，指標(biāo)和數(shù)字是在檢查當(dāng)中最關(guān)鍵的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一來為了上級指標(biāo)的完成再者也是為應(yīng)對自身的扶貧任務(wù)，二者在扶貧檢查中又達(dá)成了妥協(xié)。

四、結(jié)論與啟示

基于上述結(jié)論，我們不難發(fā)現(xiàn)，各利益主體之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)是扶貧過程中亟需解決的一個(gè)重要難題。具體執(zhí)行政策的人沒有與之相對應(yīng)的財(cái)務(wù)管理權(quán)力，不同利益主體之間相互妥協(xié)，難以平等溝通等一系列問題得不到有效解決，貧困治理政策就難有效率、難有成效。因此，在貧困治理中，首先要確保各方利益主體統(tǒng)一目標(biāo)，事權(quán)財(cái)權(quán)統(tǒng)一，使政府、市場、社會與貧困人口形成良性互動與合作，減少沖突，不是妥協(xié)而是協(xié)商解決貧困治理問題。

參考文獻(xiàn)

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