基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)制公平性問(wèn)題的反思

張若昕

摘 要：過(guò)去十年我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)迅速推進(jìn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制日趨成熟，保障水平不斷提高，但城鄉(xiāng)差距、制度公平性有所欠缺仍然是我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步規(guī)范基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)制路徑，增進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性，使制度從形式普惠走向?qū)嵸|(zhì)公平，是人民美好生活的期盼。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險(xiǎn);法律規(guī)制;公平性

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)獲得了令人矚目的成績(jī)，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的建成，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)制的公平性問(wèn)題成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。作為最重要的保障手段，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國(guó)社會(huì)保障體系中扮演重要角色，其規(guī)制路徑的公平性關(guān)系到人民的切身利益、社會(huì)的和諧穩(wěn)定以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性存在的問(wèn)題進(jìn)行分析和思考，既是回應(yīng)了人民對(duì)美好生活的向往需求，也是為健全社會(huì)保障體制提供決策依據(jù)。

影響我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)制公平性的問(wèn)題有：

一、規(guī)制措施穩(wěn)定性不足

從宏觀上看，我國(guó)基本養(yǎng)老制度在法治化程度，以及政策接續(xù)的連貫方面還有較大不足。我們的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)走的是一條“政策先行”規(guī)制路徑，相較“立法先行”的模式，優(yōu)勢(shì)在于有較強(qiáng)的彈性空間，這對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)正處于轉(zhuǎn)型期的我們來(lái)說(shuō)具有積極意義，可以為制度適應(yīng)改革需要留出足夠調(diào)整空間。但同時(shí)也會(huì)夾帶制度強(qiáng)制力不足、穩(wěn)定性不夠等負(fù)面影響，容易引發(fā)社會(huì)公平問(wèn)題。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及公民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，制度穩(wěn)定性和連貫性備受社會(huì)關(guān)注，雖然我國(guó)的養(yǎng)老政策不是“朝令夕改”但也是幾年一大變。以“農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”為例，1991年我國(guó)開(kāi)展“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（老農(nóng)保）”試點(diǎn)工作1，但政策執(zhí)行沒(méi)多久，最終由于制度設(shè)計(jì)不合理、配套政策不完善、農(nóng)民參保積極性不高等原因，在全國(guó)范圍內(nèi)難以推進(jìn)。1998年因不具備普遍推行的條件，國(guó)務(wù)院對(duì)“老農(nóng)?！睒I(yè)務(wù)進(jìn)行清理和整頓。2009年，“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）”2試點(diǎn)工作啟動(dòng)，新制取代舊制，部分“老農(nóng)?！眳⒈Ｈ隧樌^(guò)渡至“新農(nóng)保”，但很大部分人未實(shí)現(xiàn)過(guò)渡，原因是多樣的，于是2014年全國(guó)開(kāi)始全面清理這些人的“老農(nóng)?！?。不少參保人對(duì)清理方案提出疑問(wèn)，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，24年前的200元和今天比，經(jīng)濟(jì)價(jià)值差距甚大，不能劃上等號(hào)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，1991年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為1570元，到2014年居民的人均收入已經(jīng)達(dá)到20167元3。如果按1：12的增比算，1991年的200元相當(dāng)于2014年2400元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，就公平性而言，“老農(nóng)保”處置方案顯然不是一份令群眾滿意的答卷。

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保時(shí)間跨度大，勞動(dòng)者從繳費(fèi)到領(lǐng)取待遇必須是一個(gè)連貫且暢順的過(guò)程，必須確保較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)規(guī)制措施的穩(wěn)定性。在我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯缛嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的情況下，當(dāng)下的重點(diǎn)不應(yīng)僅放在養(yǎng)老制度的擴(kuò)面上，更要著力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)制度的實(shí)質(zhì)公平。

二、權(quán)益保障位階把握不準(zhǔn)

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在充分考慮國(guó)情的基礎(chǔ)上，并借鑒了德日先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)發(fā)展起來(lái)的，社會(huì)保險(xiǎn)法沒(méi)有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)做非常具體的規(guī)定，為遷就地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，更多采用了授權(quán)性規(guī)定。但從體系構(gòu)建方面看，過(guò)于遷就現(xiàn)實(shí)可能會(huì)成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的“絆腳石”。社會(huì)保險(xiǎn)法屬于社會(huì)法，“社會(huì)性、公平性”是其根本屬性，保障公民的基本權(quán)益是核心，也是第一位階。規(guī)制實(shí)踐中，很多人將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系錯(cuò)誤理解為行政上的管理與被管理的關(guān)系，行政優(yōu)位思想比較嚴(yán)重，這是對(duì)政府權(quán)力和公民權(quán)利間位階把握不準(zhǔn)的體現(xiàn)。

在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)“制度全覆蓋”歷史性的跨越過(guò)程中，公平性受到一些質(zhì)疑，受詬病最多的便是以職業(yè)、戶籍作為劃分參保類別，適用不同繳費(fèi)、待遇和補(bǔ)助規(guī)則，這是權(quán)益位階把握不準(zhǔn)的另一個(gè)重要表現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保范圍的擴(kuò)大，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老的并制，企業(yè)職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員都被納入企業(yè)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，但在各類人員在政策的適用、養(yǎng)老待遇方面未能完全實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。在法律適用中勞動(dòng)者的權(quán)利都是平等的，同在一套社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)，在健全各個(gè)參保群體的規(guī)制路徑上需要進(jìn)一步理順，準(zhǔn)確把握權(quán)益位階，避免社會(huì)保險(xiǎn)“社會(huì)性、公平性”實(shí)質(zhì)受損。

三、規(guī)制措施 “碎片化”

規(guī)制措施“碎片化”是導(dǎo)致我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平缺失的重要因素之一，我國(guó)基本養(yǎng)老規(guī)制措施“碎片化”，除了有社保法將規(guī)制權(quán)過(guò)多授予給政府部門原因外，還有我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期處于“多軌制”狀態(tài)的影響。實(shí)踐中出現(xiàn)的政策直接調(diào)整、制度約束與法律規(guī)制混淆、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任不對(duì)稱等問(wèn)題，都是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化的制度帶來(lái)的不良反應(yīng)。自《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法立法工作上沒(méi)有取得大的進(jìn)展，法規(guī)、規(guī)章、政策雖然一定程度填補(bǔ)規(guī)制空白，但他們單個(gè)間相互配合度不高也是不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)的基本養(yǎng)老制度誕生至今，一直處于不斷完善和發(fā)展的過(guò)程，我們?cè)谥贫鹊恼仙舷铝撕芏喙Ψ?，盡管覆蓋城鄉(xiāng)居民的新型社會(huì)保障體系已經(jīng)形成，但立法不夠完善、制度公平性和規(guī)范性有所欠缺等“病癥”仍未能有效緩解。

社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為目標(biāo)，在肯定當(dāng)前成績(jī)的同時(shí)，還要理性地認(rèn)識(shí)到法律規(guī)制方面的不足?；攫B(yǎng)老是公民參與社會(huì)分配的重要途徑，規(guī)制公平對(duì)人民參與分配尤為重要，在逐步消除不同人群在養(yǎng)老保障上不公的道路上，要著力解決好規(guī)制措施集中于政府規(guī)章、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件以及部門規(guī)范性文件，地方立法橫向銜接不暢等問(wèn)題，進(jìn)一步增強(qiáng)制度的普適性和穩(wěn)定性，逐步縮小受益群體間和城鄉(xiāng)間的差別，讓人民共享改革發(fā)展的成果。

注釋：

[1]根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào)），繳費(fèi)檔次有200元、400元、600元、800、1000元五個(gè)檔次。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)）。

[2]《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)）。

[3]《中華人民共和國(guó)1991年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中華人民共和國(guó)1991年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=B01&zb=A0501&sj=2014D

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（作者單位：柳州市柳江區(qū)人力資源和社會(huì)保障局）