美國空軍無人機(jī)機(jī)組人力資源審計(jì)調(diào)查分析與評(píng)價(jià)

薛娜娜 董中超

摘 要近年來，美國空軍越來越多地使用無人機(jī)（以下簡稱RPA）來提供支持作戰(zhàn)行動(dòng)的專業(yè)能力，自2013年以來，在普通戰(zhàn)斗機(jī)飛行員需求未發(fā)生變化的情況下，RPA飛行員的需求增加了76%。需求激增帶來了招聘、培訓(xùn)、保留、晉升等很多方面的問題。2018年度國防授權(quán)法案的一份報(bào)告中，參議院軍事委員會(huì)要求美國政府問責(zé)局（以下簡稱GAO）對(duì)空軍RPA機(jī)組的職業(yè)發(fā)展問題進(jìn)行調(diào)查并報(bào)告，本文對(duì)這一調(diào)查進(jìn)行了跟蹤并對(duì)人力資源審計(jì)調(diào)查這一典型議題進(jìn)行了分析與評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞美軍；人力資源審計(jì)；審計(jì)調(diào)查

開展審計(jì)調(diào)查是政府審計(jì)部門的一項(xiàng)基本職責(zé)，一般就某一問題或議題由政府審計(jì)機(jī)關(guān)展開客觀、中立的調(diào)查，并將這一問題的具體情況和調(diào)查結(jié)論報(bào)告給政府或立法機(jī)構(gòu)。審計(jì)署早在《審計(jì)署 2003-2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中就提出到2007年審計(jì)調(diào)查要達(dá)到50%以上。近年來，各地審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施了許多諸如環(huán)境污染治理審計(jì)調(diào)查、扶貧資金審計(jì)調(diào)查等，大都以資金為主線作為專項(xiàng)審計(jì)進(jìn)行立項(xiàng)。本文對(duì)美國GAO的一份人力資源審計(jì)報(bào)告進(jìn)行了整理和編譯，以期為我們擴(kuò)寬審計(jì)調(diào)查的視野和范圍提供借鑒。

一、美國政府問責(zé)局概況

美國政府問責(zé)局（Government Accountability Office，GAO）是美國國會(huì)下屬的一個(gè)審計(jì)、評(píng)估和調(diào)查機(jī)構(gòu)，其前身是美國的總審計(jì)局。它是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，只對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，以中立精神開展工作。它的存在是為了支持國會(huì)履行其職能，同時(shí)負(fù)責(zé)調(diào)查、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，提高聯(lián)邦政府的績效，保證聯(lián)邦政府盡到對(duì)議會(huì)和公眾的責(zé)任。包括審查公共資金的使用情況、評(píng)估聯(lián)邦項(xiàng)目和政策、提供分析、建議和其他幫助，以支持國會(huì)開展有信息根據(jù)的監(jiān)督、政策和資金決定。它對(duì)良好治理的擔(dān)當(dāng)體現(xiàn)在其問責(zé)、誠信和可靠的核心價(jià)值觀上。

（一）審計(jì)調(diào)查背景

美國空軍越來越多地使用RPA為作戰(zhàn)行動(dòng)提供支持，例如使用RPA來收集情報(bào)，進(jìn)行監(jiān)視和偵察，并對(duì)各種目標(biāo)發(fā)動(dòng)攻擊等。RPA機(jī)組由兩個(gè)人組成——飛行員和傳感器操作員。通常情況下，RPA飛行員是一名具有航空專業(yè)知識(shí)的軍官；傳感器操作員一般是入伍的服務(wù)人員，他主要的職責(zé)是控制飛機(jī)的傳感器，記錄視頻和其他情報(bào)信息。作為機(jī)組成員，RPA傳感器操作員為RPA飛行員操作飛機(jī)提供各方面的幫助，例如跟蹤空中、海上和地面物體，并持續(xù)監(jiān)測飛機(jī)和武器系統(tǒng)的狀態(tài)。在2010年以前，空軍完全依靠擁有實(shí)際飛機(jī)駕駛經(jīng)驗(yàn)的飛行員來操作RPA。2010年，空軍設(shè)立了一個(gè)RPA飛行員職業(yè)領(lǐng)域，專門訓(xùn)練RPA飛行員。此后，空軍對(duì)RPA飛行員和傳感器操作員的需求迅速增加。自2013年以來，對(duì)RPA飛行員的需求增加了76%，而對(duì)戰(zhàn)斗機(jī)飛行員的需求則保持不變。GAO在之前的評(píng)估報(bào)告中已經(jīng)揭示了空軍在RPA飛行員職業(yè)領(lǐng)域所面臨的挑戰(zhàn)。2014年4月，GAO發(fā)現(xiàn)RPA飛行員存在缺口，并且空軍面臨著招募、培養(yǎng)和留用飛行員以及建立士氣的挑戰(zhàn)。GAO還發(fā)現(xiàn)RPA飛行員的晉升率低于其他類型飛行員。2015年5月，GAO報(bào)告說美國陸軍的許多RPA飛行員都沒有完成訓(xùn)練，陸軍高層似乎對(duì)此也毫不知情。2017年1月，他們提示空軍應(yīng)改進(jìn)其戰(zhàn)略性人力資源規(guī)劃。GAO在每次報(bào)告中都提出了相應(yīng)的建議。截至2018年7月，空軍采取了一些行動(dòng)，但尚未完全實(shí)施這些建議。在2018財(cái)政年度國防授權(quán)法案的一份報(bào)告中，參議院軍事委員會(huì)要求GAO審查空軍RPA機(jī)組的職業(yè)發(fā)展并與其他類型飛行員進(jìn)行比較，并提供自2014年報(bào)告以來空軍RPA飛行員以及傳感器操作員的晉升比率。根據(jù)這一要求，GAO對(duì)美國空軍開展了此次RPA機(jī)組人力資源審計(jì)調(diào)查。

（二）審計(jì)調(diào)查目的

本次審計(jì)調(diào)查的目的有五個(gè)：（1）確定RPA飛行員的晉升率并與其他類型飛行員作比較；（2）確定RPA飛行員被提名參加發(fā)展教育計(jì)劃的比率并與其他類型飛行員作比較；（3）確定RPA傳感器操作員的晉升率并與其他入伍服務(wù)人員作比較；（4）確定需要由RPA飛行員勝任的非操作人員崗位被分配到空軍不同組織的比率；（5）確定空軍對(duì)非操作人員崗位任職要求的審查和監(jiān)督程序的有效性。

（一）審計(jì)調(diào)查的主要過程

GAO根據(jù)公認(rèn)的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，從2018年1月至2019年2月對(duì)美國空軍進(jìn)行了績效審計(jì)。

為了確定RPA飛行員的晉升率并與其他類型飛行員作比較，GAO從空軍人事中心獲取了2006-2017年轟炸機(jī)、戰(zhàn)斗機(jī)、機(jī)動(dòng)性和RPA四個(gè)職業(yè)領(lǐng)域的飛行員晉升人數(shù)的數(shù)據(jù)以及符合晉升條件的人員數(shù)據(jù)。根據(jù)2013-2017年的這些數(shù)據(jù)，GAO用晉升軍官的數(shù)量除以合格軍官的數(shù)量計(jì)算了四個(gè)職業(yè)領(lǐng)域的飛行員各個(gè)級(jí)別的晉升率，然后把各年RPA飛行員的晉升率和其他類型的飛行員進(jìn)行比較來確定孰高孰低；與GAO在2014年報(bào)告中報(bào)告的2006-2012年RPA飛行員的晉升率做歷史比較，以確定2013-2017年的晉升率和先前報(bào)告的晉升率數(shù)據(jù)的變化程度。此外，GAO審查了空軍關(guān)于軍官晉升程序的文件，并采訪了空軍總部作戰(zhàn)人員和空軍人事中心的官員，以了解他們對(duì)RPA飛行員晉升率趨勢的看法。

為了確定RPA飛行員被提名參加發(fā)展教育例如專業(yè)軍事教育的比率并與其他類型飛行員作比較，GAO分析了中級(jí)和高級(jí)發(fā)展教育所有符合條件的軍官在2014-2018年的提名數(shù)據(jù)。為了與上述晉升率分析的數(shù)據(jù)口徑一致，GAO要求同一時(shí)期的發(fā)展教育提名數(shù)據(jù)，但是，空軍人事中心沒有2013年的數(shù)據(jù)，有2018年的數(shù)據(jù)。因此，GAO獲取了2014-2018年這5年的發(fā)展教育提名數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，他們通過將四個(gè)職業(yè)領(lǐng)域的提名人員數(shù)量除以合格飛行員數(shù)量來計(jì)算提名率。然后將計(jì)算的年度RPA飛行員提名率與其他類型的飛行員進(jìn)行比較，以確定比率之間的差異程度。此外，他們還審查了空軍關(guān)于發(fā)展教育提名過程的文件，并采訪了空軍人事中心官員，了解這些過程。

為了確定RPA傳感器操作員的晉升率并與其他入伍服務(wù)人員作比較，GAO從空軍人事中心獲取了RPA傳感器操作員和入伍的服務(wù)人員的晉升數(shù)據(jù)以及符合晉升條件的人員數(shù)據(jù)。為了與上述RPA飛行員晉升率分析的數(shù)據(jù)口徑一致，他們選取了2013-2017年的晉升數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，按同樣的計(jì)算方法分別求出每年傳感器操作員和入伍的服務(wù)人員的晉升率。然后把這兩個(gè)晉升率進(jìn)行比較以確定差異程度。此外，GAO還審查了空軍關(guān)于入伍晉升過程的文件，并采訪了空軍總部人員和空軍人事中心官員，以了解他們對(duì)入伍傳感器操作員晉升率趨勢的看法。

為了確定RPA飛行員被分配到空軍不同組織提供的非操作人員崗位的比率并與其他類型飛行員作比較，GAO從空軍人事中心獲取了空軍下屬的各組織提供的需由飛行員勝任的非操作人員崗位數(shù)量以及實(shí)際分配的人員數(shù)量的數(shù)據(jù)。為了與上述進(jìn)行的RPA飛行員晉升率分析的數(shù)據(jù)口徑一致，他們選取了2013-2017年的非操作人員崗位分配數(shù)據(jù)。由于2018財(cái)年的數(shù)據(jù)在審核期間可用，也將其包括在分析中。因此，GAO獲取了2013-2018年的非操作人員崗位分配數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，通過用分配的人員數(shù)除以提供的崗位數(shù)來計(jì)算年度非操作人員崗位分配率。然后把年度RPA飛行員非操作人員崗位分配率和其他三類飛行員的分配率進(jìn)行比較以確定分配率的差異程度。

為了確定空軍在多大程度上對(duì)其監(jiān)督程序進(jìn)行審查，以有效和高效地管理其非操作人員崗位，GAO審查了空軍關(guān)于審查和證明非操作人員崗位需要由飛行員勝任的有關(guān)要求和責(zé)任的指示。他們根據(jù)適用的空軍指令和聯(lián)邦內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的要求，評(píng)估了空軍獲取和使用各組織信息的做法，以了解各組織給出的非操作人員崗位需要由飛行員勝任的理由的合理性。此外，GAO還采訪了空軍總部和空軍作戰(zhàn)司令部的行動(dòng)官員，以了解他們對(duì)用于審查和證明非操作人員崗位需要由飛行員勝任的監(jiān)督程序的看法。然后他們還采訪了空軍總部官員，了解他們?yōu)轫憫?yīng)眾議院要求空軍部隊(duì)報(bào)告審查每個(gè)需由飛行員勝任的崗位的結(jié)果所做出的努力。

（二）審計(jì)調(diào)查的結(jié)論

1. RPA飛行員與其他類型飛行員晉升率的比較

根據(jù)對(duì)空軍晉升數(shù)據(jù)的分析，自2013年以來，RPA飛行員的晉升率與其他類型飛行員的晉升率大致相同，且隨著時(shí)間的推移而增加。從機(jī)長到少校的晉升率與2014-2017年其他類型飛行員的晉升率大致相同。例如，在2014年，94%符合條件的RPA飛行員（31人中的29人）、轟炸機(jī)飛行員（50人中的47人）、戰(zhàn)斗機(jī)飛行員（201人中的189人）和91%符合條件的機(jī)動(dòng)飛行員（388人中的355人）從機(jī)長晉升為少校。與2006-2012年相比，RPA飛行員從機(jī)長到少校的晉升率有所提高，因?yàn)樵?006至2012年召開的7次晉升委員會(huì)中，有5次RPA飛行員的晉升率低于其他類型的飛行員。此外，從少校晉升為中校的晉升率與2014-2017年其他類型飛行員相比也大致相同。例如在2017年，75%符合條件的RPA飛行員（20人中的15人）得到晉升，轟炸機(jī)飛行員的晉升率為78%（23人中的18人），戰(zhàn)斗機(jī)飛行員的晉升率為83%（90人中的75人），機(jī)動(dòng)飛行員的晉升率為72%（199人中的143人）。與2006-2012年相比，RPA飛行員從少校到中校的晉升率也有所提高，因?yàn)樵?006至2012年召開的8次晉升委員會(huì)中，有7次RPA飛行員的晉升率低于其他類型的飛行員。

例外之處是RPA飛行員從中校晉升到上校的比率。從2013年至2017年，RPA飛行員從中校晉升到上校的晉升率與轟炸機(jī)、戰(zhàn)斗機(jī)和機(jī)動(dòng)飛行員的晉升率顯著不同。但是，計(jì)算的RPA飛行員從中校到上校的晉升率還應(yīng)該謹(jǐn)慎考慮，因?yàn)樵谶@段時(shí)間內(nèi)，每年只有不到10名RPA飛行員成為晉升對(duì)象。由于符合條件的RPA飛行員數(shù)量很少，一名或兩名軍官的晉升可能對(duì)晉升率產(chǎn)生很大影響。

2. 其他方面的比較

通過對(duì)空軍2014-2018年提名數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn) RPA飛行員被提名參加發(fā)展教育計(jì)劃如專業(yè)軍事教育的比率與其他類型飛行員大致相同；通過對(duì)空軍2013-2017年晉升數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)RPA傳感器操作員的晉升率與其他入伍的服務(wù)人員的晉升率大致相同；自2013年以來，空軍已將需要RPA飛行員的非操作人員崗位以超過75%的分配率分配給提出需要的組織，但是各組織給RPA飛行員提供的非操作人員崗位數(shù)量約為其他類型飛行員崗位數(shù)量的十分之一。

空軍尚未審查其監(jiān)督程序，以確保其有效和高效的管理對(duì)于非操作人員崗位任職要求的審查?？哲姽賳T已經(jīng)注意到目前的監(jiān)督過程存在問題。例如，空軍最近發(fā)現(xiàn)，有很多崗位被指定為要由飛行員勝任，但是他們?nèi)狈ψ銐虻睦碛蓙斫忉屵@一崗位任職要求。

（一） 審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題

1. RPA飛行員向高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)晉升困難

非操作人員崗位通常是非飛行崗位，包括總部任務(wù)或戰(zhàn)斗指揮崗位。某些非操作人員崗位只能由合格的飛行員填補(bǔ)。但大部分非操作人員崗位在性質(zhì)上更為一般，這些崗位包括招聘人員、事故調(diào)查員、外國軍事顧問等。他們被劃分在服兵役的軍官群體中，幫助執(zhí)行一些支持活動(dòng)、訓(xùn)練任務(wù)以及其他與非作戰(zhàn)相關(guān)的活動(dòng)。具有航空專業(yè)知識(shí)的人員，包括RPA飛行員，在其職業(yè)生涯的不同階段可以通過飛行和非飛行的位置輪換，以擴(kuò)大他們的職業(yè)經(jīng)歷?？哲姽賳T表示，非操作人員崗位經(jīng)歷對(duì)于培養(yǎng)承擔(dān)更大領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員是必不可少的。但是GAO在審計(jì)調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)自2013年以來提供給RPA飛行員的非操作人員崗位比其他類型的飛行員要少得多。例如，在2018年，空軍有83個(gè)非操作人員崗位需要RPA飛行員，而330個(gè)崗位需要戰(zhàn)斗機(jī)飛行員。因此，非操作人員崗位經(jīng)歷的缺失在一定程度上限制了RPA飛行員往高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位晉升。前面的晉升率分析結(jié)論也表明，自2013年以來，RPA飛行員從機(jī)長到少校、從少校到中校的晉升率和其他類型飛行員都大致相同，但是從中校到上校的晉升率遠(yuǎn)低于其他飛行員。

2. 對(duì)非操作人員崗位的管理監(jiān)督系統(tǒng)效率低下

由來自空軍總部的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、主要指揮員和其他專家組成的工作組在2017年和2018年開展了兩次單獨(dú)的審查，他們審查了所有崗位，以確定一些需要戰(zhàn)斗機(jī)飛行員的崗位能被改為RPA飛行員的崗位。第一次審查確認(rèn)了101個(gè)特別需要戰(zhàn)斗機(jī)飛行員的崗位，但當(dāng)時(shí)由其他類型的飛行員填補(bǔ)了。另外還確認(rèn)了279個(gè)至少在過去四年都是空缺的需要由飛行員勝任的非操作人員崗位。第二次審查發(fā)現(xiàn)有數(shù)百個(gè)非操作人員崗位缺乏足夠的理由來支持這些崗位的要求，即要由飛行員填補(bǔ)。例如，在2018年8月，空軍在2783個(gè)非操作人員崗位中發(fā)現(xiàn)，其中513個(gè)崗位被評(píng)估為缺乏足夠的理由支撐飛行員專業(yè)知識(shí)的需要，61個(gè)崗位在進(jìn)一步審查后被取消。

出現(xiàn)上述審查結(jié)果的原因就在于空軍對(duì)于要求由飛行員勝任的非操作人員崗位的監(jiān)督過程過于繁瑣，效率低下。這一過程需要與57個(gè)組織如空戰(zhàn)司令部、空軍部隊(duì)特種作戰(zhàn)司令部和國民警衛(wèi)隊(duì)交換電子郵件、電子表格、幻燈片等，其中包括空軍不同組織中每個(gè)崗位的信息，這些崗位需要每年進(jìn)行審查和驗(yàn)證。此外，這一過程由空軍總部的一名官員負(fù)責(zé)維護(hù)，他每年需要通過電子郵件與每個(gè)組織的官員交換電子表格大約兩次。這些組織負(fù)責(zé)每年證明他們繼續(xù)需要具備飛行員專業(yè)知識(shí)的非操作人員崗位?？哲姽賳T表示，這一過程并不總能及時(shí)提供完整和準(zhǔn)確的信息，因?yàn)樵谀承┣闆r下，所提供的資料在完成對(duì)崗位的全面審查時(shí)已經(jīng)不相關(guān)了。據(jù)官員稱，在2010年之前，空軍總部運(yùn)營了一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)的管理監(jiān)督系統(tǒng)，以審查和批準(zhǔn)其非操作人員崗位任職要求的合理性。這個(gè)系統(tǒng)能夠廣泛獲取和及時(shí)分析信息。此外，該系統(tǒng)在空軍總部及其主要指揮部之間提供了多級(jí)協(xié)調(diào)，以審查所有崗位資格要求的合理性。根據(jù)空軍總部官員的說法，由于決定不再為維護(hù)該系統(tǒng)的承包商提供資金，因此2010年停止了該管理監(jiān)督系統(tǒng)的使用。負(fù)責(zé)管理這一過程的空軍總部官員告訴審計(jì)人員，他在過去3年中多次提交請(qǐng)求，將由電子表格和電子郵件管理的信息整合到現(xiàn)有的人事管理系統(tǒng)中以提高效率。然而，高度優(yōu)先事項(xiàng)和資金問題導(dǎo)致未能將信息融入現(xiàn)有人事系統(tǒng)。2018年9月，另一位空軍官員告訴GAO，負(fù)責(zé)管理這個(gè)可以集成信息系統(tǒng)的項(xiàng)目辦公室比原計(jì)劃推遲實(shí)施了其他幾個(gè)系統(tǒng)的更新。由于這些延誤，該官員承認(rèn)未采取其他有效替代措施來對(duì)崗位任職要求進(jìn)行審查和驗(yàn)證。2018年10月，空軍主要指揮官之一的官員證實(shí)，目前使用的監(jiān)督審查系統(tǒng)耗時(shí)很長且難以支持信息分析，現(xiàn)在還沒有將其與另一個(gè)現(xiàn)有管理系統(tǒng)整合的計(jì)劃。

（二） GAO的建議及政府的回應(yīng)

GAO建議空軍部長審查其監(jiān)督程序，以確保其有效和高效地管理對(duì)于非操作人員崗位任職要求的審查，從而提高該過程的效率和效果，同時(shí)應(yīng)采取一些必要的行動(dòng)。國防部同意了該建議并給出了單獨(dú)的批示。在批示中，國防部表示目前的監(jiān)督過程確實(shí)耗時(shí)頗久，應(yīng)提高該過程的效率。但是他認(rèn)為這一過程是有效的，因?yàn)樵谧罱淮螄鴷?huì)授權(quán)對(duì)這些崗位審查的過程中，空軍能夠給出飛行員是否需要填充其大部分非操作人員崗位的理由。此外，國防部還表示，雖然已經(jīng)考慮再次實(shí)現(xiàn)流程自動(dòng)化，但目前資金短缺阻礙了空軍建立自動(dòng)化系統(tǒng)以提高流程效率。但是GAO仍然認(rèn)為，空軍應(yīng)審查其現(xiàn)有監(jiān)督程序，采取一些切實(shí)可行的辦法來提高其效率和效果，以更及時(shí)和更廣泛的方式提供信息。通過改進(jìn)監(jiān)督流程，空軍一方面可以更好地確保崗位和所需的飛行員專業(yè)知識(shí)相匹配并且能夠在為一些非操作人員崗位分配飛行員時(shí)做出明智的決定。另一方面，這可以使空軍更有效地利用短缺的昂貴的飛行員資源，特別是戰(zhàn)斗機(jī)飛行員并能為RPA飛行員等日益增長的職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的人提供更多的領(lǐng)導(dǎo)崗位。

1 此次審計(jì)調(diào)查選題是針對(duì)近年來空軍作戰(zhàn)方式發(fā)生重大變化而導(dǎo)致的無人機(jī)機(jī)組人員需求激增這一實(shí)際狀況，屬于以前所未碰到過的新情況，GAO時(shí)刻保持敏銳的目光，對(duì)變化了的最新狀況隨即展開跟蹤和調(diào)查，強(qiáng)化了時(shí)效性，增加了其審計(jì)調(diào)查的決策有用性。

2 此次審計(jì)調(diào)查的內(nèi)容是人力資源，而不是財(cái)務(wù)或資金方面，與傳統(tǒng)審計(jì)思維差異較大。GAO選取了將RPA機(jī)組人員與普通飛行員比較的思路，從晉升、培訓(xùn)、分配三方面比較分析，最后又增加了對(duì)非操作人員崗位任職要求的監(jiān)督程序的評(píng)價(jià)，將新的未知情況與原有已知情況對(duì)比，有助于迅速理解和掌握情況。

3 此次審計(jì)調(diào)查的方式主要采用了內(nèi)容分析法，主要通過人事部門的晉升、培訓(xùn)、分配的數(shù)據(jù)來進(jìn)行對(duì)比和分析，只是在了解流程的監(jiān)督效果時(shí)更多進(jìn)行了詢問交談等程序，這種方法更為經(jīng)濟(jì)、快捷、低成本，足不出戶通過在線獲取數(shù)據(jù)，使得工作效率大大提高，但這種方法更高地依賴于被審單位數(shù)據(jù)的可靠性，其數(shù)據(jù)的可靠性又依賴于其內(nèi)控系統(tǒng)的有效性。

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（審稿：張鳳元 編輯：閆明杰）