工程咨詢機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管中的作用研究

文/劉軍

（作者單位：蘭州市項(xiàng)目投資評(píng)審中心）

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)概述

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指將傳統(tǒng)體制下原本由政府承擔(dān)提供的全部社會(huì)公共服務(wù)事項(xiàng)，依據(jù)現(xiàn)有的市場(chǎng)制度經(jīng)過(guò)規(guī)范篩選后，而改交給符合相關(guān)資質(zhì)要求的事業(yè)單位和社會(huì)力量代為提供。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體與社會(huì)上提供公共服務(wù)的主體之間簽訂相關(guān)服務(wù)合同，合同約定雙方的責(zé)任義務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體依然承擔(dān)向全社會(huì)提供公共服務(wù)的責(zé)任，主導(dǎo)著購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)全過(guò)程活動(dòng)，社會(huì)上承擔(dān)公共服務(wù)的主體按照合同約定提供公共服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體則依據(jù)合同約定對(duì)所提供社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)行綜合評(píng)估后支付所購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)公共服務(wù)費(fèi)用。根據(jù)我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府職能的目標(biāo)要求，伴隨著政府公共財(cái)政體系的不斷健全，將為政府面向全社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)可能。與國(guó)際性趨勢(shì)相適應(yīng)，社會(huì)公共服務(wù)由原來(lái)的政府承擔(dān)直接提供的單一來(lái)源轉(zhuǎn)變?yōu)檎ㄟ^(guò)社會(huì)上各市場(chǎng)主體之間建立規(guī)范、合理的契約或合作關(guān)系而提供社會(huì)多元化來(lái)源。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包括為社會(huì)公眾購(gòu)買(mǎi)其所需的各類公共服務(wù)和政府自身履行其所承擔(dān)的社會(huì)職能所需要的各種社會(huì)性服務(wù)。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管的必要性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，是具有效率和活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行載體。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身也存在缺陷，如市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的微觀性、事后性、盲目性和自發(fā)性，市場(chǎng)機(jī)制本身不能解決外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，市場(chǎng)機(jī)制不能保證效率與公平的統(tǒng)一[1]，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下會(huì)出現(xiàn)某些市場(chǎng)主體以損害他人利益來(lái)增大自己利益的行為，這就需要從市場(chǎng)以外去尋找一種彌補(bǔ)其缺陷、克服其局限性的力量。這種力量就表現(xiàn)為政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。政府運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)提供公共服務(wù)的主體（包括政府本身）及其行為實(shí)行的監(jiān)督和管理，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、保證市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用和最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)化配置[2]，以提高公共服務(wù)的效率，確保公共服務(wù)的公平性。監(jiān)管是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的必要步驟和程序，同時(shí)也是確保政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的制度性保障。

三、政府購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中監(jiān)管工作存在的問(wèn)題

（一）政府監(jiān)管缺失

原來(lái)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)改為向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)，政府雖然將公共服務(wù)的提供角色讓渡給了市場(chǎng)，但公共服務(wù)的責(zé)任卻無(wú)法轉(zhuǎn)讓，政府不參與對(duì)公共服務(wù)提供過(guò)程，導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)主體提供公共服務(wù)全過(guò)程缺乏具體監(jiān)管。

（二）服務(wù)質(zhì)量和效率不確定

如果公共服務(wù)過(guò)分市場(chǎng)化，由于市場(chǎng)的服務(wù)能力的有限性，不能提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，偏離政府各項(xiàng)公共服務(wù)目標(biāo)。如果政府選擇很少部分的公共服務(wù)項(xiàng)目由市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，則會(huì)將部分市場(chǎng)資源閑置、浪費(fèi)，使公共服務(wù)市場(chǎng)化徒有虛名[3]。因此，合理確定公共服務(wù)市場(chǎng)化的程度是保證服務(wù)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵問(wèn)題。

（三）社會(huì)組織承接服務(wù)能力有限

社會(huì)組織的市場(chǎng)培育不足，專業(yè)化水平良莠不齊，缺乏現(xiàn)代服務(wù)理念和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，如果將大部分公共服務(wù)職能交由市場(chǎng)負(fù)責(zé)，少數(shù)社會(huì)組織把主要精力集中在盈利方面，難以避免不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者壟斷服務(wù)項(xiàng)目，甚至出現(xiàn)欺詐或腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)組織的社會(huì)公信力較低，影響其提供承接服務(wù)的能力。

（四）市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不健全

提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的前提是提供者具有較高的服務(wù)能力和水平，評(píng)價(jià)和選擇承擔(dān)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的社會(huì)組織服務(wù)條件、服務(wù)能力、服務(wù)水平的標(biāo)志性條件及其所具備各種資質(zhì)條件。由于市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不健全，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)動(dòng)，舞弊行為屢見(jiàn)不鮮，影響政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論客觀性和真實(shí)性。

（五）合同監(jiān)管制度有待完善

政府購(gòu)買(mǎi)合同與一般的民事合同不同，它是以提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量作為合同履行標(biāo)的，政府購(gòu)買(mǎi)合同不能主要通過(guò)事后救濟(jì)的方式來(lái)追究不履行合同或者履行合同瑕疵等責(zé)任問(wèn)題[4]。為保障公共服務(wù)對(duì)象的利益，政府對(duì)于合同履行過(guò)程的監(jiān)管和合同履行結(jié)果的評(píng)估尤為重要。當(dāng)前政府的合同監(jiān)管能力相對(duì)較弱，政府購(gòu)買(mǎi)部門(mén)缺乏精通合同、法律、估價(jià)等專業(yè)知識(shí)的專業(yè)人才。

四、國(guó)外政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)可借鑒的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)政府對(duì)于公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的監(jiān)管

美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)起源于21世紀(jì)70年代，發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)形成了法律齊全、流程規(guī)范、監(jiān)管體系完備的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的完整制度設(shè)計(jì)，在節(jié)約成本、提高質(zhì)量、增加效率等方面取得了顯著成績(jī)。美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量管理是通過(guò)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的全過(guò)程實(shí)施監(jiān)管來(lái)予以保證的，美國(guó)政府實(shí)施合同監(jiān)管采取了包括承包商報(bào)告管理、質(zhì)量檢驗(yàn)、公民投訴和滿意度調(diào)查等方式來(lái)達(dá)到保障和提升承包商提供產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。

（二）英國(guó)政府對(duì)于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管

英國(guó)政府2000年發(fā)布《資助與采購(gòu)良好行為規(guī)范》，規(guī)定了政府采購(gòu)公共服務(wù)的具體規(guī)范和準(zhǔn)則,根據(jù)政府需要實(shí)現(xiàn)的階段性目標(biāo)和公眾常規(guī)需要，定期向社會(huì)公布政府階段性發(fā)展戰(zhàn)略以及政府社會(huì)公共服務(wù)計(jì)劃購(gòu)買(mǎi)相關(guān)信息，根據(jù)事先制訂好的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估和規(guī)則，結(jié)合所需達(dá)到的公共服務(wù)質(zhì)量要求和目標(biāo)，及時(shí)總結(jié)效果顯著或與目標(biāo)偏差較大的政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)驗(yàn)，并向社會(huì)公開(kāi)推廣施行，高效實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管職能。

五、工程咨詢機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管中的作用機(jī)制

（一）工程咨詢機(jī)構(gòu)可以有效彌補(bǔ)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政府監(jiān)管不足

政府部門(mén)肩負(fù)對(duì)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，但由于政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均按行政管理設(shè)置，政府工作人員忙于行政工作，對(duì)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管既缺乏手段，也不具備相關(guān)專業(yè)的知識(shí)和技術(shù)，更多地在購(gòu)買(mǎi)前期對(duì)于服務(wù)項(xiàng)目的確定以及對(duì)承包單位的篩選環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，而對(duì)于服務(wù)提供單位在后期的工作過(guò)程和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管則往往顯得心余力絀。作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一個(gè)重要組成部分，我國(guó)工程咨詢業(yè)經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展已具有一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模，據(jù)中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，國(guó)內(nèi)有資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)近4000家，從業(yè)人員達(dá)30多萬(wàn)。再加上各類勘察設(shè)計(jì)單位，這個(gè)數(shù)據(jù)可達(dá)12000多家，擁有80多萬(wàn)從業(yè)人員。工程咨詢機(jī)構(gòu)作為我國(guó)成立時(shí)間長(zhǎng)、市場(chǎng)發(fā)育成熟的市場(chǎng)主體和社會(huì)組織，參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管的本質(zhì)既可解決市場(chǎng)失靈，又可有效彌補(bǔ)政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管不足。

（二）工程咨詢機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管可選擇的模式

工程咨詢機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管，可以依據(jù)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體間的獨(dú)立性和購(gòu)買(mǎi)流程中競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)維度，把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、指定性購(gòu)買(mǎi)和形式性購(gòu)買(mǎi)三種模式[5]。

1.形式性購(gòu)買(mǎi)模式：主要指政府因工作能力、編制所限，無(wú)法提供大量具體事務(wù)性監(jiān)管服務(wù)，轉(zhuǎn)而由政府委托工程咨詢機(jī)構(gòu)承接這類公共服務(wù)的模式。

2.指定性購(gòu)買(mǎi)模式：又稱獨(dú)立非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，是指在政府與工程咨詢機(jī)構(gòu)的關(guān)系上具有獨(dú)立性，與政府不存在資源、人事等的依賴關(guān)系；但是購(gòu)買(mǎi)的程序上沒(méi)有采用競(jìng)爭(zhēng)的方式，而是由政府直接指定某一工程咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管服務(wù)。

3.獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式：是指政府采取競(jìng)爭(zhēng)的方式，通常表現(xiàn)為公開(kāi)招投標(biāo)的形式，用契約合作的形式向具有獨(dú)立性的工程咨詢機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管服務(wù)的行為模式。

（三）工程咨詢機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管的方式

工程咨詢機(jī)構(gòu)可以參與的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管的方式包括制度監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管和評(píng)估監(jiān)管。

1.協(xié)助購(gòu)買(mǎi)主體健全監(jiān)管制度

工程咨詢機(jī)構(gòu)參與對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管可有效解決現(xiàn)有監(jiān)管體制存在的諸多難點(diǎn)。例如，各地政府投資項(xiàng)目多，政府主管部門(mén)有限的稽查人員面對(duì)數(shù)目龐大的政府投資項(xiàng)目所存在的監(jiān)管效率較低、開(kāi)展隨機(jī)抽查效果不明顯、公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)單位及其主管部門(mén)、發(fā)改、住建、財(cái)政、監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)所構(gòu)建的協(xié)同監(jiān)管體系不完備等問(wèn)題。工程咨詢機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮自身技術(shù)力量和社會(huì)第三方優(yōu)勢(shì)，獨(dú)立自主地參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管，根據(jù)實(shí)際需要，協(xié)助購(gòu)買(mǎi)主體制定統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)和制度體系，詳細(xì)規(guī)定各環(huán)節(jié)的操作流程和監(jiān)管辦法，并對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和提供公共服務(wù)的行為進(jìn)行依法依規(guī)監(jiān)管。

2.開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)政府公共服務(wù)全過(guò)程監(jiān)管

公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體需要對(duì)服務(wù)承接主體提供服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行密切跟蹤監(jiān)管，工程咨詢機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮專業(yè)獨(dú)立的第三方作用全過(guò)程參與監(jiān)管，建立專業(yè)評(píng)價(jià)體系，對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量、成效等指標(biāo)進(jìn)行分析比較、綜合評(píng)估，強(qiáng)化監(jiān)管的有效性，并且將評(píng)價(jià)結(jié)果提供購(gòu)買(mǎi)主體作為政府后續(xù)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要參考[6]。

3.開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)政府公共服務(wù)審計(jì)和評(píng)估監(jiān)管

為實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的服務(wù)流程、專業(yè)方法、質(zhì)量控制、監(jiān)督管理、需求評(píng)估、成本核算、招投標(biāo)管理、績(jī)效考核、能力建設(shè)等監(jiān)管目標(biāo)，工程咨詢機(jī)構(gòu)可以配合財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)政府公共服務(wù)審計(jì)，構(gòu)建由購(gòu)買(mǎi)方、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)綜合評(píng)審平臺(tái)，按照政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)合同要求，對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)目標(biāo)、專業(yè)服務(wù)過(guò)程、任務(wù)完成和資金使用情況等進(jìn)行督促檢查，并在項(xiàng)目完成之后對(duì)承接主體提供公共服務(wù)的工作效率、公共服務(wù)使用者的滿意度兩方面進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估，將考評(píng)結(jié)果與是否選擇繼續(xù)提供后續(xù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的決策掛鉤，協(xié)助政府履行購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管職責(zé)和績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目取得明顯實(shí)效。

（四）工程咨詢機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管的履約責(zé)任

工程咨詢機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管工作，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)雙方委托和受托約定內(nèi)容與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體簽訂合同。工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照與監(jiān)管服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體的合同約定內(nèi)容，依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定對(duì)公共服務(wù)承擔(dān)者提供的公共服務(wù)質(zhì)量、公共服務(wù)期限、公共服務(wù)數(shù)量、公共服務(wù)價(jià)格和公共服務(wù)項(xiàng)目交接查驗(yàn)等環(huán)節(jié)及公共服務(wù)提供全過(guò)程管理狀況等進(jìn)行監(jiān)管。嚴(yán)禁受托承擔(dān)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管工作的工程咨詢機(jī)構(gòu)違背合同約定私自將服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給其他服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)實(shí)際承擔(dān)的行為[7]。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管服務(wù)主體在工程咨詢機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管責(zé)任全過(guò)程的事前、事中、事后三個(gè)階段對(duì)工程咨詢機(jī)構(gòu)提供的監(jiān)管服務(wù)采用日?？己恕ｍ?xiàng)考核、隨機(jī)抽查、行業(yè)管理考核等方式進(jìn)行履約驗(yàn)收。

六、結(jié)束語(yǔ)

工程咨詢機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管有利于革除影響政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾，有利于集聚和培育適應(yīng)新形勢(shì)的新型承接公共服務(wù)的獨(dú)立第三方力量，有利于加快我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管模式與國(guó)際接軌，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)量。針對(duì)當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的問(wèn)題，工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)準(zhǔn)確把握政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管需求，充分發(fā)揮全過(guò)程工程咨詢的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，將自身特點(diǎn)與市場(chǎng)需求、環(huán)境形勢(shì)相結(jié)合，確保參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管工作的專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性。