中國農村改革40年：回顧與思考

宋洪遠

摘要：發(fā)端于1978年的農村改革，已經走過了40年的光輝歷程。農村改革的巨大成就，不僅帶來了農村經濟社會的歷史性變化，而且有力地支持了整個國民經濟社會的深刻變革。農村改革的創(chuàng)新實踐，不僅為我國成功實現經濟體制轉軌積累了寶貴經驗，而且為世界一些國家實現經濟轉型提供了有益借鑒。本文將對中國農村改革40年的歷程、成就和經驗作一個初步的回顧和總結，并對今后一段時期全面深化農村改革的目標和思路提出基本看法，并圍繞農村改革八個需要著力推進的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)進行初步分析。關鍵詞：改革開放;農村改革;經濟轉型;經濟體制轉軌

一、農村改革40年的歷程和成就

（一）農村改革的五個階段

1.第一階段：1978—1984年，探索突破階段從農村基本經營制度入手，實行家庭聯產承包責任制，廢除人民公社體制，實行政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，初步形成和基本確立了家庭承包經營制度，農村改革取得突破性進展。

2.第二階段：1984—1992年，鄉(xiāng)城互動階段

隨著家庭承包經營制度的確立，開始啟動城市經濟體制改革，以搞活農村商品流通、促進農村勞動力轉移、實現村民自治為重點，促進城鄉(xiāng)要素流動，農村改革繼續(xù)穩(wěn)步推進。

3.第三階段：1992—2002年，全面推進階段

按照建立社會主義市場經濟體制的要求，穩(wěn)定與完善農村基本經營制度，深化農產品流通體制改革，調整農村產業(yè)結構，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體制創(chuàng)新，促進農村勞動力轉移，農村改革得到進一步深化。

4.第四階段：2002—2012年，城鄉(xiāng)統籌階段

健全農村土地管理制度，深化糧棉流通體制改革，建立農業(yè)支持保護制度，擴大農業(yè)對外開放，改革農村稅費制度，創(chuàng)新農村金融制度，健全農村民主管理制度，建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度，農村改革進入了城鄉(xiāng)統籌的新階段。

5.第五階段：2012年以來，全面深化階段

以全面建成小康社會為目標，圍繞抓關鍵補短板，全面推進農村綜合改革和其他領域各項改革，注重改革的全局性、系統性、協同性，著力深化農村體制機制創(chuàng)新。

（二）農村改革的重要進展

我國歷經40年的農村改革，目前已建立了十項重要制度，初步構建了農村改革的制度框架體系。第一，建立與完善農村基本經營制度。確立了以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，培育了家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等經營主體，初步構建了集約化、組織化、專業(yè)化和社會化相結合的新型農業(yè)經營體系。第二，建立與完善鄉(xiāng)村治理機制。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，實行村民自治，培育農村社會組織，強化農村社會管理。第三，建立健全農村土地管理制度。建立與完善農村土地承包制度，引導和規(guī)范集體建設用地進入市場，完善農村宅基地管理制度，推進征地制度改革，探索建立了以股份合作制為主要特征的農村集體產權制度。第四，建立和完善農村市場制度。逐步放開農產品流通與價格，建設與完善農村市場體系，培育與發(fā)展多元市場主體，建立與完善農產品儲備及進出口調節(jié)制度。第五，建立農村工作領導管理體制。確立農村工作領導體制，建立農業(yè)行政管理體制，完善工作責任體系，實行“四個責任制”，建立干部績效考核評價體系。第六，建立與完善農業(yè)支持保護制度。完善農業(yè)投入保障制度，建立農業(yè)補貼制度，健全農產品價格保護制度，以及建立農業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度。第七，創(chuàng)新農村財稅制度。建立公共財政支持農村制度，加強農村基礎設施建設，發(fā)展農村社會事業(yè)，全面取消農業(yè)稅費，切實減輕農民的負擔。第八，創(chuàng)新農村金融制度。建立健全農村金融組織體系，創(chuàng)新農村金融產品及服務方式，擴大農村有效擔保物范圍，進一步發(fā)展農業(yè)保險與農村保險。第九，擴大農業(yè)對外開放。發(fā)展農產品進出口貿易，實施“引進來”和“走出去”戰(zhàn)略，拓展農業(yè)對外交流與合作。第十，加強并完善農村法制建設。完善涉農法律法規(guī)，強化涉農執(zhí)法體系建設，增強依法行政能力，加強執(zhí)法監(jiān)督及司法保護。

（三）農村改革的主要成就

我國經過40年的農村改革實踐，已實現農業(yè)生產持續(xù)增長，農村經濟協調發(fā)展，農民生活水平顯著提高，農村基礎設施明顯改善，農村社會事業(yè)全面進步?；仡櫿麄€改革歷程，突出表現為在四個方面成功實現了轉型。首先是農業(yè)方面，增加資本與技術等生產要素的投入，采用先進的生產手段，構建農業(yè)產業(yè)體系，轉變農業(yè)經營方式，完成了由傳統農業(yè)改造到現代農業(yè)建設的轉變。其次是農村方面，加強基礎設施建設，發(fā)展社會管理事業(yè)，強化公共服務，推進生態(tài)文明建設，完成了由促進經濟發(fā)展到加強社會建設的轉變。再次是農民方面，健全了村民自治制度，賦予農民更多的財產權利，擴大農民政治參與，促進了農村民主的發(fā)展，完成了由增加經濟利益到保障民主權利的轉變。最后是城鄉(xiāng)關系方面，實施統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，改革城鎮(zhèn)戶籍管理制度，促進農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，破除二元結構，推動一體化發(fā)展。

（四）農村改革的基本經驗

1.始終堅持鞏固和完善農業(yè)基礎地位

我國始終把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國安邦的頭等大事，堅持立足國內實現糧食基本自給、口糧絕對安全，不斷加大國家對農業(yè)支持保護力度，深入實施科教興農戰(zhàn)略，加快現代農業(yè)建設，實現農業(yè)全面穩(wěn)定發(fā)展和農產品有效供給，為推動經濟發(fā)展、促進社會和諧、維護國家安全奠定了堅實基礎。

2.始終堅持保障農民基本權益

把實現好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益始終作為我國農村一切工作的出發(fā)點與落腳點。堅持以人為本，尊重農民意愿，著力解決農民最關心、最現實和最直接的利益問題，實行村民自治，賦予農民更多財產權益，推進基本公共服務均等化，更好地保障和改善民生，促進社會公平正義，提高農民綜合素質，促進農民全面發(fā)展，讓農民也享受經濟社會發(fā)展的成果，確保農村社會既充滿活力又和諧有序。

3.始終堅持解放和發(fā)展農村生產力

我國始終把改革創(chuàng)新作為農村發(fā)展的根本動力。堅持不懈地推進農村改革和制度創(chuàng)新，實行家庭承包經營制度，廢除人民公社體制，調整不適應生產力發(fā)展要求的生產關系，從深度和廣度上推進市場化改革，打破了制約生產力發(fā)展的桎梏。這個根本性改革，解放和發(fā)展了農村生產力，帶來了農村經濟和社會發(fā)展的歷史性變化，農村已進入總體小康并向全面小康邁進的階段。

4.始終堅持統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展

我國始終把著力構建新型工農、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現代化的重大戰(zhàn)略，使農村改革和城市改革相互配合、協調發(fā)展。農業(yè)現代化建設與工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化發(fā)展同步推進，建立健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農村，實現城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展，并使廣大農民能夠平等參與現代化進程，共享改革發(fā)展成果。

5.始終堅持和改善黨對農村工作的領導

我國始終把加強和改善黨對農村工作的領導作為推進農村改革發(fā)展的政治保證。堅持一切從實際出發(fā)，堅持黨在農村的基本政策，堅持黨管農村工作、鄉(xiāng)村社會管理、村民自治有機統一，加強農村基層組織和基層政權建設，完善黨管農村工作體制機制和方式方法，推進社會治理領域制度創(chuàng)新，加快形成科學有效的社會治理體制，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成了推進農村改革發(fā)展的合力。

二、全面深化農村改革的目標和思路

（一）深化農村改革的問題及挑戰(zhàn)

新一輪的農村改革，既是在工農、城鄉(xiāng)發(fā)展總體失衡尚未根本扭轉的背景下進行的，又是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化深入發(fā)展的進程中開展的。所以全面深化農村改革，不僅要調整農村內部的生產關系與上層建筑，而且要突破城鄉(xiāng)二元結構，促進“四化”同步發(fā)展。

新一輪的農村改革，既要突破傳統思想觀念的束縛，又要破除利益固化的藩籬，這既會涉及既得利益者，又會涉及到工商業(yè)者等其他主體的利益，甚至關系到整個經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，稍有不慎，就可能帶來出乎意料的隱患與風險。所以全面深化農村改革，是在兩難甚至多難困境中權衡與選擇，必須積極穩(wěn)妥地推進。

新一輪的農村改革，也是在全球化和市場化程度進一步加深的背景下進行的，我國農業(yè)國際、國內的市場競爭能力都需要全方位的提升。所以全面深化農村改革，需要統籌考慮國際、國內兩種影響因素，國際國內兩個市場與資源都要積極利用。

（二）全面深化農村改革的目標和任務

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），圍繞全面深化農村改革賦予農民更多財產權利、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的目標要求，從建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制、完善重要農產品價格形成機制、加快構建新型農業(yè)經營體系、深化農村土地制度改革、加快農村金融制度創(chuàng)新、推進農業(yè)轉移人口市民化，以及城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等方面，全面部署了新形勢下推動農村改革發(fā)展的主要任務。

（三）全面深化農村改革的思路和方法

要堅持社會主義市場經濟改革方向，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與加強政府支持保護功能互補。市場能辦好的事放給市場，社會能辦好的事交給社會，政府要切實轉變職能、簡政放權，不搞大包大攬、過度干預。對農業(yè)農村發(fā)展中市場失靈的領域，政府必須切實承擔起責任。

深化農村改革，不僅波及面廣、政策性強，而且影響深遠，有些地方甚至還極為復雜、艱巨與敏感，觸及到深層次社會矛盾和利益關系的調整，所以需要摸著石頭過河，在摸索、選擇，甚至試錯中前行。需要在明確底線的前提下，鼓勵基層大膽探索創(chuàng)新，支持地方試行，尊重農民群眾的實踐創(chuàng)新。

我國地域遼闊，各地情況迥然相異，要承認差異性，兼顧特殊性。所以要因地制宜、循序漸進地深化農村改革，允許采取過渡性、差異性的政策及制度安排，不搞“一刀切”，不追求一步到位。

三、著力推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的農村改革

（一）深化農村土地制度改革

土地是農業(yè)的基本生產資料，是農民的重要生活保障，也是保持農村社會和諧穩(wěn)定的根本。土地制度是農村的基礎制度，也是決定經濟社會全局的基礎性制度。土地制度改革的核心是穩(wěn)定土地承包關系，引導土地有序流轉，保障農民的土地財產權益。深化農村土地制度改革，對于發(fā)展規(guī)模經營、推進農業(yè)現代化，增加農民收入、縮小城鄉(xiāng)差距，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成新型的工農城鄉(xiāng)關系，具有重要而深遠的影響。深化農村土地制度改革，要按照產權明晰、用途管制、嚴格管理、節(jié)約集約的要求，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，完善土地承包經營權流轉市場，建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，依法保障農民土地承包經營權和農戶宅基地用益物權。

1.完善農村土地承包制度

積極探索現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現形式。積極推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作的完善，積極探索農村承包地確權的具體方式和方法，拓展農地確權成果應用范圍和領域。建立健全農村土地承包經營權流轉市場，增強土地承包經營權流轉管理和服務。探索農村土地所有權、承包權、經營權分置并行的有效實現形式，落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權。賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保的權能。積極探索承包土地經營權向金融機構抵押融資的途徑和辦法，建立配套的抵押資產處置機制。抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法。加緊探索農村土地承包經營權有償退出機制，推動修訂相關法律法規(guī)。

2.探索農村集體經營性建設用地入市

在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村集體經營性建設用地產權流轉市場，完善土地二級市場;探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民的個人收益。

3.改革農村宅基地管理制度

保障農戶宅基地用益物權，研究探索賦予農戶宅基地收益權和轉讓權的實施辦法;完善農村宅基地分配政策，研究探索宅基地有償獲得與使用的途徑;加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查，開展農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。選擇若干試點，研究提出具體試點方案，慎重穩(wěn)妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，探索農民增加財產性收入的渠道。

4.加快推進征地制度改革

縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。修訂有關法律法規(guī)，保障農民公平分享土地增值收益。改革對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障。各地還可以根據實際情況，積極探索創(chuàng)新，采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監(jiān)督權。

（二）構建新型農業(yè)經營體系

構建新型農業(yè)經營體系的核心是堅持家庭經營的基礎性地位，培育多元化的經營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。近些年來，我國城鄉(xiāng)社會生產力發(fā)展很快，客觀上要求創(chuàng)新農業(yè)經營體系。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，帶來了農村勞動力的大規(guī)模轉移就業(yè)，引發(fā)了“誰來種地”“地怎么種”等新課題，對培育新型農業(yè)經營主體、發(fā)展適度規(guī)模經營提出了迫切要求;隨著農業(yè)科技的進步和推廣應用，農業(yè)生產機械化、農業(yè)服務社會化、農業(yè)經營信息化快速發(fā)展，又為創(chuàng)新農業(yè)生產經營方式和服務方式提供了基礎和條件。適應上述要求和需要，一些地方也在通過培育專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經營主體，積極發(fā)展多種形式規(guī)模經營，為構建新型農業(yè)經營體系提供了經驗和借鑒。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。

1.發(fā)展多種形式規(guī)模經營

從各地的探索實踐看，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營，有承包農戶之間“互換并地”的，有農戶流轉承包地的，有開展土地股份合作的，有社會化服務組織與農戶聯合的，還有工商企業(yè)租賃農戶承包地的等多種形式。通過給予土地流轉獎勵補助等措施，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權。完善縣鄉(xiāng)村“三級”服務和管理網絡，加快健全土地經營權流轉市場。探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度，降低和減少農戶流轉承包地的風險。探索土地集中型、服務帶動型、空間集聚型多種適度規(guī)模經營發(fā)展路徑。

2.培育新型農業(yè)經營主體

專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型經營主體，以市場化為導向、以專業(yè)化為手段、以規(guī)?；癁榛A、以集約化為標志，是建設現代農業(yè)、推進農業(yè)現代化的骨干力量。鼓勵在公開市場上將土地承包經營權向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營主體流轉;促進農業(yè)新增補貼向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經營主體傾斜;加大對新型農業(yè)經營主體領辦人教育培訓力度。明確專業(yè)大戶和家庭農場法人地位;引導發(fā)展農民專業(yè)合作社聯合社;鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè);鼓勵發(fā)展混合所有制農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。在國家年度建設用地指標中單列一定比例，專門用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施;鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農業(yè)經營主體提供貸款擔保服務。落實和完善相關稅收優(yōu)惠政策，支持農民合作社發(fā)展農產品加工流通。

3.健全農業(yè)社會化服務體系

堅持主體多元化、服務專業(yè)化、運行市場化的方向，積極推進構建經營性服務和公益性服務相結合、綜合服務和專項服務相協調的新型農業(yè)社會化服務體系。強化農業(yè)公益性服務體系;培育農業(yè)經營性服務組織;加快供銷合作社改革發(fā)展。采取財政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展多元主體、多樣形式、充分競爭的社會化服務。積極探索推行合作式、訂單式、托管式等多種服務模式，擴大農業(yè)生產全程社會化服務試點范圍。通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業(yè)公益性服務。

（三）改革農村集體產權制度

推進農村集體產權制度改革是深化農村改革的重要內容，對于壯大農村集體經濟、增加農民財產性收入、建立城鄉(xiāng)要素平等交換關系、加強黨在農村的執(zhí)政基礎，具有重要而深遠的意義。農村市場經濟體制的發(fā)展，不僅豐富了農村市場的交易行為，形成了更為復雜的成員身份及利益關系，也提出了建立明晰產權制度的要求?，F階段我國農村集體產權制度改革取得了一定的進展，但由于現行法律、政策等制度性約束，各地在推進改革過程中都遇到一些亟待解決的關鍵問題。2016年中共中央國務院下發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發(fā)展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發(fā)展新型集體經濟;管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值;落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

1.民主確定成員資格認定標準

按照中國現行法律，村集體所有的土地是由村集體成員共同擁有而非由村集體管理組織實體擁有。對于集體經濟組織成員身份界定，應在堅持尊重歷史、權利義務對等、程序公開、標準一致的基礎上，統籌考慮農村土地承包關系、戶籍關系、對集體積累作出的貢獻以及有關法律政策規(guī)定等條件，由集體經濟組織全體成員民主決定。改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。同時，還應妥善處理外嫁女、義務兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問題，防止多數人侵犯少數人權益。

2.規(guī)范農村集體資產股權管理辦法

盡快研究出臺《農村新型集體經濟組織股權管理辦法》，對股權結構、人員界定、增資擴股、新增資產股份量化等問題進行明確規(guī)定。通過股權管理壯大集體經濟，增強集體經濟的發(fā)展活力、競爭能力以及對成員的服務能力。盡快研究出臺《農村新型集體經濟組織收入分配管理辦法》，規(guī)范改制后的集體經濟組織收入分配，逐步縮小集體福利分配的范圍。在將集體財產權轉變?yōu)楣餐钟泄煞輹r，應把集體組織共同持有的股份分配給集體成員持有。對實行股份合作制進行集體產權制度改革的，應返還或減免對股份分紅征收的稅收，以減輕農民負擔。現階段，個人股仍然是集體資產股權設置的主要形式;而是否設置集體股，歸根結底要尊重農民的選擇，應通過公開程序由集體經濟組織自主決定。但當一些農村完成“村轉居”，集體經濟組織的社會性負擔逐步剝離后，應當取消集體股以達到產權的徹底清晰。

3.完善農村集體資產法人治理結構

科學合理的法人治理結構，是實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的有效保障。應盡快研究制定《農村新型集體經濟組織章程》，建立包含股東大會、理事會、監(jiān)事會的“三會”治理結構，以及包含法人財產權、出資者所有權、出資者監(jiān)督權、法人代理權的“四權”制衡機制。推進農村集體產權制度改革，依照現行法律的規(guī)定，規(guī)范利潤分配行為。應當改善法人治理結構的外部體制環(huán)境，厘清村委會、村黨支部與新型集體經濟組織之間的關系，使農民群眾真正成為集體經濟的決策主體、投資主體及受益主體，成為集體經濟組織名副其實的法律主體。

4.發(fā)展多種形式集體經濟

農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招投標等方式發(fā)展現代農業(yè)項目。在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應產業(yè)。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經濟。鼓勵地方依托集體資產監(jiān)督管理、土地經營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場。

（四）創(chuàng)新農村金融保險制度

進入二十一世紀以來，我國啟動了以加緊建立適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農村金融體系為基本目標的新一輪農村金融改革。經過多年的實踐探索，我國農村金融服務體系的框架已經基本形成。當前的主要問題是一些改革政策措施沒有落實到位，主要表現在：金融機構的責任和分工仍不明晰，政策性金融缺失問題依然存在;農村民間金融缺乏規(guī)范，新型農村金融機構發(fā)育遲緩;創(chuàng)新農村信貸擔保抵押方式進展緩慢，滿足農民貸款需求與化解金融組織風險的矛盾依然突出。深化改革的主要任務是：強化金融機構支持“三農”義務和責任，創(chuàng)新農村金融服務方式，加快發(fā)展新型農村金融組織，大力發(fā)展農業(yè)和農村保險。

1.強化金融機構服務“三農”職責

強化商業(yè)金融對“三農”和縣域小微企業(yè)的服務能力，擴大縣域分支機構業(yè)務授權，不斷提高存貸比和涉農貸款比例，將涉農信貸投放情況納入信貸政策導向效果評估和綜合考評體系。

支持由社會資本發(fā)起設立服務“三農”的縣域中小型銀行和金融租賃公司;鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司;支持符合條件的農業(yè)企業(yè)在主板、創(chuàng)業(yè)板發(fā)行上市;推動證券期貨經營機構開發(fā)適合“三農”的個性化產品。

2.發(fā)展新型農村合作金融組織

依托農民合作社和供銷合作社，培育發(fā)展農村合作金融，不斷豐富農村金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區(qū)性農村資金互助組織發(fā)展。鼓勵發(fā)展適合農村特點和需要的各種微型金融服務組織，大力發(fā)展小額信貸。鼓勵地方建立風險補償基金，有效防范金融風險。允許農村小型金融組織從金融機構融入資金，加快農村誠信體系建設。

3.創(chuàng)新農村信貸擔保抵押方式

建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制，擴大農村有效擔保物范圍。在繼續(xù)鼓勵農戶互助擔保的同時，建立專門的擔?；?，催生一批專業(yè)性的農村信用擔保機構，從事農業(yè)擔保服務;鼓勵并引導商業(yè)擔保機構開展農村擔保業(yè)務，采用動產抵押、權益質押、倉單質押、農民土地承包經營權、農戶住房財產權、農村集體資產股權等多種擔保形式;建立農戶信用記錄，完善信用評級制度;發(fā)展農戶聯戶擔保，降低信用風險。金融機構也要適應農村金融需求的特點，建立和完善以信用為基礎的信貸經營機制，降低農村信貸門檻。

4.加大農業(yè)和農村保險支持力度

提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平。鼓勵保險機構開展特色優(yōu)勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持。擴大畜產品及森林保險范圍和覆蓋區(qū)域。鼓勵開展多種形式的互助合作保險，建立財政支持的農業(yè)保險大災風險分散機制，探索開辦涉農金融領域的貸款保證保險和信用保險。

（五）完善農產品價格形成機制

進入二十一世紀以來，我國以深化糧棉流通體制改革為重點，全面放開了農產品購銷市場，實現了農產品產銷的市場化。農產品市場放開后，為保護農民利益和穩(wěn)定市場供應，國家逐步建立了以最低收購價、臨時收儲、國家和地方儲備、進出口調節(jié)等多種措施構成的農產品市場調控體系。實施這些政策措施，對糧食增產和農民增收發(fā)揮了重要支持作用。但近年來，這些政策措施的實施也面臨著一些新的矛盾和問題，突出表現在由于執(zhí)行最低收購價和臨時收儲政策的主體單一，收儲規(guī)模擴大，一些產品形成了事實上的國家壟斷，國家采取政策性收儲后，還要擇機將“托市糧”賣出。這“一進一出”不僅扭曲了市場價格形成機制，而且改變了各類農產品加工、貿易企業(yè)的市場預期，許多企業(yè)不敢入市、不愿存糧。長此以往，“國家成為了商家、政策代替了市場”，明顯降低了市場活力。這既加重了政府的財政負擔，又影響了農民面向市場的主觀能動性，還抑制了市場配置資源作用的發(fā)揮。因此，黨的十八屆三中全會《決定》提出，完善農產品價格形成機制，注重發(fā)揮市場形成價格作用。2014年中央1號文件又明確提出，堅持市場定價原則，探索建立農產品目標價格制度。

1.探索建立農產品目標價格制度

探索建立農產品目標價格制度，一方面，讓價格形成真正反映市場供求關系，農產品生產、流通和消費主要由市場價格信號來引導;另一方面，政府通過價外補貼等方式，最大限度地保護農民利益。實行目標價格制度，國家一般不直接入市收購，而是實行“補兩頭、放中間”?！把a兩頭”，就是國家按照“生產成本+基本收益”原則及市場供求狀況，選擇確定農產品目標價格并公開發(fā)布，當市場價格過高時政府對低收入消費者給予補貼，當市場價格低于目標價格時政府按差價補貼生產者?！胺胖虚g”，就是農產品價格形成完全由市場供求關系決定。

2.開展農產品目標價格制度試點

探索建立農產品目標價格制度，涉及到選擇確定品種、測算確定價格、明確補貼對象等一系列問題，產銷環(huán)節(jié)多、操作難度大，要經過充分研究論證制定實施方案，選擇一些地方和個別產品先行開展試點。2014年中央1號文件提出，啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點。對試點地區(qū)和試點品種要加強跟蹤監(jiān)測，認真總結評估，在試點取得相對成熟經驗的基礎上再進行推廣。

3.開展試點要注意把握的幾個問題

一是要切實保護好農民的生產積極性。農民是改革試點的主體，他們對試點內容是否了解和認可，事關改革成敗。由于農業(yè)特別是糧食生產和農產品自身的特殊性，政府仍然要承擔一部分市場風險，確保農民基本收益，不讓農民吃虧，這是推進改革的前提和底線。二是要制定應對市場過度波動的預案。對大豆、棉花進行目標價格補貼試點，不再實行臨時收儲政策，可能會在一定時期內引發(fā)市場價格較大波動，同時這兩個品種的國內價格受國際市場的影響又比較大。因此，在試點過程中既要提高對市場波動的容忍度，又要關注試點地區(qū)和國際市場的產銷變化。三是要綜合考慮政策系統配套。既要綜合考慮糧棉油糖等大宗農產品與鮮活農產品之間的差別，根據不同農產品的供求狀況和消費特性選擇確定調控目標和調控方式;又要注重農產品生產、加工、流通、進出口等各環(huán)節(jié)政策措施的配套銜接，逐步建立和完善農產品市場調控政策體系。

（六）構建開放型農業(yè)經濟新機制

農業(yè)國際化、市場化是世界農業(yè)發(fā)展的客觀趨勢，也是全球經濟深度融合背景下促進一國實現農業(yè)現代化的必然要求。縱觀當今世界農業(yè)經濟發(fā)達國家，都較好地解決了農業(yè)國際化、市場化的問題，從而為農業(yè)現代化提供了重要的體制基礎和制度保障。改革開放以來，黨和國家通過一系列改革舉措，有效推進了農業(yè)國際化、市場化的進程。以企業(yè)為主體，擴大農業(yè)對外投資，加快農業(yè)“走出去”步伐，對于提高農業(yè)對外開放水平、全面提升我國國際地位和影響力都具有重要意義。時至今日，糧食安全、農民增收、生態(tài)保護、產業(yè)安全等方面還存在諸多需要通過農業(yè)國際化、市場化深化才能解決的突出問題。如何處理好農業(yè)國際化、農業(yè)市場化與農業(yè)現代化的關系擺在了突出位置。當前，亟需結合我國農業(yè)對外開放發(fā)展實際，積極構建開放型農業(yè)經濟新機制。

1.加強開放型農業(yè)經濟頂層設計和戰(zhàn)略謀劃

從保障國家糧食安全、服務國家外交大局出發(fā)，抓緊制定實施對外農業(yè)投資戰(zhàn)略規(guī)劃，包括重點支持品種、重點投資國別和重點支持內容。積極參與國際與地區(qū)糧農事務，提升我國在國際農業(yè)合作領域的話語權。繼續(xù)推進自貿區(qū)建設，促進企業(yè)對外農業(yè)投資和農產品貿易的自由化和便利化。積極通過外交途徑，解決人員簽證受限、入境農業(yè)生產資料通關等問題。強化駐外使領館等機構對“走出去”項目的服務功能，做好相關信息服務和協調工作，切實維護對外農業(yè)投資企業(yè)的利益。合理引導企業(yè)更好地履行社會責任并適時發(fā)布社會責任報告，尊重當地風俗習慣和宗教信仰，積極為當地居民提供新的就業(yè)崗位，保護投資國的生態(tài)環(huán)境，提升我國企業(yè)的良好形象。

2.積極推進農業(yè)產業(yè)安全戰(zhàn)略

加強貿易救濟、貿易補償和外資監(jiān)管，更加積極主動地運用好WTO規(guī)則所允許的反補貼、反傾銷及產業(yè)保障措施，推進貿易救濟常態(tài)化，切實維護農業(yè)產業(yè)安全。要加強對農產品進口的跟蹤預警，開展國外貿易壁壘調查及產業(yè)損害調查。要探索建立產業(yè)損害補償機制，加強對國內產業(yè)的貿易補償。盡快建立和實施外資進入農業(yè)產業(yè)的安全審定制度，加強對外資進入農業(yè)產業(yè)的監(jiān)管，制定相應的適合農業(yè)的反壟斷規(guī)定。針對經營大宗農產品且達到一定市場占比的大型企業(yè)，要對其建立庫存儲備制度與強制性信息報告制度，增強并監(jiān)督大企業(yè)在保障市場供給穩(wěn)定方面的社會責任。保持合理的儲備規(guī)模，通過出口和深加工等方式去庫存，緩解資源環(huán)境壓力，促進農業(yè)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.增強企業(yè)對外農業(yè)投資競爭力

建立國家對外農業(yè)投資補貼制度，對于國內緊缺農產品的回運、國內農業(yè)生產資料出境給予補貼。支持國內企業(yè)采取多種形式到境外直接投資農產品倉儲物流設施，參股并購國際農產品加工和貿易企業(yè)。支持到境外特別是周邊國家，開展互利共贏的農業(yè)生產和進出口合作。建立統一的對外農業(yè)投資信息服務平臺，整合我國政府部門、科研院所等機構的對外農業(yè)投資信息。建立和完善國別農業(yè)投資目錄指南，引導企業(yè)開展對外農業(yè)投資。搭建農業(yè)“走出去”企業(yè)交流平臺，促進企業(yè)間投資信息共享。對國內供需缺口較大的農產品，在境外投資企業(yè)返銷國內時減免進口環(huán)節(jié)稅費。鼓勵金融機構積極創(chuàng)新為農產品國際貿易和農業(yè)“走出去”服務的金融產品和服務方式。要盡快建立農產品國際貿易基金和海外農業(yè)發(fā)展基金。積極調動商業(yè)保險機構的積極性，研究建立符合我國國情的對外農業(yè)投資保險制度。

（七）建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制

長期以來，我國農業(yè)發(fā)展方式比較粗放，許多地方過度開發(fā)利用土地資源、超采使用地下水、過量使用化肥農藥農膜、濫用飼料添加劑，加上工業(yè)和城市污染向農村擴散，導致地力下降，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，嚴重危及農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農產品質量安全，已經到了非治理不可的地步了。要深入推進農業(yè)發(fā)展方式轉變，大力發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農業(yè)，促進資源環(huán)境生態(tài)永續(xù)利用，實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，必須加強制度建設、創(chuàng)新技術和推廣模式，加大政策支持力度，建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制。

1.健全管理體制和保護制度

一是改革農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護管理體制。建立和完善嚴格監(jiān)管污染物排放農村的環(huán)境保護管理體制，建立農業(yè)資源環(huán)境監(jiān)測預警機制，加強農業(yè)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。二是健全農業(yè)資源用途管制制度。要把農業(yè)資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約集約用地制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度，強化監(jiān)督考核和激勵約束。三是實行農業(yè)資源生態(tài)補償制度。建立反映市場供求和資源稀缺程度，體現生態(tài)價值和代際補償的農業(yè)資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，形成有利于保護耕地、森林、水域、濕地、草原等自然資源以及農業(yè)物種資源的激勵機制。

2.創(chuàng)新技術體系和服務方式

加大技術創(chuàng)新力度，創(chuàng)新技術推廣模式。分區(qū)域規(guī)?；七M高效節(jié)水灌溉技術，大力推進機械化深松整地和秸稈還田等綜合利用技術，加快實施土壤有機質提升補貼項目，支持開展病蟲害綠色防控和病死畜禽無害化處理。加大農業(yè)面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農藥使用、規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞便資源化利用、新型農業(yè)經營主體使用有機肥、推廣高標準農膜和殘膜回收技術。鼓勵和支持清潔生產技術推廣應用，加大測土配方施肥力度，發(fā)展節(jié)水農業(yè)、旱作農業(yè)、循環(huán)農業(yè)和標準化規(guī)模養(yǎng)殖。

3.加強規(guī)劃引導和政策支持

一是加強規(guī)劃引導。適應農村生態(tài)文明建設的要求，抓緊劃定生態(tài)保護紅線，研究編制農業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。二是開展農業(yè)資源修養(yǎng)生息試點。啟動重金屬污染耕地修復試點;開展華北地下水超采漏斗區(qū)綜合治理、濕地生態(tài)效益補償和退耕還濕試點;在東北、內蒙古重點國有林區(qū)，停止天然林商業(yè)性采伐試點。三是加大政策支持力度。繼續(xù)在陡坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地實施退耕還林還草;完善林木良種、造林、森林撫育等林業(yè)補貼政策;繼續(xù)實施增殖放流和水產養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復補助政策;采取財政獎勵補助和結構調整等綜合措施，保證農業(yè)生態(tài)修復區(qū)農民總體收入水平不降低。四是開展重大工程建設。繼續(xù)實施天然林保護、京津風沙源治理等林業(yè)重大工程;加大天然草原退牧還草工程實施力度，啟動南方草地開發(fā)利用和草原自然保護區(qū)建設工程;實施江河湖泊綜合整治、水土保持重點建設工程，開展生態(tài)清潔小流域建設。

（八）健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制

黨的十六大提出統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展以來，各地和有關部門相繼出臺了一系列政策措施，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、勞動就業(yè)、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、社會事業(yè)、公共服務、社會管理等方面加大統籌力度，城鄉(xiāng)收入差距出現逐步縮小的趨勢。但從促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的要求看，城鄉(xiāng)要素交換不平等、公共資源配置不均衡、人口城鎮(zhèn)化滯后的問題依然突出。針對上述矛盾和問題，《決定》提出，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，推進農村轉移人口市民化，推動城鄉(xiāng)經濟社會融合發(fā)展。

1.推進城鄉(xiāng)要素平等交換

當前和今后一個時期，要按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“三個保障”的基本要求，切實維護農民生產要素權益。一是保障農民工同工同酬，改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)和勞動報酬制度，使農民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報酬權益。二是保障農民公平分享土地增值收益，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例。三是保障金融機構農村存款主要用于農業(yè)農村，落實縣域銀行業(yè)法人機構一定比例存款投放當地的政策。

2.推進城鄉(xiāng)資源均衡配置

要從基礎設施建設、教育事業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務、社會保障一體化等方面，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。一是統籌城鄉(xiāng)基礎設施建設。加大公共財政支持農村基礎設施建設力度，推動基礎設施建設重點向農村傾斜，引導金融和社會資金投向農村。二是統籌城鄉(xiāng)教育資源均衡配置。加大財政對農村教育支持力度，加快改善農村義務教育薄弱學?；巨k學條件，提高農村義務教育生均公用經費標準，支持發(fā)展農村學前教育、職業(yè)教育和技能培訓，加快普及農村高中階段教育，提高重點高校招收農村學生比例。三是統籌城鄉(xiāng)公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務。加大農民務工技能培訓和農業(yè)生產技術的力度，扶持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)以及農民就地就近創(chuàng)業(yè)，大力開展農民外出務工的就業(yè)指導和服務。四是統籌推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低生活保障制度建設。加快構建農村社會養(yǎng)老服務體系，加強農村最低生活保障規(guī)范管理，繼續(xù)提高新型農村合作醫(yī)療籌資標準和保障水平，完善重大疾病保險和救治制度。

3.推進農村轉移人口市民化

要從創(chuàng)新人口管理、擴大基本公共服務覆蓋面、健全市民化推進機制等方面，推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。一是加快推進城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革。要根據城鎮(zhèn)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，以就業(yè)年限、居住年限、社保參保年限等為基準條件，制定具體的落戶標準，健全農業(yè)轉移人口落戶制度;要以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所等為前置條件實施差別化落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。二是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供。保障農民工隨遷子女平等享有受教育權利，完善農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，將農民工及其隨遷家屬納入城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務體系，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。三是建立健全農業(yè)轉移人口市民化推進機制。要強化各級政府責任，合理分擔公共成本，充分調動社會力量，構建政府主導、多方參與、成本共擔、協同推進的農業(yè)轉移人口市民化機制。推進農民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，建設包容性城市。