對(duì)土地儲(chǔ)備和房屋征收中政府職能的思考

趙午陽(yáng)

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地儲(chǔ)備和房屋征收工作面臨的矛盾和問(wèn)題不斷，國(guó)家和政府要結(jié)合國(guó)內(nèi)形勢(shì)，順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，以公共利益為導(dǎo)向，完善各項(xiàng)法律法規(guī)，構(gòu)建完整管理機(jī)構(gòu)，充分行使好政府職能。本文將通過(guò)對(duì)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備和房屋征收中政府職能的具體表現(xiàn)展開(kāi)思考，為日后更好的開(kāi)展此方面的工作奠定良好的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備;房屋征收;政府職能

城市化飛速發(fā)展的今天，房?jī)r(jià)高漲，“地王”頻出，火爆的樓市讓土地儲(chǔ)備和房屋征收成為敏感話(huà)題，上到中央，各項(xiàng)調(diào)控政策層出不窮，下至各大城市、中小城市，幾乎都在建立相應(yīng)的制度。就目前我國(guó)土地資源的利用情況來(lái)看，若想將其經(jīng)濟(jì)效益最大限度發(fā)揮的同時(shí)處理好各類(lèi)敏感問(wèn)題，在土地儲(chǔ)備和房屋征收工作中行使好政府職能至關(guān)重要。

一、土地儲(chǔ)備和房屋征收的職能

土地儲(chǔ)備是由縣級(jí)以上國(guó)土資源管理部門(mén)作為實(shí)施主體，具體的實(shí)施工作由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，主要是“調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)”。房屋征收是市、縣級(jí)人民政府確定房屋征收部門(mén)作為實(shí)施主體，主要是“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱(chēng)被征收人）給予公平補(bǔ)償”。

按照規(guī)定，土地儲(chǔ)備是對(duì)國(guó)有存量土地的收回，但在實(shí)踐中，往往也被賦予集體土地征收的職能。房屋征收部門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有土地上的房屋征收補(bǔ)償，在實(shí)際操作中，往往是房地一體補(bǔ)償，然后由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施土地收回。土地儲(chǔ)備和房屋征收都會(huì)涉及到對(duì)土地的收回和地上建筑物的補(bǔ)償，二者在職能上存在交叉，特別是在集體土地上房屋征收上，存在征收主體界定不清的情況。按照《土地管理法》規(guī)定，集體土地的征收應(yīng)由國(guó)土資源管理部門(mén)實(shí)施，但在實(shí)踐中，往往存在一個(gè)拆遷區(qū)域既有國(guó)有土地、又有集體土地的情況，如果采取不同主體征收，會(huì)因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同引發(fā)社會(huì)矛盾。

二、土地儲(chǔ)備和房屋征收的關(guān)系

土地儲(chǔ)備和房屋征收是相互獨(dú)立又相互交融的。因?yàn)閷?shí)施主體不同，土地儲(chǔ)備和房屋征收在實(shí)施過(guò)程中是相對(duì)獨(dú)立的;然而在實(shí)際操作時(shí)兩者都會(huì)涉及對(duì)土地的回收和地上建筑物的補(bǔ)償，職能上又存在交叉;另外，房屋征收部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有土地上的房屋征收補(bǔ)償，往往是房地一體補(bǔ)償，然后由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施土地收回，手續(xù)上又是承接關(guān)系。

兩者之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系曾經(jīng)一度讓“土地儲(chǔ)備能否作為房屋征收的法定理由”成為公眾的熱門(mén)話(huà)題。

要想梳理清楚土地儲(chǔ)備和房屋征收的關(guān)系還得從《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》這部行政法規(guī)開(kāi)始說(shuō)起，根據(jù)該條例第8條規(guī)定，市、縣人民政府作出房屋征收決定的唯一基礎(chǔ)是公共利益的需要，在該法條中確認(rèn)的公共利益的范疇里并未包含“土地儲(chǔ)備”這一項(xiàng)，而且也未有法律、行政法規(guī)規(guī)定“土地儲(chǔ)備”屬于公共利益范疇。但是，土地儲(chǔ)備也是具備公共利益屬性的。土地儲(chǔ)備是由政府或公共機(jī)構(gòu)預(yù)先取得土地進(jìn)行儲(chǔ)備，以備適時(shí)供應(yīng)市場(chǎng)，從而達(dá)到公共政策目標(biāo)、抑制投機(jī)、平穩(wěn)地價(jià)的目的，其初衷是公益性的，由于我國(guó)土地儲(chǔ)備制度僅有二十余年歷史，發(fā)展時(shí)間短，運(yùn)行機(jī)制尚不成熟，導(dǎo)致地方政府在土地投入的比例上側(cè)重于經(jīng)營(yíng)性，在一定程度上忽視了公共利益，從而加深了公眾對(duì)于土地儲(chǔ)備的誤解，認(rèn)為政府進(jìn)行房屋征收是在經(jīng)營(yíng)土地。因此，判斷“土地儲(chǔ)備”是否符合公共利益之范疇，能夠明晰土地儲(chǔ)備與房屋征收兩者之間的關(guān)系，從而判斷該項(xiàng)土地儲(chǔ)備工作是否能夠作為房屋拆遷的法律依據(jù)的。

三、土地儲(chǔ)備和房屋征收的幾點(diǎn)思考

（一）明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位和功能，處理好與房屋征收部門(mén)之間的關(guān)系。

《土地儲(chǔ)備管理辦法》中對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的界定是獨(dú)立的事業(yè)單位法人，屬于國(guó)土資源部門(mén)管理。因?yàn)槿狈y(tǒng)一的法律規(guī)范要求，不同地區(qū)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)功能、定位往往根據(jù)地方政府需要進(jìn)行設(shè)置，造成管理的混亂。在最新一次修訂《土地管理法》過(guò)程中雖然進(jìn)一步明確了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能。但是，筆者認(rèn)為，要想更進(jìn)一步解決問(wèn)題，在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上，應(yīng)該改變現(xiàn)有的“事業(yè)單位”定性，并將其定位為“行政機(jī)關(guān)”，從而促使其承擔(dān)政府的公共職能，以實(shí)現(xiàn)公共利益為根本目標(biāo)。這樣，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與房屋征收部門(mén)就能具備更多共通之處，從而分段實(shí)施相同目標(biāo)中的不同階段。

（二）制定土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)管理法律法規(guī)，有效銜接房屋征收法律法規(guī)。

目前，《土地儲(chǔ)備管理辦法》是土地儲(chǔ)備的專(zhuān)項(xiàng)部門(mén)規(guī)章，立法位階相對(duì)較低，各省、市結(jié)合地方發(fā)展需要大多分別制定了地方性的管理辦法和政策，土地儲(chǔ)備法規(guī)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，而且與《土地管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律缺乏有效的銜接，造成《土地儲(chǔ)備管理辦法》的制約性不足。筆者認(rèn)為，應(yīng)該制定《土地儲(chǔ)備條例》，在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律的框架內(nèi)，進(jìn)一步明確規(guī)定土地收回的補(bǔ)償規(guī)范，完善收回程序，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)土地的管理調(diào)控職能。

（三）城市規(guī)劃超前謀劃，儲(chǔ)備計(jì)劃、征收計(jì)劃協(xié)同跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

土地儲(chǔ)備、房屋征收是政府巨量資金的投入，土地出讓是土地資產(chǎn)變現(xiàn)后政府收益的回籠。在過(guò)去的時(shí)間里，土地的出讓管理僅僅是以城市建設(shè)需求為基礎(chǔ)，對(duì)用地總量進(jìn)行控制，保證土地用量適宜，然而卻忽視了土地空間的科學(xué)定位，導(dǎo)致各式各樣的矛盾頻發(fā)。因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、房屋征收部門(mén)需要與城市規(guī)劃單位進(jìn)行交流、溝通，將各自的意見(jiàn)進(jìn)行交換、整理，在對(duì)城市總體規(guī)劃的充分認(rèn)知基礎(chǔ)上，制定出科學(xué)合理的土地儲(chǔ)備計(jì)劃、房屋征收計(jì)劃。為了充分地發(fā)揮政府職能，土地儲(chǔ)備部門(mén)還應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目的前期投資能力，以及市場(chǎng)的趨勢(shì)要求，抓取有利信息和房屋征收部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，從而達(dá)成一致意見(jiàn)，并時(shí)實(shí)安排合理化的結(jié)構(gòu)調(diào)整，利于項(xiàng)目順利推進(jìn)、落地實(shí)施。

綜上，在土地儲(chǔ)備和房屋征收工作中政府部門(mén)要依據(jù)現(xiàn)行制度發(fā)展脈絡(luò)，采用明確的定位、有效的法律法規(guī)、良性的部門(mén)協(xié)作，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，從而行使好政府職能。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院MPA）