論確立整體檢察監(jiān)督觀

王祺國(guó)

摘要：隨著國(guó)家監(jiān)察制度的全面建立和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能的整體轉(zhuǎn)隸，修改后的三大訴訟法豐富了檢察監(jiān)督職能，“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一憲法定位在基本法上得到豐富發(fā)展，刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察監(jiān)督”總體布局得以確立并在實(shí)踐中不斷推進(jìn)。在新時(shí)代，筆者就確立整體檢察監(jiān)督觀、“4+1”整體檢察監(jiān)督體系提出了設(shè)想，從憲法、基本法和職能配置三個(gè)維度闡明了基本內(nèi)涵，詳細(xì)分析了“政治性、法治性、統(tǒng)籌性、一體性”四大特征。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了在基本法層面完善整體檢察監(jiān)督的專門(mén)立法、建立健全系統(tǒng)性檢察監(jiān)督工作體制機(jī)制的具體設(shè)想，旨在為新時(shí)代檢察監(jiān)督制度的全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：整體檢察監(jiān)督專門(mén)立法體制機(jī)制

DOI：10.16224/j.cnki.cn33-1343/d.2019.03.006

自2016年底在北京、山西、浙江三省市開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，到2018年3月全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，國(guó)家監(jiān)察制度全面建立，檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)的反貪、反瀆偵查職能主體上轉(zhuǎn)隸到各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。這幾年，修改后的民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法不斷豐富檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督職能，特別是新規(guī)定了民事、行政公益訴訟職能和對(duì)司法人員刑訊逼供、濫用職權(quán)等14個(gè)相關(guān)職務(wù)犯罪的偵查職能。2018年10月，全國(guó)人大常委會(huì)還對(duì)施行近40年的《人民檢察院組織法》作出重大修改，明確了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能類別、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分類、組織保障、辦案程式等。在這樣的形勢(shì)下，法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)中國(guó)檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)空前一致，并對(duì)新時(shí)代中國(guó)檢察機(jī)關(guān)突出法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義寄予期待。據(jù)公開(kāi)信息，全國(guó)各級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告2018年度檢察工作中，贊成票和比例普遍超過(guò)往年，檢察工作報(bào)告均獲高贊成票通過(guò)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)以憲法定位為導(dǎo)航，以強(qiáng)化法律監(jiān)督為主線的轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新歷程，中國(guó)檢察制度正在走向成熟定型，確立整體檢察監(jiān)督觀勢(shì)在必行。

一、整體檢察監(jiān)督觀提出的時(shí)代背景

17世紀(jì)中后期，意大利、法國(guó)等歐洲國(guó)家以立法確立了檢察制度，這是近代法治文明進(jìn)步的重大成果。中國(guó)沒(méi)有檢察制度的歷史淵源，1906年清末北洋政府時(shí)期才從大陸法系的德國(guó)、日本等國(guó)家引進(jìn)檢察制度，并成為一項(xiàng)屬于法院范疇的新型法律制度。在法學(xué)理論上，這樣的檢察制度就是公訴制度，與英美法系檢察機(jī)關(guān)隸屬于政府的模式并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。新中國(guó)的檢察制度是在廢除國(guó)民黨六法全書(shū)和偽法統(tǒng)的基礎(chǔ)上，立足中國(guó)國(guó)情，充分借鑒蘇聯(lián)的法律監(jiān)督理論和法律監(jiān)督模式的歷史條件下逐步建立起來(lái)的。1954年新中國(guó)第一部憲法確立了檢察機(jī)關(guān)與人民法院平行的司法機(jī)關(guān)的地位，并在職能上賦予了法律監(jiān)督的性質(zhì)。新中國(guó)檢察機(jī)關(guān)在憲法地位上的獨(dú)立性，表明了中國(guó)檢察制度走的不完全是傳統(tǒng)檢察制度即國(guó)家公訴制度的路子，法律監(jiān)督是中國(guó)檢察制度重要的價(jià)值導(dǎo)向。由于政治運(yùn)動(dòng)的此起彼伏，特別是十年“文革”社會(huì)主義法制遭受極大破壞，新中國(guó)經(jīng)歷了檢察機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)、檢察制度名存實(shí)亡的十余年法制大倒退的深重歷史時(shí)期。1978年，伴隨黨的十一屆三中全會(huì)作出改革開(kāi)放、撥亂反正的重大戰(zhàn)略決策，為保證國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，中央決定恢復(fù)重建檢察機(jī)關(guān)，中國(guó)檢察制度浴火重生。在深刻總結(jié)新中國(guó)社會(huì)主義法制道路不平坦發(fā)展、新中國(guó)檢察制度不尋常波瀾中，1982年制定的憲法第129條（修改后的憲法第134條）明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。至今，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位一直沒(méi)有改變過(guò)。2017年9月，習(xí)近平主席在致第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)的賀信中明確指出：“中國(guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)懲治和預(yù)防犯罪、對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)，是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量?！?/p>

中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位30余年初心不變，按理說(shuō)，無(wú)論是法律監(jiān)督制度樣式，法律監(jiān)督理論體系，還是法律監(jiān)督實(shí)踐錘煉，都應(yīng)當(dāng)是較為成熟定型了。然而，由于中國(guó)檢察制度在憲法制度上既有司法制度的特征又有法律監(jiān)督制度的屬性，憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位長(zhǎng)期得不到基本法上的全面充分呼應(yīng)，法律監(jiān)督職能主要停留在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟和最新的公益訴訟領(lǐng)域，較為充分規(guī)定的法律監(jiān)督職能則是在檢察機(jī)關(guān)有司法權(quán)的刑事訴訟領(lǐng)域;而反貪、反瀆偵查職能長(zhǎng)期成為檢察機(jī)關(guān)毋庸置疑的工作中心，這就決定了中國(guó)檢察監(jiān)督以職務(wù)犯罪偵查為軸心的職能分布和實(shí)踐運(yùn)行一直處于重刑輕民、重實(shí)體輕程序、重打擊輕保護(hù)、重訴訟輕非訴訟的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)，一定意義上講是一種畸形發(fā)展?fàn)顟B(tài);辦案與監(jiān)督脫節(jié)，在司法體制長(zhǎng)期地方化、行政化、部門(mén)化的條件下，多樣性、分散性、可選擇性的檢察監(jiān)督必然出現(xiàn)低、小、散、虛的垢病，實(shí)踐中檢察監(jiān)督的權(quán)威性頻頻遭到挑戰(zhàn)，檢察監(jiān)督的公信力常常陷人危機(jī)。所有這些，使人們對(duì)中國(guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)心存疑慮，普遍認(rèn)為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)其實(shí)就是一個(gè)訴訟型的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。而人們對(duì)偵查職能是行政屬性幾乎沒(méi)有異議，由此對(duì)中國(guó)檢察權(quán)的屬性產(chǎn)生了司法性、監(jiān)督性、行政性的多元認(rèn)識(shí)，以法律監(jiān)督屬性統(tǒng)領(lǐng)檢察監(jiān)督制度一直難以真正落地生根。恢復(fù)重建以來(lái)的檢察發(fā)展軌跡表明，中國(guó)檢察制度嚴(yán)重缺乏整體性的法律監(jiān)督制度設(shè)計(jì)和穩(wěn)定性的法律監(jiān)督制度發(fā)展。2016年夏，檢察機(jī)關(guān)為了理順林林總總的法定職能，曾經(jīng)研究提出“刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察”五大檢察監(jiān)督體系，因?yàn)椴痪煤箝_(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，這五大檢察監(jiān)督體系便只能停留在當(dāng)時(shí)的設(shè)想。不過(guò)，這些設(shè)想多少為今天中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系的構(gòu)建提供了歷史借鑒。

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”;“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”。順應(yīng)社會(huì)主要矛盾的深刻變化，為人民為社會(huì)提供更多更好的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品成為新時(shí)代檢察工作的重大使命。所以，新時(shí)代確立整體檢察監(jiān)督觀，推進(jìn)檢察監(jiān)督全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，歸根到底，是由新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生全面深刻變化所決定的。而新時(shí)代全面依法治國(guó)方略的深入實(shí)施，更使我們?cè)诜ㄖ螐V闊視野上科學(xué)認(rèn)識(shí)中國(guó)檢察制度、確立整體檢察監(jiān)督觀成為必然。一是貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要法治思想之必然。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó);依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”“加強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督”“檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、檢察官是公共利益的代表”等一系列重要法治思想，必須在新時(shí)代檢察事業(yè)的發(fā)展中得到全面深刻領(lǐng)會(huì)和全面深入貫徹。二是維護(hù)憲法最高法治權(quán)威之必然?！皯椃ǖ纳谟趯?shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”，憲法具有最高的法治權(quán)威，其規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位、檢察制度是國(guó)家的法律監(jiān)督制度，必須得到理論上的充分認(rèn)同，以充分體現(xiàn)社會(huì)主義檢察制度的制度自信和理論自信，彰顯社會(huì)主義檢察制度的國(guó)情特色和制度優(yōu)越性。三是全面依法治國(guó)的治國(guó)方略深入實(shí)施之必然。推進(jìn)法治五大體系建設(shè)中特別是高效的法治實(shí)施體系和嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系建設(shè)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)作為有司法特性和訴訟特點(diǎn)的國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以憲法規(guī)定的“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”為做好一切檢察監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)，以法律監(jiān)督屬性統(tǒng)籌各項(xiàng)檢察工作，主導(dǎo)各項(xiàng)檢察職能行使，確保從整體上推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

新時(shí)代，中國(guó)檢察制度進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展，這為加快成熟定型、確立整體檢察監(jiān)督觀提供了可能。一是國(guó)家監(jiān)察體制改革和國(guó)家監(jiān)察制度立法，使檢察機(jī)關(guān)整體上突出法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)成為可能而可行。自1979年第一部刑事訴訟法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能以來(lái)，隨著反貪、反瀆偵查工作越來(lái)越繁重，檢察機(jī)關(guān)的注意力無(wú)不集中到職務(wù)犯罪偵查職能上，對(duì)檢察工作的評(píng)價(jià)也主要聚焦職務(wù)犯罪偵查成效上，其結(jié)果必然是在整體上嚴(yán)重影響中國(guó)檢察制度是國(guó)家的法律監(jiān)督制度的理論認(rèn)同和實(shí)踐認(rèn)同，牽制著對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能整體上的科學(xué)謀劃。反貪、反瀆偵查職能的轉(zhuǎn)隸為理性認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、為檢察機(jī)關(guān)回歸法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)創(chuàng)造了主客觀有利條件。二是近年來(lái)刑事、民事、行政三大訴訟法的重大修改，不僅調(diào)整、豐富了檢察機(jī)關(guān)在三大訴訟活動(dòng)中傳統(tǒng)的法律監(jiān)督職能的內(nèi)容與方式;而且確立了檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的制度，保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法人員相關(guān)的14個(gè)職務(wù)犯罪立案?jìng)刹榈穆毮?。這為檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督為主線構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了前所未有的法治條件。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)提出了“刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟”四大檢察監(jiān)督體系全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，這一檢察監(jiān)督新格局已經(jīng)得到十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議作出的決議所確定。三是新一輪檢察改革和檢察監(jiān)督新理念，集中體現(xiàn)在整體性、系統(tǒng)性強(qiáng)化法律監(jiān)督上。如最高人民檢察院公布的機(jī)構(gòu)改革方案，十個(gè)檢察業(yè)務(wù)廳就是對(duì)應(yīng)四大檢察監(jiān)督領(lǐng)域設(shè)置的;又如，最高人民檢察院發(fā)布的《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》也是在強(qiáng)化法律監(jiān)督大前提下從整體上、類別上、層次上規(guī)劃的;再如，最高人民檢察院倡導(dǎo)法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展新理念，主張法律監(jiān)督不是“我高你低、你輸我贏”的統(tǒng)一體理念，強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督要樹(shù)立“雙贏多贏共贏”的共同體理念等等，都突出了從整體上考量、謀劃和推動(dòng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作。

二、整體檢察監(jiān)督觀的基本特征

整體檢察監(jiān)督觀是一個(gè)以法治思維全景式認(rèn)識(shí)中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的哲學(xué)視野。從現(xiàn)實(shí)法治條件看，它的基本內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個(gè)維度上：（一）憲法維度上有三層含義：1.檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人的干涉。2.檢察制度是國(guó)家的法律監(jiān)督制度，與國(guó)家的監(jiān)察制度、審判制度等具有同等位級(jí)的憲法地位。3.檢察機(jī)關(guān)是自上而下的法定領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其基本目的是從組織、制度整體上保障法律監(jiān)督工作，保證國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。（二）基本法維度上有三層含義：1.檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位和法律監(jiān)督的基本法治屬性，需要在基本法立法層級(jí)上得到充分體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，基本法對(duì)法律監(jiān)督職能的授權(quán)是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督工作的基本法律依據(jù)，法規(guī)和司法解釋都不能對(duì)作為國(guó)家權(quán)力的法律監(jiān)督職能進(jìn)行授權(quán)和限制。2.檢察監(jiān)督職能除了作為憲法性法律的《人民檢察院組織法》有概括性規(guī)定之外，具體都規(guī)定在刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法等三大基本的程序法之中。這說(shuō)明檢察監(jiān)督是有法定范圍、法定程序嚴(yán)格限制的，是專門(mén)性的國(guó)家的法律監(jiān)督制度。3.訴訟性、司法性是檢察監(jiān)督制度的重要特征，也是與其他法治監(jiān)督制度，如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度、國(guó)家監(jiān)察制度、審計(jì)監(jiān)督制度等的主要區(qū)別。（三）職能配置維度上有三層含義：1.要從檢察監(jiān)督總體立場(chǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化出發(fā)，統(tǒng)籌分布在三大訴訟領(lǐng)域的各項(xiàng)檢察監(jiān)督職能，強(qiáng)化檢察監(jiān)督整體功能和效能，形成全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的檢察監(jiān)督工作新格局，堅(jiān)決避免檢察監(jiān)督工作分工變成分家、各司其職變成各自為政，陷入顧此失彼、厚此薄彼的狹隘的孤立的境地。2.遵循檢察監(jiān)督屬性和訴訟規(guī)律，構(gòu)建分類科學(xué)、運(yùn)行有序、良性互動(dòng)、融合發(fā)展的檢察監(jiān)督類別化體系，使各類別化的檢察監(jiān)督工作既按照自身的屬性、規(guī)律全面協(xié)調(diào)發(fā)展，又形成相互照應(yīng)、互為支持的檢察監(jiān)督循環(huán)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作功能和質(zhì)效最大化。3.切實(shí)把憲法規(guī)定的法定的領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為推進(jìn)整體檢察監(jiān)督工作一體發(fā)展的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，打破檢察監(jiān)督部門(mén)化、區(qū)域化、利益化壁壘，通過(guò)加強(qiáng)省級(jí)以上檢察監(jiān)督的科學(xué)規(guī)劃、深化改革、統(tǒng)籌指導(dǎo)，確保檢察監(jiān)督工作穩(wěn)步有序開(kāi)展，確保國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

整體檢察監(jiān)督觀與當(dāng)前檢察工作強(qiáng)調(diào)的“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強(qiáng)”的總要求在內(nèi)在上是高度契合的，它是新時(shí)代檢察監(jiān)督理念的集中概括和反映，處于統(tǒng)領(lǐng)地位。以我國(guó)憲法規(guī)定的政治體制和政權(quán)體制為根本遵循，筆者認(rèn)為，整體檢察監(jiān)督觀有四個(gè)鮮明的特征：

1.政治性

我國(guó)憲法規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，堅(jiān)持黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)檢察監(jiān)督工作，這是檢察機(jī)關(guān)必須始終牢固堅(jiān)持的最高政治原則和法治原則，是檢察機(jī)關(guān)樹(shù)立和踐行整體檢察監(jiān)督觀的根本政治保證。習(xí)近平總書(shū)記多次指出，法治工作是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)條件下守護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，對(duì)打擊犯罪、保障人權(quán)、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展，都有著十分重要的職能作用。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，不以檢察機(jī)關(guān)意志為轉(zhuǎn)移的干預(yù)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)、影響法律監(jiān)督的各種消極因素還會(huì)頑固存在，從整體上加大法律監(jiān)督力度、提高法律監(jiān)督權(quán)威，更需要黨不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持正確的政治方向，積極把整體上加強(qiáng)法律監(jiān)督工作作為實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下全面依法治國(guó)的重要途徑，作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。要堅(jiān)決落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的方針，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家監(jiān)察制度，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪案件依法及時(shí)與國(guó)家監(jiān)察調(diào)查在程序上、措施上進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接;要主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)14個(gè)相關(guān)司法人員職務(wù)犯罪罪名開(kāi)展立案?jìng)刹橹信c監(jiān)察委員會(huì)的信息互通、線索移送、調(diào)查處理等工作，特別是要嚴(yán)格建立、執(zhí)行重大復(fù)雜案件的通報(bào)制度，既要確保辦案質(zhì)量、效果，更要補(bǔ)充補(bǔ)強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察制度在司法環(huán)節(jié)的落地見(jiàn)效，以從整體上增強(qiáng)國(guó)家的法律監(jiān)督制度、國(guó)家的監(jiān)察制度在司法領(lǐng)域的懲腐合力。

2.法治性

確立整體檢察監(jiān)督觀必須堅(jiān)持法治思維和法治方式，以法治為基本標(biāo)尺和規(guī)范準(zhǔn)繩。整體檢察監(jiān)督觀追求檢察監(jiān)督在法治范疇內(nèi)整體質(zhì)能更強(qiáng)大、整體功效更明顯，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督工作“1+1大于2”的良好效果。這就更加要求檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不得為，法定職責(zé)必須為”的基本法治定律，嚴(yán)格認(rèn)真把握好每一項(xiàng)法律監(jiān)督職能的底線和邊界，每一項(xiàng)法律監(jiān)督職能延伸和銜接的法治途徑，在追求法律監(jiān)督工作既治標(biāo)又治本、實(shí)現(xiàn)效果最大化過(guò)程中，不偏離法律監(jiān)督的法治精神和法治航線，在任何時(shí)候經(jīng)得起歷史、事實(shí)和法律的檢驗(yàn)。要防止在打造整體檢察監(jiān)督觀過(guò)程中法律監(jiān)督觀念的自我膨脹、泛化，越是在整體上加強(qiáng)法律監(jiān)督工作，就越要遵循法律監(jiān)督的謙抑性、中立性、民主性和有限性法則，以理性激發(fā)法律監(jiān)督活力，實(shí)現(xiàn)有限的法律監(jiān)督資源集約利用、有度的法律監(jiān)督功能效果倍增。強(qiáng)調(diào)法治性，就要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)、法律面前人人平等、尊重和保障人權(quán)等憲法、法律的基本原則，以法治化保證檢察監(jiān)督的生命力，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的整體權(quán)威性和公信力。

3.統(tǒng)籌性

確立整體檢察監(jiān)督觀應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以點(diǎn)帶面、統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)發(fā)展觀基本原理，既要保證刑事檢察監(jiān)督、民事檢察監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督和公益訴訟檢察監(jiān)督等四大檢察監(jiān)督在整體上全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展;又要保證四大檢察監(jiān)督體系各自全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，不可因?yàn)橹骺陀^原因，讓整體和局部法律監(jiān)督結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致新的不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分。要講究檢察監(jiān)督的智慧和藝術(shù)，戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)相統(tǒng)一，辯證處理好重點(diǎn)與一般、數(shù)量與質(zhì)量、治標(biāo)與治本、內(nèi)部與外部等一系列新型檢察監(jiān)督關(guān)系，統(tǒng)籌監(jiān)督立案（撤案1、糾正違法、抗訴、再審檢察建議等法定監(jiān)督方式，做到精準(zhǔn)監(jiān)督、有效監(jiān)督;要立足特點(diǎn)和規(guī)律，把辦案優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韮?yōu)勢(shì)，做好充分運(yùn)用檢察建議的后半篇文章。要在圍繞中心、服務(wù)大局中找準(zhǔn)檢察監(jiān)督的重點(diǎn)和著力點(diǎn)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作朝著更高質(zhì)量和更好效果目標(biāo)邁進(jìn)，形成以問(wèn)題和效果為導(dǎo)向的檢察監(jiān)督良性循環(huán)的法治生態(tài)。

4.一體性

中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法定領(lǐng)導(dǎo)體制，既是確立整體檢察監(jiān)督觀的憲法基礎(chǔ)，又是有效落實(shí)整體檢察監(jiān)督觀的法治保障。檢察機(jī)關(guān)確立、踐行整體檢察監(jiān)督觀，依托憲法規(guī)定的全國(guó)范圍內(nèi)的檢察領(lǐng)導(dǎo)體制，是極為重要、管用的法治屏障。領(lǐng)導(dǎo)體制的一體性是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要國(guó)情特色，顯現(xiàn)了國(guó)家的法律監(jiān)督職能及其實(shí)現(xiàn)需要得到統(tǒng)一而強(qiáng)有力的一體的組織、制度保證，以在全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的法律監(jiān)督工作中，既保證實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作自上而下“一條龍”;又保證各地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督工作“一盤(pán)棋”。只有把法定領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)整體檢察監(jiān)督的體制優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力，縱向合拍，橫向合力，才能有效克服行使法律監(jiān)督職能的各種地方和外部不正當(dāng)影響、干擾，保證法律監(jiān)督意志的恒性和法律監(jiān)督活動(dòng)的剛性。

三、要完善加強(qiáng)整體檢察監(jiān)督的專門(mén)立法

整體檢察監(jiān)督觀是重要的法治觀，它集中體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度法治地位、制度屬性、理論源點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)訴求。今天，在全面依法治國(guó)、建立更加健全而有權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的新時(shí)代，應(yīng)當(dāng)從整體上加強(qiáng)檢察監(jiān)督法律制度，完善檢察監(jiān)督立法。這是中國(guó)檢察制度進(jìn)入新時(shí)代最終成熟定型的根本保證。主要理由如下：

第一，專門(mén)立法是中國(guó)檢察制度的憲法地位所決定的。我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是唯一的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這“唯一性”說(shuō)明只有檢察機(jī)關(guān)才獨(dú)立擁有國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位;而檢察制度是中國(guó)特色的國(guó)家的法律監(jiān)督制度，在國(guó)家法治監(jiān)督體系中自成體系、獨(dú)具作用。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家重要司法機(jī)關(guān)之一，承擔(dān)著國(guó)家的法律監(jiān)督職能，其屬性、機(jī)制、運(yùn)行、方式、效力，均有著極為獨(dú)特的法治構(gòu)造、價(jià)值和功能，不可以也不應(yīng)當(dāng)被其他國(guó)家法治制度從整體上替代、吸收。不然，社會(huì)主義法治同樣會(huì)遭受歷史上曾經(jīng)有過(guò)的大倒退、大破壞。從我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家制度法治化實(shí)現(xiàn)路徑看，大多數(shù)有專門(mén)的基本法對(duì)應(yīng)或在基本法層面上有充分的反映。如為了加強(qiáng)各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督工作，全國(guó)人大常委會(huì)專門(mén)制定了《監(jiān)督法》;為了加強(qiáng)國(guó)家的監(jiān)察制度，全國(guó)人民代表大會(huì)專門(mén)制定了《國(guó)家監(jiān)察法》;為了加強(qiáng)審計(jì)工作，全國(guó)人大常委會(huì)專門(mén)制定了《審計(jì)法》等。從司法制度看，刑事、民事、行政三大訴訟法都是圍繞審判這個(gè)中心進(jìn)行訴訟制度、證據(jù)制度等系統(tǒng)設(shè)計(jì)的，審判整體制度形態(tài)遠(yuǎn)比檢察制度發(fā)展早、發(fā)育好，已經(jīng)成熟定型。相對(duì)而言，檢察監(jiān)督制度既無(wú)專門(mén)立法，又無(wú)在其他基本法上全面、充分的反映，職能主要散見(jiàn)于三大訴訟法之中，法律制度的供給較為薄弱，應(yīng)當(dāng)按照憲法規(guī)定的重要國(guó)家制度的法治化路徑，完善在基本法層面檢察監(jiān)督制度的專門(mén)立法。

第二，專門(mén)立法是檢察監(jiān)督發(fā)展方向的內(nèi)在要求所決定的。黨的十九大已經(jīng)把全面依法治國(guó)確立為新時(shí)代國(guó)家治理的重要方略之一，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代。與之相適應(yīng)，檢察監(jiān)督全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒缮细浞值谋Ｕ稀?yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，作為國(guó)家的法律監(jiān)督制度，檢察監(jiān)督重要的發(fā)展方向就是進(jìn)入行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政執(zhí)法領(lǐng)域不應(yīng)當(dāng)成為檢察監(jiān)督的盲區(qū)，甚至是禁區(qū)。全面依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”一體打造，必須全面建設(shè)法治政府，而法治政府建設(shè)既要靠?jī)?nèi)力，也要靠外力。今年的全國(guó)人民代表大會(huì)上，李克強(qiáng)總理所作的《政府工作報(bào)告》中明確指出“政府工作人員要自覺(jué)接受法律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和人民監(jiān)督”。檢察監(jiān)督就是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府重要的外部力量。如同國(guó)家監(jiān)察制度對(duì)所有公權(quán)力和公職人員的廉潔從政做到全覆蓋一樣，作為國(guó)家的法律監(jiān)督制度，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法活動(dòng)做到全覆蓋。這樣的檢察監(jiān)督制度才符合憲法規(guī)定的“檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的地位和意義。當(dāng)前以行政公益訴訟制度為標(biāo)志，檢察監(jiān)督實(shí)質(zhì)上已經(jīng)進(jìn)入了生態(tài)環(huán)境、食品藥品、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等行政執(zhí)法領(lǐng)域，以訴前程序的檢察建議為主要方式開(kāi)展上述行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督，效果明顯，各方認(rèn)可。以訴訟領(lǐng)域?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)的中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督通向行政執(zhí)法活動(dòng)的窗戶已經(jīng)打開(kāi);一直以來(lái)就是在三大訴訟領(lǐng)域來(lái)設(shè)計(jì)中國(guó)檢察監(jiān)督職能的歷史即將過(guò)去;對(duì)訴訟領(lǐng)域著力完善、強(qiáng)化檢察監(jiān)督，對(duì)非訴訟的行政執(zhí)法領(lǐng)域不斷發(fā)展、拓寬檢察監(jiān)督空間的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。這就需要從整體上推進(jìn)檢察監(jiān)督制度的立法完善。

第三，專門(mén)立法是解決由來(lái)已久檢察監(jiān)督不力的根本出路。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)缺乏法治和監(jiān)督傳統(tǒng)的國(guó)家，實(shí)行全面依法治國(guó)、加強(qiáng)法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義，對(duì)于社會(huì)和民眾有著非常現(xiàn)實(shí)和直接的重要意義。多年來(lái)，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)一直為踐行“加強(qiáng)法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義”的主題而艱苦地努力著、勇敢地探索著，但是在檢察監(jiān)督范圍局限在訴訟領(lǐng)域，法定監(jiān)督職能、途徑、方式、效力等又存在法律規(guī)定嚴(yán)重不足的主要矛盾面前，檢察監(jiān)督只能在法律障礙面前無(wú)奈止步。檢察監(jiān)督法律供給不足直接導(dǎo)致培育監(jiān)督能力上的不足，檢察監(jiān)督的專門(mén)人才嚴(yán)重短缺，這些均嚴(yán)重影響檢察監(jiān)督整體上的權(quán)威性和公信力。實(shí)踐中，由于檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際地位與法治地位有很大的落差，檢察監(jiān)督時(shí)常遭受被監(jiān)督機(jī)關(guān)在程序上、職能上、事實(shí)上的反制、抵銷(xiāo)、擱置甚至否定。近年來(lái)，全國(guó)大多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，有些地方黨委也對(duì)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作制定規(guī)范性文件。這為檢察機(jī)關(guān)排解監(jiān)督困境、加強(qiáng)檢察監(jiān)督營(yíng)造了良好的政治、法治環(huán)境，也為加快國(guó)家層面完善檢察監(jiān)督立法提供了充分的思想準(zhǔn)備、寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有鑒于法律監(jiān)督制度是國(guó)家制度，根本出路就是基本法層面上完善檢察監(jiān)督的立法。我們期待全國(guó)人大常委會(huì)把完善法律監(jiān)督立法納入立法規(guī)劃，制定一部集檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)訴訟與非訴訟法律監(jiān)督職能，融合法律監(jiān)督實(shí)體與程序、原則與模式、方式與效力、義務(wù)與責(zé)任等為一體的專門(mén)的檢察監(jiān)督法或作出加強(qiáng)檢察監(jiān)督的專門(mén)決定。

當(dāng)前，緊要的是要從立法層面上解決全國(guó)檢察機(jī)關(guān)員額檢察官職業(yè)資格在全國(guó)范圍內(nèi)的貫通問(wèn)題?，F(xiàn)在的員額檢察官仍然是屬地檢察司法資格，員額檢察官只可辦理任命其法律職務(wù)的人大常委會(huì)所在地的檢察機(jī)關(guān)的案件，而要辦理其他檢察機(jī)關(guān)的案件，則必須經(jīng)過(guò)這些地區(qū)的人大常委會(huì)的檢察官職務(wù)任命。全國(guó)范圍之內(nèi)、全省范圍之內(nèi)、不同層級(jí)和不同地區(qū)之間，員額檢察官的職業(yè)資格彼此割裂、不能支援，既造成全國(guó)員額檢察官人才資源得不到優(yōu)化配置、充分使用，導(dǎo)致大量浪費(fèi);又造成一些地區(qū)檢察機(jī)關(guān)因檢察官編制人數(shù)嚴(yán)重短缺長(zhǎng)期存在的案多人少的矛盾難以緩解。一些重大的法律制度、改革舉措也因?yàn)閱T額檢察官資格的割裂而無(wú)法有效落實(shí)，如認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、捕訴一體改革舉措，只要案件偵查、審判不是同一層級(jí)和同一地區(qū)，就不可能理所當(dāng)然地由一個(gè)員額檢察官或一個(gè)辦案組在逮捕、起訴、出庭、監(jiān)督全流程地執(zhí)行好、落實(shí)好。而跨地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理同一個(gè)案件的不同程序、層級(jí)中要由不同員額檢察官辦理，必然造成重復(fù)勞動(dòng)、效率低下，不符合優(yōu)質(zhì)高效、訴訟經(jīng)濟(jì)原則。筆者認(rèn)為，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行自上而下的法定領(lǐng)導(dǎo)體制，檢察官制度是全國(guó)性的統(tǒng)一的法律制度，各地檢察機(jī)關(guān)的員額檢察官都依法經(jīng)過(guò)所在地人大常委會(huì)的任命，只要經(jīng)過(guò)最高人民檢察院和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，員額檢察官就應(yīng)該被允許在經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的范圍內(nèi)依法履行檢察職責(zé)，依法辦理相關(guān)案件。從整體上保證全國(guó)員額檢察官能夠有條件有序調(diào)動(dòng)，既極大地盤(pán)活員額檢察官這一稀缺的法律專門(mén)人才的存量，調(diào)動(dòng)全體員額檢察官的工作積極性;又能夠保證法律監(jiān)督和辦案工作的連續(xù)性、完整性，從整體上促進(jìn)各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。對(duì)此，只要全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《人民檢察院組織法》《檢察官法》作出相應(yīng)立法解釋，授權(quán)最高人民檢察院、上級(jí)人民檢察院依法批準(zhǔn)不同地區(qū)、不同層級(jí)的員額檢察官跨區(qū)域、跨層級(jí)的履職資格，這一問(wèn)題就能夠從根本上得到解決。這樣的立法解釋是增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度自信、增強(qiáng)檢察監(jiān)督活力和權(quán)威的特別重大而有現(xiàn)實(shí)意義的大事。如果該項(xiàng)立法解釋能夠出臺(tái)，將與我國(guó)訴訟中的異地管轄、指定管轄制度和實(shí)踐中重大疑難復(fù)雜案件交辦、督辦制度一起，極大地增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)整體上依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的能力和水平。

四、完善整體檢察監(jiān)督相應(yīng)的工作體制機(jī)制

（一）優(yōu)化履行整體檢察監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置

當(dāng)前，以刑事檢察監(jiān)督、民事檢察監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督和公益訴訟檢察監(jiān)督“四大檢察監(jiān)督”板塊為基礎(chǔ)的新一輪檢察機(jī)構(gòu)改革正由上而下有序進(jìn)行;以捕訴一體為主要標(biāo)志按犯罪大類設(shè)置的審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督、申訴復(fù)查、犯罪預(yù)防等刑事檢察監(jiān)督職能集中歸口的改革模式正在推廣，檢察機(jī)構(gòu)改革既突出了專業(yè)性，又強(qiáng)調(diào)了整體性。筆者認(rèn)為，目前確定的檢察監(jiān)督四大板塊尚沒(méi)有、也不能把法律賦予檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的對(duì)司法人員相關(guān)職務(wù)犯罪的偵查職能（下稱司法人員職務(wù)犯罪偵查職能）列入其中。這項(xiàng)特殊的職務(wù)犯罪偵查職能有著補(bǔ)充、補(bǔ)強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察制度在司法領(lǐng)域落地生根的政治意義，有國(guó)家監(jiān)察和法律監(jiān)督雙重屬性;涉嫌司法人員職務(wù)犯罪分散在刑事、民事、行政三大訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié);職務(wù)犯罪偵查工作與其他檢察監(jiān)督工作的條件、運(yùn)作、目標(biāo)有著很大不同，完全不能被其他的檢察監(jiān)督領(lǐng)域所吸收和替代。司法人員職務(wù)犯罪偵查職能對(duì)整體上保證檢察監(jiān)督的力度和權(quán)威有著現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)的影響，對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展有著“四兩撥千斤”的戰(zhàn)略性、內(nèi)生性支撐作用。所以，筆者認(rèn)為，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立“4+1”的檢察監(jiān)督板塊，即如前所述的四大檢察監(jiān)督板塊加上司法人員職務(wù)犯罪偵查職能板塊。同時(shí)，司法人員職務(wù)犯罪偵查職能應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由一個(gè)專門(mén)的檢察工作機(jī)構(gòu)或者辦案組織主體承擔(dān)，并形成由上而下有組織有機(jī)制的一體化偵查工作體系。當(dāng)前，最高人民檢察院決定，由刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督部門(mén)承擔(dān)這一職務(wù)犯罪偵查職能，并主要由設(shè)區(qū)市檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門(mén)承擔(dān)。這應(yīng)當(dāng)有實(shí)踐檢驗(yàn)和探索研究的空間，因?yàn)樾淌聢?zhí)行檢察部門(mén)并不是一個(gè)專門(mén)性的偵查機(jī)構(gòu)，它本身有著繁重復(fù)雜的刑事執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)，而司法人員涉嫌的14個(gè)罪名的職務(wù)犯罪涵蓋三大訴訟領(lǐng)域，特別是民事訴訟、行政訴訟領(lǐng)域，刑事執(zhí)行檢察部門(mén)并無(wú)偵查、專業(yè)上的任何優(yōu)勢(shì)。為此，這項(xiàng)新型的職務(wù)犯罪偵查職能的運(yùn)行模式需要在實(shí)踐基礎(chǔ)上整體上、系統(tǒng)上不斷優(yōu)化。與此同時(shí)，檢察內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量在四級(jí)檢察機(jī)關(guān)中呈上多下少的結(jié)構(gòu)，而越往下走辦案任務(wù)就越重，尤其是基層檢察機(jī)關(guān)是開(kāi)展法律監(jiān)督的主力軍和主戰(zhàn)場(chǎng)，整體檢察功能強(qiáng)不強(qiáng)、功效好不好，基層是基礎(chǔ)是保證，不能因?yàn)樯舷聶C(jī)構(gòu)、職能的不對(duì)稱、交叉性、重疊性影響整體檢察監(jiān)督有序有效開(kāi)展。要以檢察一體化為總路徑，健全上下左右檢察機(jī)關(guān)整體上加強(qiáng)法律監(jiān)督的體制機(jī)制，優(yōu)化各項(xiàng)檢察監(jiān)督職能運(yùn)行方式并形成一體合力。

（二）積極探索建立跨區(qū)域的檢察院

黨的十八屆四中全會(huì)作出的決定中明確指出，要探索建立跨區(qū)域的法院、檢察院。這幾年全國(guó)法院系統(tǒng)的跨區(qū)域法院建設(shè)邁出新的步伐。以杭州為起點(diǎn)又在北京、廣州設(shè)立的互聯(lián)網(wǎng)法院，在北京、上海、廣州等市設(shè)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，在上海設(shè)立的金融法院等，其審判管轄、職能已經(jīng)跨區(qū)域。而檢察系統(tǒng)迄今為止沒(méi)有邁出實(shí)質(zhì)性步伐，從保證國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)主義法治的公平正義和權(quán)威尊嚴(yán)來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)探索建立跨區(qū)域的檢察機(jī)構(gòu)或機(jī)制，更有著必要性、緊迫性。公益訴訟制度是新時(shí)代重大而新穎的檢察監(jiān)督制度，是中國(guó)檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟的形態(tài)開(kāi)展對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)法律監(jiān)督的第一步，對(duì)中國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面落實(shí)國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)憲法制度意義重大。從法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境、食品藥品等公益訴訟領(lǐng)域看，跨區(qū)域的案件普遍而突出。借鑒杭州互聯(lián)網(wǎng)法院在杭州鐵路運(yùn)輸法院增掛牌子的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合鐵路政法體制與地方政法體制全面深度融合的趨勢(shì)，筆者認(rèn)為有必要將全國(guó)鐵路檢察系統(tǒng)從整體上改制為跨區(qū)域的公益訴訟檢察體制。當(dāng)前，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格試點(diǎn)、批準(zhǔn)，可以在基層鐵路檢察院增掛某某公益訴訟檢察院牌子，作為一個(gè)完全獨(dú)立的基層檢察院，同時(shí)又是省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，集中專門(mén)辦理省域內(nèi)和跨省域的公益訴訟案件是完全可行的。從檢察機(jī)構(gòu)改革看，它本身也可以是省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)公益訴訟業(yè)務(wù)部門(mén)。這為檢察機(jī)構(gòu)改革中有限機(jī)構(gòu)、職能的整合、優(yōu)化創(chuàng)造了新的空間。

要以一體化為依托創(chuàng)新跨區(qū)域檢察巡回工作制度，最高人民法院的巡回法庭制度已經(jīng)全面法治化，而檢察機(jī)關(guān)的巡回檢察工作仍然局限在刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督領(lǐng)域特別作為對(duì)監(jiān)獄、看守所的檢察監(jiān)督重要方式。應(yīng)當(dāng)看到，巡回檢察有著優(yōu)良的傳統(tǒng)，是自上而下加強(qiáng)一體性的法律監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)檢察領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的重要途徑，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展常態(tài)的和專項(xiàng)的巡回檢察工作作出制度安排，推進(jìn)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作一體化、動(dòng)態(tài)化進(jìn)程。適應(yīng)國(guó)家重大的改革、發(fā)展戰(zhàn)略，檢察機(jī)關(guān)的跨區(qū)域工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)加快建立，如長(zhǎng)三角一體化就必然推進(jìn)長(zhǎng)三角法治的一體化，這就需要建立長(zhǎng)三角一體化的檢察監(jiān)督工作機(jī)制，為長(zhǎng)三角的一體發(fā)展提供一體化的司法保障。京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等，也需要在跨區(qū)域的檢察監(jiān)督的協(xié)同發(fā)展上作出制度性安排。

（三）完善開(kāi)放共贏的檢察監(jiān)督工作機(jī)制

整體檢察監(jiān)督觀必定是面向社會(huì)、面向基層、面向群眾的。針對(duì)我國(guó)檢察監(jiān)督長(zhǎng)期處于封閉、孤立的狀況，當(dāng)前和今后應(yīng)當(dāng)根據(jù)圍繞主責(zé)主業(yè)、全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的路線圖，立足切實(shí)可行，加快完善開(kāi)放互動(dòng)、合作共贏的檢察監(jiān)督平臺(tái)。1.加快健全執(zhí)法、司法全流程信息化共享機(jī)制。要以信息化推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制全面全程落地生根，以信息化暢通偵查、起訴、審判、執(zhí)行、監(jiān)督等刑事訴訟各個(gè)環(huán)節(jié)，以信息化透視民事、行政訴訟活動(dòng)的真實(shí)情況，為從整體上加強(qiáng)檢察監(jiān)督提供不竭的源頭活水。2.建立鄉(xiāng)村檢察官制度。保證人民群眾的高水平、多元化的獲得感、幸福感、安全感是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)整體檢察監(jiān)督的強(qiáng)大動(dòng)力和奮斗目標(biāo)，精準(zhǔn)撫貧、鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)法治的服務(wù)和保障。廣闊天地，大有作為，檢察官是公正的使者和公益的代表，中國(guó)檢察官應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定地走進(jìn)鄉(xiāng)村、走進(jìn)群眾，在服務(wù)群眾、推進(jìn)基層治理法治化的同時(shí)，從群眾中汲取法律監(jiān)督的養(yǎng)分，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)基層基礎(chǔ)的檢察監(jiān)督工作。3.倡導(dǎo)在基層公安機(jī)關(guān)設(shè)立檢察工作機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作?；鶎庸矙C(jī)關(guān)是社會(huì)治理的主力軍，偵查是執(zhí)行刑事訴訟法的基礎(chǔ)和源頭。檢察機(jī)關(guān)刑事偵查、立案活動(dòng)的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與偵查活動(dòng)同頻共振、步調(diào)一致，要把配合功能與監(jiān)督功能有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，關(guān)口前移、重心下沉。在基層公安機(jī)關(guān)設(shè)立檢察工作機(jī)構(gòu)，既有利于提高辦案質(zhì)量、效率、效果，又有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、有效開(kāi)展監(jiān)督，這是事半功倍的有益的實(shí)踐探索，是與基層公安機(jī)關(guān)共同打造雙贏多贏共贏的平臺(tái)。它使得構(gòu)建分工負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上的新型檢警一體化、大控方工作格局有了可靠的載體，值得從整體上探索完善。

應(yīng)當(dāng)注意到，整體檢察監(jiān)督觀的全面確立，要求檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)中國(guó)檢察制度、世界檢察制度的宏觀深入研究，多從共性和規(guī)律性出發(fā)，找到中國(guó)檢察制度與世界檢察制度融合發(fā)展的基點(diǎn)，避免中國(guó)檢察制度因?yàn)樘厣谌氩涣耸澜鐧z察舞臺(tái)和潮流;更為重要的是要在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，深刻總結(jié)新中國(guó)檢察制度在國(guó)家政治、政權(quán)制度中的地位和作用，以及新中國(guó)檢察制度發(fā)展、完善的規(guī)律、特點(diǎn)，下大力氣夯實(shí)中國(guó)檢察制度的基礎(chǔ)理論和科學(xué)體系。同時(shí)，要從全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的檢察格局出發(fā)，從整體上完備檢察監(jiān)督受理反饋體系、質(zhì)量考評(píng)體系、案件管理體系、人才培養(yǎng)體系、信息智能體系、服務(wù)保障體系和公共關(guān)系體系，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的循環(huán)性和美譽(yù)度，保證檢察監(jiān)督在整體上朝著更高質(zhì)量更高水平全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。