全域旅游視角下四川旅游市場(chǎng)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制完善研究

劉虹妤 董帥

【摘 要】全域旅游作為一種新的發(fā)展理念模式，在促進(jìn)四川旅游新業(yè)態(tài)不斷呈現(xiàn)的新模式下，也對(duì)各級(jí)各類政府旅游市場(chǎng)監(jiān)管部門提出了新的挑戰(zhàn)。本文基于協(xié)同治理理論，以全域旅游為視角下四川各級(jí)行政部門在實(shí)施監(jiān)管進(jìn)程中面臨著諸多困局，對(duì)四川旅游行業(yè)發(fā)展概況進(jìn)行了研究，并針對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的完善措施，以期促進(jìn)旅游業(yè)態(tài)走向科學(xué)與完善治理之路。

【關(guān)鍵詞】全域旅游；四川旅游市場(chǎng)；協(xié)同監(jiān)管；機(jī)制完善

2016年，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李今早，在全國(guó)旅游的工作會(huì)議上提出要將全域旅游作為新時(shí)期下的旅游發(fā)展戰(zhàn)略。2018年，旅游業(yè)業(yè)已成為四川第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首個(gè)萬(wàn)億級(jí)產(chǎn)業(yè)。在旅游業(yè)與其他多產(chǎn)業(yè)的深度融合并走向高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，卻面臨這諸多難題。旅游業(yè)呈現(xiàn)出大眾化趨勢(shì)的同時(shí)，市場(chǎng)秩序與監(jiān)管機(jī)制的的不合理致使旅游亂象屢禁不止，2018年五一期間央視東方時(shí)空分別就成都、樂(lè)山等地的旅游亂象進(jìn)行曝光，揭示了四川旅游市場(chǎng)現(xiàn)狀亟待解決的諸多問(wèn)題，需要加強(qiáng)多方位協(xié)同監(jiān)管力度讓相關(guān)監(jiān)管機(jī)制得以完善。

一、全域旅游視角下旅游市場(chǎng)協(xié)同監(jiān)管的困局分析

（一）市場(chǎng)負(fù)外部性效應(yīng)，使得旅游市場(chǎng)發(fā)展弊端層出不窮

伴隨旅游行業(yè)快速發(fā)展，旅游業(yè)態(tài)走向與多產(chǎn)業(yè)和多行業(yè)高度融合發(fā)展之路。在市場(chǎng)的逐利性的作用下，現(xiàn)階段行業(yè)市場(chǎng)存在著各種弊端，使得四川旅游市場(chǎng)秩序不規(guī)范、監(jiān)管體制機(jī)制不健全。市場(chǎng)存在的負(fù)外部性致使商家的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)有機(jī)可乘。透視各種旅游案件，從更變旅游路線到強(qiáng)制天價(jià)導(dǎo)購(gòu)，糾紛案件雖小，卻繁多冗雜。市場(chǎng)本身的缺陷日益凸顯，四川旅游業(yè)發(fā)展起步相對(duì)較晚，新業(yè)態(tài)下的發(fā)展趨勢(shì)正面臨著轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，旅游市場(chǎng)部門各監(jiān)管行業(yè)缺乏協(xié)調(diào)配合，致使各類糾紛案件的解決效率低下。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，使得監(jiān)管呈現(xiàn)碎片化傾向

我國(guó)旅游業(yè)的管理體制以政府部門監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合。四川省現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制在設(shè)置上缺乏科學(xué)性、合理性，省內(nèi)旅游部門的審批對(duì)象達(dá)6萬(wàn)多，需要監(jiān)管的對(duì)象輻射面廣，據(jù)統(tǒng)計(jì)，市、州行業(yè)監(jiān)管在崗人員有81人，而大多數(shù)市、州行管僅1至2人。省內(nèi)的在崗人數(shù)與監(jiān)管職能不匹配，審批對(duì)象數(shù)量眾多，面對(duì)職能交叉極易導(dǎo)致崗位權(quán)責(zé)不明。監(jiān)管機(jī)制較為分散，監(jiān)管對(duì)象缺乏針對(duì)性。監(jiān)管機(jī)制的設(shè)置與區(qū)域旅游市場(chǎng)發(fā)展不相協(xié)調(diào)，難以滿足旅游發(fā)展新業(yè)態(tài)創(chuàng)新升級(jí)發(fā)展的需要。

（三）監(jiān)管相關(guān)法規(guī)條款適用模糊，使得依法治旅效應(yīng)弱化

我國(guó)現(xiàn)行旅游業(yè)的相關(guān)法律權(quán)威性不高，有關(guān)旅游業(yè)的法律法規(guī)不完善，例如旅游合同缺乏規(guī)范性，旅游投訴與旅游賠償條款囊括相關(guān)部門數(shù)量多，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、相互推諉，條款適用范圍缺乏明確性，例如“接受旅行社饋贈(zèng)”、“及時(shí)予以處理”，都應(yīng)考慮主體行為對(duì)應(yīng)的多種解決措施，區(qū)域內(nèi)相關(guān)景區(qū)涉及有關(guān)旅游爭(zhēng)議，甄別、調(diào)解、懲罰的流程缺乏科學(xué)性。監(jiān)管機(jī)制在組織處理各案件時(shí)職責(zé)分工不明確，使得相關(guān)旅游糾紛更加復(fù)雜，對(duì)于商家與消費(fèi)者的合同缺乏靈活性，例如“不到指定地點(diǎn)購(gòu)物”與消費(fèi)者有購(gòu)物需求的矛盾，“未明確購(gòu)物場(chǎng)所”與商家非法導(dǎo)購(gòu)的矛盾。

（四）監(jiān)管手段較為落后，旅游亂象層出不窮

旅游管理相關(guān)部門對(duì)旅行社的審批一般較為嚴(yán)格，多數(shù)情況下卻輕視了對(duì)旅游市場(chǎng)的管理和監(jiān)控。四川大多數(shù)旅行社以承包掛靠作為主要的盈利模式，旅游市場(chǎng)的商業(yè)模式及產(chǎn)品單一化、同質(zhì)化現(xiàn)象突出，以盈利為目的的競(jìng)爭(zhēng)，容易造成旅游市場(chǎng)價(jià)格混亂，讓賣家壓價(jià)與游客投訴成為惡性循環(huán)，呈現(xiàn)出“陰陽(yáng)合同”、“不合理低價(jià)游”、“購(gòu)物陷阱”等現(xiàn)象。在“寬松”的監(jiān)管環(huán)境下，大量重復(fù)的投資建設(shè)致使景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施遲遲得不到完善，游客的體驗(yàn)感降低，不利于旅游市場(chǎng)良性發(fā)展。

二、全域旅游視角下旅游市場(chǎng)協(xié)同監(jiān)管的對(duì)策分析

（一）培育多元主體，實(shí)施協(xié)同監(jiān)管

旅游業(yè)態(tài)的健康發(fā)展，離不開多元主體的參與。旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)眾多，然而服務(wù)水平卻參差不齊，使得一些旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)為了自身利益，采取虛假宣傳、勸誘、不實(shí)標(biāo)注、冒牌經(jīng)營(yíng)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)[1]，使得旅游市場(chǎng)監(jiān)管必須走向多主體協(xié)同治理之路。旅游主管部門、各級(jí)旅游協(xié)會(huì)、公安組織、工商行政管理組織、食品藥品監(jiān)督管理部門、交通執(zhí)法部門、相關(guān)社會(huì)公眾都應(yīng)當(dāng)作為旅游市場(chǎng)監(jiān)管的主體。促進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，保障全域旅游目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要進(jìn)一步加強(qiáng)創(chuàng)新。

（二）加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，深度實(shí)施跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法

信息化的快速發(fā)展，亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)的傳統(tǒng)旅游模式，相關(guān)部門需要重新審視新型發(fā)展趨勢(shì)下旅游產(chǎn)業(yè)所面臨的重重挑戰(zhàn)。了解智慧旅游、生態(tài)旅游等新型旅游發(fā)展模式，更新行業(yè)建設(shè)過(guò)程中的思想理念，在監(jiān)管中促進(jìn)多方面協(xié)同，讓政府、公眾以及第三方機(jī)構(gòu)都參與進(jìn)來(lái)。政府應(yīng)合理開放數(shù)據(jù)讓大眾參與進(jìn)來(lái)，讓使監(jiān)管透明化、職責(zé)公開化。在保障舉報(bào)人權(quán)益的前提下，運(yùn)行多條投訴渠道例如“來(lái)信、來(lái)電、來(lái)訪與網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)”。明確各部門監(jiān)管職責(zé)，提升獎(jiǎng)懲機(jī)制，將職責(zé)更加制度化、明確化。加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管力度，要求各部門加強(qiáng)聯(lián)系與交流，做好職能交叉的思想工作。

（三）繼續(xù)完善法律，實(shí)現(xiàn)依法治旅

提高現(xiàn)行旅游法律的權(quán)威性，規(guī)范相關(guān)法律條例，明確相關(guān)法律法規(guī)涉及的具體問(wèn)題及相關(guān)部門在應(yīng)對(duì)旅游景區(qū)的突發(fā)案件時(shí)能進(jìn)行職責(zé)歸位及時(shí)處理。提高法律的靈活性，對(duì)于交叉職能，應(yīng)指明第一負(fù)責(zé)部門，對(duì)于消費(fèi)者侵權(quán)、維權(quán)等一系列問(wèn)題應(yīng)制定符合區(qū)域情況的解決方案。面對(duì)不法商家違法、職能部門缺位等現(xiàn)象，加強(qiáng)懲處力度。提高法律的科學(xué)性，相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施應(yīng)考慮多方面主體，對(duì)于監(jiān)管方面讓公眾參與進(jìn)來(lái)，讓群眾有法可依的同時(shí)提高市場(chǎng)監(jiān)管效率。對(duì)于旅游市場(chǎng)中涉及的相關(guān)部門及景區(qū)負(fù)責(zé)單位因協(xié)調(diào)配合，共同督促旅游市場(chǎng)秩序合理化。

（四）重視并嚴(yán)格審批，推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管

旅游監(jiān)管主要停留在事前審批，事后罰款的階段，處理糾紛不夠及時(shí)，甚至推諉搪塞。[2]相關(guān)部門對(duì)旅行社嚴(yán)格審批的同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的管控，在對(duì)旅游產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控時(shí)，注重食品安全的把關(guān)、篩選，合理運(yùn)用政府調(diào)控手段，促進(jìn)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)。鼓勵(lì)區(qū)域的品牌建設(shè)，扶持當(dāng)?shù)靥厣糜钨Y源，以點(diǎn)帶面讓旅游服務(wù)類型由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。各部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)能力，發(fā)揮獎(jiǎng)懲機(jī)制，用制度來(lái)約束行為規(guī)范。貫徹落實(shí)旅游發(fā)展的新要求，善于發(fā)揮政府的管控作用，運(yùn)用行政監(jiān)督手段對(duì)旅游市場(chǎng)秩序進(jìn)行依法規(guī)范。在旅游市場(chǎng)管理中，相關(guān)監(jiān)督管理部門要積極履行監(jiān)督職責(zé)，更加高效發(fā)揮管理職能。

總結(jié)

旅游市場(chǎng)監(jiān)管作為一種常態(tài)化的政府職能，在促使旅游業(yè)走向健康發(fā)展道路上發(fā)揮著巨大的支撐作用。全域旅游作為在一定區(qū)域內(nèi)以旅游業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的新型發(fā)展理念與模式，在實(shí)現(xiàn)旅游相關(guān)資源高度融合，促進(jìn)旅游業(yè)態(tài)高質(zhì)量發(fā)展方面提供了新的動(dòng)力。針對(duì)四川旅游市場(chǎng)的監(jiān)管現(xiàn)狀提出了協(xié)同監(jiān)管下市場(chǎng)良性發(fā)展的對(duì)策，進(jìn)一步完善監(jiān)管機(jī)制，維持市場(chǎng)調(diào)控與協(xié)同監(jiān)管的平衡。全域旅游背景下旅游業(yè)態(tài)倘若要取得高質(zhì)量的發(fā)展，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間，仍需進(jìn)一步探索與優(yōu)化，提升多主體協(xié)同治理水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]周常春，賀云.基于博弈模型的旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制研究[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2013（03）：17-20.

[2]薛麗.“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”背景下旅游業(yè)新型監(jiān)管模式研究[J].中國(guó)行政管理，2018（05）：59-62.

作者簡(jiǎn)介：

劉虹妤（1988.02-）女，研究方向：現(xiàn)代政府治理、公務(wù)人力資源開發(fā)。董帥（1989.01-）男，講師，研究方向：公共治理。

（作者單位：成都信息工程大學(xué)銀杏酒店管理學(xué)院）