規(guī)劃許可注重保護(hù)性開發(fā)

童彤 朱莉萍

英國所有的土地名義上歸國王所有，但實(shí)際上90%的土地歸自然人或法人單位所有，并且有嚴(yán)格的法律保護(hù)體系，還通過完備的土地登記制度來保護(hù)私人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。英國土地管理各環(huán)節(jié)公眾參與度高，因?yàn)槊總€(gè)權(quán)利主體都會(huì)竭盡全力確保自身個(gè)人權(quán)益不受侵害，像聽證會(huì)這些程序在英國都是實(shí)實(shí)在在的，而且公眾很樂意也很主動(dòng)地參與并表達(dá)自己的意愿。

規(guī)劃體系側(cè)重保護(hù)土地

英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，所有土地的發(fā)展權(quán)歸國家所有。也就是說雖然土地是私有的，但是這片土地怎么開發(fā)、什么時(shí)候開發(fā)、開發(fā)到什么程度，還是由政府管控，以此實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地的管理。英國土地制度中最核心的內(nèi)容就是土地的規(guī)劃和開發(fā)，從規(guī)劃層級(jí)上講可分為全國、區(qū)域和地方3級(jí)土地規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃要服從上級(jí)規(guī)劃。全國土地規(guī)劃主要在宏觀上進(jìn)行政策控制;區(qū)域規(guī)劃確定發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)項(xiàng)目;地方規(guī)劃則非常具體，約束力也更強(qiáng)，由當(dāng)?shù)刈h會(huì)審定，地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施。

激活棕地，延續(xù)綠地。英國土地規(guī)劃中有兩個(gè)比較重要的概念：一個(gè)是綠地，一般是指沒有被開發(fā)利用過的土地;還有一個(gè)是棕地，一般是指廢棄或空置的土地，以及按照規(guī)劃有再開發(fā)潛能的土地。英國現(xiàn)在有一個(gè)理念比較深入人心，就是“激活棕地、延續(xù)綠地”，盡量讓綠地保持不變，用那些原先已開發(fā)的土地進(jìn)行開發(fā)。

推崇“保護(hù)性開發(fā)”規(guī)劃。英國土地政策中還有個(gè)“綠帶系統(tǒng)”理念，包括對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，還有對(duì)歷史文化的保護(hù)。英國1935年提出了綠帶系統(tǒng)，目前全國有14個(gè)綠帶系統(tǒng)，共155萬英畝，大概940萬畝，占英國土地的12%。綠帶系統(tǒng)既可以保護(hù)自然環(huán)境，防止農(nóng)村過度開發(fā)，又可以防止城鎮(zhèn)過度擴(kuò)張甚至連成一片。英國用80多年的實(shí)踐證明這是一項(xiàng)很管用的政策。

對(duì)國家公園進(jìn)行高層級(jí)保護(hù)。1949年開始英國施行國家公園制度，對(duì)國家公園的保護(hù)具有很高的層級(jí)，基本原則是當(dāng)保護(hù)與使用沖突時(shí)以保護(hù)為主。所以，在綠帶和國家公園等保護(hù)性區(qū)域里進(jìn)行土地開發(fā)是比較難的，只能進(jìn)行限制性的開發(fā)，比如：農(nóng)林開發(fā)、改建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，在進(jìn)行必要性論證的基礎(chǔ)上，也可以進(jìn)行住宅等用途的開發(fā)。

對(duì)歷史建筑納入嚴(yán)格保護(hù)清單。英國的土地規(guī)劃非常注重保護(hù)，尤其對(duì)歷史文化建筑的保護(hù)。英國有一個(gè)歷史保護(hù)建筑的清單，納入清單的建筑都要受到嚴(yán)格保護(hù)。但是在實(shí)踐中很多開發(fā)中難免遇到一些歷史建筑，這就要求整個(gè)區(qū)域的開發(fā)必須與這些建筑協(xié)調(diào)，要求對(duì)歷史建筑的開發(fā)要保留原先的歷史特點(diǎn)，要考慮周邊居民的實(shí)際需求。比如：圣保羅大教堂附近的項(xiàng)目，高度受限，不能遮擋教堂;一些歷史建筑旁邊的新房的外立面要用復(fù)古的材料，建成后和周圍歷史建筑風(fēng)格一致等。

規(guī)劃許可規(guī)范土地開發(fā)

政府通過土地規(guī)劃許可體現(xiàn)國家意志和利益。規(guī)劃許可制度是英國土地規(guī)劃體系的核心，即土地開發(fā)須申請(qǐng)取得規(guī)劃許可。英國對(duì)土地開發(fā)的定義包括在土地上新建、土地使用功能的改變以及其他。其中，“其他”方面的內(nèi)涵比較豐富。例如：一個(gè)藝術(shù)家沒有申請(qǐng)規(guī)劃許可，就在自家屋頂上做了一個(gè)鯊魚雕塑，鄰居覺得影響美觀就舉報(bào)了，一開始被認(rèn)定為未經(jīng)許可開發(fā)要求拆除。但房屋主人主張這是藝術(shù)，后來經(jīng)過申訴等渠道最終在社區(qū)征詢意見中獲得大部分人支持，那個(gè)鯊魚雕塑得以保留下來。這一類行為就屬于“其他”開發(fā)行為，也需要規(guī)劃許可。

按照土地用途確定開發(fā)許可范圍。在英國不是所有的土地開發(fā)都需要規(guī)劃許可，比如：一些農(nóng)業(yè)開發(fā)就不需要許可，還有一些改變用途的情況也不需要許可。英國的土地利用規(guī)劃把土地用途分為四大類若干小類。在不同大類間轉(zhuǎn)換用途需要規(guī)劃許可，比如：從A類變?yōu)锽類，需要許可;在同一大類內(nèi)的不同小類間轉(zhuǎn)換用途，一般來說從低層次向高層次轉(zhuǎn)換需要規(guī)劃許可，如果是從高層次向低層次轉(zhuǎn)換則不需要規(guī)劃許可。比如：從A4飲品店變更為A5外賣食品店是需要許可的，但反過來則不需要。具體對(duì)于哪些需要許可，哪些不需要許可，都有明確規(guī)定，比較好執(zhí)行。

“棕地”開發(fā)建設(shè)注重環(huán)保要求。國外的“棕地”與我國的城鎮(zhèn)低效用地類似。對(duì)于“棕地”開發(fā)的典型例子就是英國最著名的奧林匹克公園的建設(shè)，該公園選址在倫敦4個(gè)自治區(qū)的中間地帶，最初是典型的臟亂差區(qū)域，以前主要是一些破舊的公司、工廠、垃圾站，居住著貧民。英國并沒有因?yàn)槭菉W運(yùn)村的建設(shè)就在規(guī)劃許可申請(qǐng)上對(duì)項(xiàng)目大開綠燈，開發(fā)者依然要按規(guī)定向4個(gè)區(qū)的規(guī)劃部門分別提出申請(qǐng)。建設(shè)過程中，他們也非常注重環(huán)保，注重對(duì)建筑垃圾和污染土壤的無害化處理和就地再利用。最終，奧運(yùn)場館的建設(shè)帶動(dòng)了整個(gè)區(qū)域環(huán)境、品質(zhì)的整體改善。

此外，像英國這樣的發(fā)達(dá)國家，不追求快速發(fā)展，而是更多地去思考精細(xì)化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。在奧運(yùn)村場館和基礎(chǔ)設(shè)施的審核規(guī)劃許可階段，就既考慮奧運(yùn)期間的利用，又考慮奧運(yùn)會(huì)后的可持續(xù)利用。他們?cè)诮ㄔO(shè)前就考慮好要把奧運(yùn)期間的媒體中心，在奧運(yùn)后改作商業(yè)設(shè)施，把奧運(yùn)村用作一般居住用房等。

違規(guī)行為處置以自行恢復(fù)原狀為主

英國沒有“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的土地執(zhí)法機(jī)制，土地所有者對(duì)自我權(quán)利的保護(hù)意識(shí)很強(qiáng)，較少發(fā)生土地違反規(guī)劃的情形。

一般來講，對(duì)違法規(guī)劃的開發(fā)行為在英國是沒有行政罰款的，以自行恢復(fù)土地原狀為主。還有一些雖然違反了規(guī)劃，但如果論證下來不是主觀惡意、沒有侵害他人利益、沒有破壞周邊環(huán)境，也有必要建設(shè)，還會(huì)人性化地補(bǔ)發(fā)規(guī)劃許可。當(dāng)然，也有一部分是需要強(qiáng)制執(zhí)行的，但強(qiáng)制執(zhí)行是有期限的，就是說違法行為存在一定時(shí)間未被發(fā)現(xiàn)，就免于強(qiáng)制執(zhí)行。不同類型的開發(fā)的強(qiáng)制執(zhí)行期限不一樣，一般住宅等開發(fā)的強(qiáng)制執(zhí)行期限是4年。但這僅僅意味著不必強(qiáng)制執(zhí)行了，并不等于合法化了，如果土地要買賣，還是會(huì)受到很多限制的。這個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行4年的期限，也有例外。比如：英國南部的一個(gè)農(nóng)民，在沒有獲得規(guī)劃許可的情況下，在自己的土地上建了一個(gè)城堡，為了不被發(fā)現(xiàn)，他在城堡周圍蓋上塑料布和干草，4年內(nèi)確實(shí)沒有被發(fā)現(xiàn)。過了4年，他把遮擋物拆掉，大家才知道里面建了個(gè)城堡。政府認(rèn)為農(nóng)民鉆了法律的空子，要拆掉城堡，農(nóng)民認(rèn)為過了4年追訴期了就不能拆了，最后訴諸法律。法院認(rèn)為，這個(gè)農(nóng)民在建城堡之前就全想好了對(duì)策，其行為是惡意的，判決支持政府將城堡強(qiáng)制拆除。

在土地規(guī)劃實(shí)施過程中，英國還有一個(gè)很重要的手段就是強(qiáng)制征收。這是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃確定的發(fā)展任務(wù)的一種常用手段，有公示、溝通、調(diào)解等一整套完備的程序。補(bǔ)償?shù)脑瓌t是按照原用途補(bǔ)償，不會(huì)讓被征收者獲得遠(yuǎn)高于土地現(xiàn)有價(jià)值的補(bǔ)償?shù)?，?duì)非法開發(fā)的土地不予補(bǔ)償。

說到強(qiáng)制征收，英國政府對(duì)公共利益的界定比較寬泛，當(dāng)政府認(rèn)為需要對(duì)某些地方進(jìn)行開發(fā)、改造時(shí)，就可以實(shí)施強(qiáng)制征收。征收后土地的用途不局限于公共用途，也包括私人開發(fā)以及住宅建設(shè)。但前提是，政府有明確的規(guī)劃計(jì)劃，也經(jīng)過充分論證并征詢民眾意見，表明這個(gè)項(xiàng)目是必須要建的，是符合絕大多數(shù)人利益的。一般情況下政府強(qiáng)制征收的權(quán)利也有一個(gè)很重要的制約，就是英國是民選政府，如果群眾反對(duì)的呼聲很高，政府依然一意孤行的話，就有可能在下次選舉中得不到支持。所以，政府行使強(qiáng)制征收權(quán)的時(shí)候，會(huì)充分權(quán)衡利弊。

規(guī)劃督察員協(xié)調(diào)解決用地爭議

在實(shí)施土地規(guī)劃、土地開發(fā)、強(qiáng)制征用過程中，難免會(huì)遇到爭議。比如：在申請(qǐng)規(guī)劃許可時(shí)被政府拒絕了，而申請(qǐng)人又不服，碰到這種情況，申請(qǐng)人可以繼續(xù)采取一些措施：可以重新與政府談判達(dá)成共識(shí)，從而獲得許可;也可以向中央政府申訴，這時(shí)就會(huì)有規(guī)劃督察員代表中央政府介入處理申訴，最后是向法院司法起訴。

英國規(guī)劃督察員的一項(xiàng)職責(zé)是負(fù)責(zé)國家級(jí)項(xiàng)目的規(guī)劃，協(xié)調(diào)地方規(guī)劃符合中央規(guī)劃，另一項(xiàng)職責(zé)就是處理針對(duì)規(guī)劃申請(qǐng)的申訴。這里的申訴，可以是因?yàn)橐?guī)劃許可申請(qǐng)被否決了，也可以針對(duì)規(guī)劃許可被批準(zhǔn)時(shí)附帶的條件。比如：政府批準(zhǔn)了一個(gè)住宅項(xiàng)目的規(guī)劃許可，附帶配建四成經(jīng)濟(jì)適用房的條件，英國一般情況下商品房開發(fā)都要配建四成經(jīng)濟(jì)適用房。開發(fā)商可以針對(duì)這個(gè)條件申訴說現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)不景氣配建四成太多了等等。規(guī)劃督察員將召集雙方進(jìn)行問詢、舉證，根據(jù)實(shí)際情況，考慮國家和各方利益后，最終決定申訴的成功或者失敗。

一旦進(jìn)入申訴，該規(guī)劃許可的決策權(quán)就在中央了，由規(guī)劃督察員簽發(fā)規(guī)劃許可?？梢?，規(guī)劃督察員是直接處理具體項(xiàng)目的，擁有比較大的權(quán)利。如：在牛津的一塊土地，原先是船塢，開發(fā)商提出要建住宅，這是符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的，而且當(dāng)?shù)卣彩菤g迎的。但由于附近有歷史性保護(hù)建筑，當(dāng)?shù)毓姀?qiáng)烈反對(duì)建設(shè)這個(gè)項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卣畯亩喾矫婵紤]后支持了公眾的意愿，拒絕了開發(fā)商的規(guī)劃申請(qǐng)，此后開發(fā)商向規(guī)劃督察員申訴。一般情況下督察員會(huì)支持符合規(guī)劃的項(xiàng)目，但沒想到規(guī)劃督察員在現(xiàn)場查看后，認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)刂苓吔ㄖ⒚娌环?，從而否決了這個(gè)項(xiàng)目。（摘自《中國自然資源報(bào)》）