從節(jié)能燈推廣看我國(guó)公共政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

何其明　張忠潮　林興路

摘 要：公共政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)公共政策的制定和實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估。目前我國(guó)的公共政策在實(shí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，尤其是對(duì)環(huán)境產(chǎn)生消極影響這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)日益突出，如何避免公共政策對(duì)環(huán)境的不利影響已成為亟待解決的問(wèn)題。本文通過(guò)分析我國(guó)的節(jié)能燈推廣政策所帶來(lái)的消極環(huán)境影響，闡述了建立公共政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要性和緊迫性。

關(guān)鍵詞：節(jié)能燈推廣；公共政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）07-0112-02

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約越來(lái)越受到各國(guó)的重視，照明節(jié)能從上世紀(jì)末開(kāi)始迅速成為各國(guó)資源節(jié)約的新熱點(diǎn)。1991年美國(guó)首次提出實(shí)施綠色照明計(jì)劃， 短短數(shù)年，發(fā)達(dá)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家也先后制定實(shí)施了照明節(jié)能政策，取得了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)自1993年開(kāi)始把照明節(jié)電擺在資源節(jié)約工作的優(yōu)先位置，并隨之提出了以“綠色照明工程”為代表的一系列節(jié)能燈推廣政策。政策實(shí)施近二十年來(lái)，我國(guó)在節(jié)能燈推廣方面取得了巨大的成果，但是大量的節(jié)能燈廢棄后帶來(lái)了新的環(huán)境污染威脅。針對(duì)這種情況，加快建設(shè)公共政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度可以有效地預(yù)防公共政策在實(shí)行過(guò)程中潛在的環(huán)境威脅，完善我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)節(jié)能燈推廣政策概述

（一）節(jié)能燈推廣政策的發(fā)展和成果

1996年9月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委正式下發(fā)了國(guó)經(jīng)貿(mào)資[1996]619號(hào)關(guān)于印發(fā)《中國(guó)綠色照明工程實(shí)施方案》的通知，明確了中國(guó)綠色照明工程的主要內(nèi)容和重點(diǎn)工作。根據(jù)發(fā)改委的規(guī)劃，我國(guó)在“九五”期間開(kāi)始制定中國(guó)綠色照明計(jì)劃的具體實(shí)施內(nèi)容，具體包括開(kāi)展照明市場(chǎng)調(diào)查；啟動(dòng)照明產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和能效標(biāo)準(zhǔn)的制定工作；組建節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)；支持高效照明產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)；開(kāi)展“照明產(chǎn)品質(zhì)量承諾制”試點(diǎn)工作；開(kāi)展中國(guó)綠色照明工程宣傳活動(dòng)等?！笆濉逼陂g，中國(guó)綠色照明計(jì)劃迎來(lái)了高速發(fā)展時(shí)期，這一階段廣泛消除了高效照明產(chǎn)品推廣的市場(chǎng)障礙，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)高效照明產(chǎn)品出口?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)政府出臺(tái)了《高效照明產(chǎn)品推廣財(cái)政補(bǔ)貼資金管理辦法》，在3年內(nèi)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼方式推廣1.5億只高效照明產(chǎn)品。

我國(guó)實(shí)施節(jié)能燈推廣政策近二十年以來(lái)，基本上達(dá)到了各個(gè)時(shí)期的規(guī)劃要求，節(jié)能燈普及率大幅上升，同時(shí)照明用電的節(jié)電效果十分顯著。抽樣調(diào)查顯示，2004年節(jié)能燈的國(guó)內(nèi)銷售量由1995年的2700萬(wàn)只增加到4.44億只；2004年我國(guó)高效照明產(chǎn)品保有量占全社會(huì)照明產(chǎn)品保有量的比例達(dá)47.0%，用戶普及率超過(guò)75%，達(dá)到了較高水平。根據(jù)專家測(cè)算，1996～2005年，中國(guó)綠色照明工程累計(jì)實(shí)現(xiàn)節(jié)電550億kWh，相當(dāng)于1000萬(wàn)kw的裝機(jī)規(guī)模，減少二氧化碳排放1452萬(wàn)t。

（二）節(jié)能燈推廣政策帶來(lái)的環(huán)境污染隱患

目前市場(chǎng)上的節(jié)能燈產(chǎn)品多少總會(huì)含有一點(diǎn)汞。盡管一只普通節(jié)能燈含汞只有0.5毫克，但是它污染環(huán)境的威力卻大得驚人，可能會(huì)污染到1000升水。僅以“十一五”期間節(jié)能燈推廣規(guī)模來(lái)看，2009年5月至2011年初，全國(guó)推廣節(jié)能燈數(shù)量達(dá)3.6億只；截至2011年年底，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼方式累計(jì)推廣節(jié)能燈5億只以上。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，經(jīng)過(guò)多年的推廣，大量的廢舊節(jié)能燈將進(jìn)入集中報(bào)廢期，全國(guó)每年報(bào)廢的節(jié)能燈有上億只。但是相對(duì)于國(guó)家對(duì)于節(jié)能燈的積極推廣而言，我國(guó)并沒(méi)有建立起與之相配套的廢舊節(jié)能燈回收機(jī)制，導(dǎo)致大部分節(jié)能燈廢舊后隨生活垃圾填埋，勢(shì)必造成極其嚴(yán)重的土壤污染和地下水污染。

二、我國(guó)節(jié)能燈推廣政策出現(xiàn)環(huán)境污染隱患的原因

（一）未實(shí)施嚴(yán)格的節(jié)能燈環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

上世紀(jì)90年代初，家庭照明用電占了我國(guó)用電總量的很大一部分，我國(guó)照明電光源又是以傳統(tǒng)的低效白熾燈和自鎮(zhèn)流高壓汞燈為主，節(jié)能節(jié)電效果十分低下。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)照明用電的需求肯定會(huì)持續(xù)增加。在這種情況下我國(guó)出臺(tái)一系列政策法規(guī)來(lái)推廣節(jié)能燈，更多的是考慮到其所能產(chǎn)生的節(jié)約能源和降低能耗的積極影響，而沒(méi)有在熒光燈生產(chǎn)過(guò)程中規(guī)定汞含量的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，造成了進(jìn)入市場(chǎng)的節(jié)能燈汞含量參差不齊。而發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于節(jié)能燈的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都有明確的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的節(jié)能燈汞含量做出了嚴(yán)格的限制。

（二）未建立完善的廢舊節(jié)能燈回收機(jī)制

在我國(guó)開(kāi)始推廣節(jié)能燈政策的階段，為了充分調(diào)動(dòng)相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)銷售積極性和居民使用的積極性，削減甚至是取消了他們對(duì)于廢舊節(jié)能燈的回收義務(wù)。事實(shí)上發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于生產(chǎn)廠家和使用者的回收義務(wù)都有著明確嚴(yán)格的規(guī)定，例如美國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定廢棄物的原主人要對(duì)自己的廢棄物永遠(yuǎn)負(fù)責(zé)，而其他發(fā)達(dá)國(guó)家都有著包含社區(qū)回收、生產(chǎn)銷售者回收、民間組織回收等一些列完整的廢舊節(jié)能燈回收機(jī)制，有效地避免了廢舊節(jié)能燈不當(dāng)處置帶來(lái)的環(huán)境污染。

（三）未對(duì)節(jié)能燈推廣政策進(jìn)行科學(xué)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

我國(guó)在推行節(jié)能燈推廣的政策過(guò)程中，為了能盡快地取得綠色照明工程的突破性進(jìn)展，同時(shí)也因?yàn)闆](méi)有建立起政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并沒(méi)有對(duì)節(jié)能燈推廣政策進(jìn)行全面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這也是導(dǎo)致節(jié)能燈推廣政策現(xiàn)如今出現(xiàn)環(huán)境污染隱患的根本原因。政府實(shí)施某項(xiàng)政策來(lái)引導(dǎo)或規(guī)范人們的行為模式和生產(chǎn)生活方式，而人們生產(chǎn)生活方式的改變又必然會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響，在這個(gè)過(guò)程中，如果沒(méi)有對(duì)所要實(shí)施的政策進(jìn)行科學(xué)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，一旦政策制定過(guò)程中沒(méi)有考慮到對(duì)環(huán)境的不利影響或是在實(shí)施后出現(xiàn)預(yù)計(jì)之外的環(huán)境污染隱患，其后果都不堪設(shè)想。

三、我國(guó)建立政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的緊迫性

（一）政策制定后對(duì)環(huán)境有巨大、復(fù)雜、廣泛的影響

環(huán)境壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是互相聯(lián)系的。大規(guī)模墾荒政策可能導(dǎo)致水土流失、土壤破壞、森林減少等環(huán)境問(wèn)題，大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用煤炭、石油的能源政策可能引發(fā)嚴(yán)重的大氣污染，而這些環(huán)境問(wèn)題又會(huì)反過(guò)來(lái)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)而影響政策實(shí)施的效果。因此在立法和決策過(guò)程中，不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也要注重保護(hù)環(huán)境。政策、法規(guī)制訂后對(duì)環(huán)境的影響更大、更復(fù)雜、更廣泛，一項(xiàng)政策法規(guī)的實(shí)施，可能引起眾多的迎合政策的建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)環(huán)境造成的影響更加深遠(yuǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是單純的建設(shè)項(xiàng)目所能比擬的。

（二）大量公共政策出現(xiàn)環(huán)境污染隱患

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，因政策失誤造成重大環(huán)境影響的例子很多。如上世紀(jì)80年代提出的“大礦大開(kāi)、小礦小開(kāi)”、“國(guó)家、集體、個(gè)人一齊上”的礦業(yè)開(kāi)發(fā)政策，對(duì)我國(guó)的礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。因此，針對(duì)政策開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)非常必要。政策在制定時(shí)更多的是考慮政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素，環(huán)境的質(zhì)量直接關(guān)系到人們的生活質(zhì)量，也會(huì)間接制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政策實(shí)施的效果。上述由于政策失誤對(duì)環(huán)境造成消極影響的例子不勝枚舉，這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)反復(fù)證明，對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是十分必要的，一項(xiàng)政策倘若在制定之初就有相關(guān)部門對(duì)其可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，就能提早采取預(yù)防措施，防止在公共政策的實(shí)施過(guò)程中造成重大的生態(tài)環(huán)境損失和破壞。

（三）完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的需要

在人們?nèi)粘５纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響除了建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃以外，還有公共政策。目前我國(guó)實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)并不能夠囊括所有可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的政府行為。因?yàn)槌苏ㄔO(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃外，公共政策也是重要的政府行為。正如前文所言，我國(guó)目前比較重大的污染源更多的是由于政府對(duì)某項(xiàng)立法或公共政策所會(huì)引起的環(huán)境影響考慮不周而造成的，因此對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以很大程度上解決這一問(wèn)題，使其形成一個(gè)完整的由面覆蓋點(diǎn)、從宏觀到微觀的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，同時(shí)也能促進(jìn)公共政策更好地達(dá)到預(yù)期的效果。

隨著人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷加深，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性。同時(shí)近年來(lái)政府對(duì)于公共政策這一行政工具也愈加重視，公共政策在我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域都發(fā)揮著非常重要的作用，可以預(yù)見(jiàn)的是，公共政策對(duì)環(huán)境的影響也將越來(lái)越廣泛和復(fù)雜。在這種情況下就要求政府在制定和實(shí)施某項(xiàng)政策前應(yīng)該充分考慮其潛在的環(huán)境影響，因此我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系由項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)向公共政策環(huán)評(píng)發(fā)展是必然趨勢(shì)，也是目前我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建設(shè)的重點(diǎn)。

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（責(zé)任編輯 張海鵬）