展望第三輪司法改革

蘭心宇

中央全面深化改革決定中提出：“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理?！备σ惶岢黾闯蔀閺V泛關注的話題，頂層設計攪動了司法體制的一池春水，各種解讀層出不窮。

司法改革已經(jīng)進行了兩輪（2003、2007年分別啟動），司法改革措施的推行，都是在既有的司法體制框架下的工作機制改革，由于體制上的問題，改革力度雖然不可謂不大，但實際成效并不盡如人意。應該說，十八屆三中全會開啟的是第三輪司法改革。

與前兩輪經(jīng)驗主義的司法改革不同，新一輪司法改革的深化具有明顯的強制性制度變遷的特征。不過，自中央全面深化改革決定出臺以來，針對進一步完善依法獨立公正行使檢察權的保障機制的重大部署，尚未發(fā)布明確的操作方案。而此項改革涉及面廣、難度大，風險莫測，需要深入研究論證。

這次改革，是否意味著司法獨立于地方，人財物究竟如何統(tǒng)一管理，實際改革力度到底有多大，地方上不少司法官員滿腹猜疑和觀望，各憂其憂，各喜其喜。改革的項目尚未啟動，即已見人心之波動。與政府官員和司法界同行交流中，常會聽到諸如“以后司法就獨立了，管不到你們了”，“沒了地方支持，以后有的案件辦好并不容易”的說法。一個檢察官網(wǎng)友評論說：“司法應是國家機器中最穩(wěn)定的部分，改革已到第三輪，試驗不止，未入佳境，誰人不憂？”

20世紀90年代以來，中國進行了各種司法改革的嘗試，訴訟法的修改和訴訟方式的改革，對法院、檢察院的地位和角色產(chǎn)生了很深遠的影響。雖然司法體制改革有政治和話語上的禁忌，但相關問題與對策的研究并未停滯，各種觀念和利益博弈的結果就是完成了對“獨立司法”的知識沉淀，并在執(zhí)政黨的十六大報告確定為“依法獨立公正行使審判權和檢察權”。

“依法獨立行使審判權、檢察權”是司法權運行的首要原則，是由審判權、檢察權設立的目的性，國家權力的分權制衡，司法效率原則所共同決定的。按照權責相統(tǒng)一、有權必有責的原則，一種權力的獨立行使意味著責任的獨立承擔。但是，在中國國情的背景下，理論和實踐的沖突交融下，審判權、檢察權依法獨立行使現(xiàn)狀總是處于被人懷疑的境地。

到底哪里存在問題？到底存在哪些問題？到底還要堅持與否？對這些問題的思考、討論和實踐，完成了從“政治正確”的宏大敘事到“問題導向”的制度研究與實踐的話語轉型，進入深水區(qū)和攻堅區(qū)的司法改革開始觸及國家司法體制、干部人事制度、財政管理體制等難度比較高的深層次問題。這也正是第三輪司法改革發(fā)生的基本邏輯。

從一定意義上說，此次改革不過是落實已有的法律精神。司法職權行使過程中的“依法”、“獨立”，是憲法對審判權、檢察權運行的基本要求，也是其獲取公正性的根本保障。司法活動必須嚴格依法行使，意味著審判權、檢察權的行使只能服從法律，而不屈從來自外界的任何壓力和干預。關鍵的還有另一面，依法包括在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權。而在“片面大局觀”的指引下，司法活動常常帶有明顯的地方政府色彩，甚至幫助地方政府承擔了一些法定職責以外的政治職能、司法行政職能和社會救濟職能。

具體表現(xiàn)就是，受地方保護主義的影響，一些法院和檢察院往往只是在維護地方的根本利益—那些影響本地穩(wěn)定和發(fā)展的“難事兒”、“煩事兒”上選擇性執(zhí)法，或者難以擺脫地方政府的干擾，如在征地拆遷等比較敏感的問題上受到不當干預，淪落為一些地方黨委、政府追求短期利益、撈取個人政績的工具。

“人財物省級統(tǒng)一管理”之后，對于基層法院、檢察院最為棘手的問題，是如何看待地方黨委的領導，以及地方司法機關在地方工作格局中處于什么地位、擔當什么角色。省級統(tǒng)管的目的是要排除地方干預個案，并沒有否定黨的政治領導、組織領導和政策領導，也不意味著不需要地方政法委協(xié)調(diào)工作機制、財務保障等方面的問題了。

第三輪司法改革一個基本精神是，司法機關不是隸屬地方的行政機關，履行法定職責是其中心任務，社會功能是法院、檢察院行使法定職權過程中的輻射效果，依法履職公正執(zhí)法，就是對地方區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的最大貢獻。

今年北京等一些省市“兩院”向人大的報告中，沒有提及獨立行使職權的問題，人大代表審議和討論報告時更關注的是兩院是否依法行使職權，比如在維護社會穩(wěn)定、嚴厲打擊某類刑事犯罪的問題，建議明確加上“依法”作為限定和強調(diào)。這似乎表明，獨立與否只是司法機關自身最關注的問題，社會對司法的形象期待仍不過是青天大老爺，為社會主持公道。然而，省級統(tǒng)管等司改方案要強化的是司法自身的屬性，而非其社會功能，司法機關要發(fā)揮社會功能必須緊緊依托法定職責，實現(xiàn)二者的有機結合，否則司法本身的改革很可能將司法推向莫名之地。

司法改革推進過慢時，很多人抱怨、批判司法地方化，認其為中國當代司法體制的一大病灶。而當步子邁開，提出推進人財物省級統(tǒng)管，要重新分配利益時，很多人又開始恐懼起來。因為，雖憲法以根本法的形式確立了一府兩院平行的地位，但是各級黨委、政府甚至法院、檢察院自身對司法地方化始終存在觀念認同。由于司法行政機關領導干部的管理實行“雙重管理，以地方黨委為主”的體制，各級黨委和政府往往將法院、檢察院視為所屬自己的一個部門，并且自上而下都有這種認識。

在司法機關方面，現(xiàn)有干部管理和財政體制下，法官、檢察官由地方任免，經(jīng)費主要由地方保障，一些法院、檢察院傾向于“地方司法機關”的地位認同，一些法官、檢察官傾向于“地方官員”或“地方公務員”的身份認同，認為服務大局就是為地方黨委、政府分憂，要“有為”才能“有位”。這種慣性思維，目前還有較大范圍的市場。此外也有個人利益的考慮，經(jīng)費保障的地方化導致了地區(qū)差異，那些保障問題解決較好的地區(qū)的司法人員擔心省級統(tǒng)管后會造成待遇降低，住房、子女入學等方面的優(yōu)待政策更難爭取，不愿意改變財政保障體制。

當然，之所以說司法地方化的現(xiàn)實存在某種程度上成為法治進步的障礙，是因為當?shù)胤揭庾R過強時，地方利益成為發(fā)展和維護的中心，如何獨立行使司法權就成了大問題。受到地方化意識的影響，也存在執(zhí)法標準的地方化問題，更多地強調(diào)地方特點和地方特色，有時表現(xiàn)出法令不通、政令不暢的問題，法令的落實有司法解釋依賴、地方規(guī)章或規(guī)定依賴，甚至有的地方出于地方保護主義、部門保護主義，片面理解和強調(diào)“發(fā)展是第一要務”、“穩(wěn)定是第一責任”，干涉或運用手中的權力施加壓力影響法院、檢察院辦案。當?shù)胤綑嗔θ鄙僮阋耘c之抗衡的權力制約時，人們的權利就會失去保障，嚴重影響司法公正，這也是造成一些冤假錯案的重要因素之一。

推動省以下地方法院、檢察院對人財物進行統(tǒng)一管理，這項司法體制改革屬于國家權力的重大調(diào)整，事關重大，改革能夠走多遠，幾乎所有人都看不透，自己的利益蛋糕會被切掉多少或者能搶得別人多少，也是看不透，于是有人興奮，有人消極。省級統(tǒng)管項目改革屬于中央事權，如果沒有中央統(tǒng)一部署和授權試點，地方法院、檢察院不能主動實施，自行其是，但又不能消極等待。當下的思想亂象實際上從側面反映了思想和理論儲備的不足，改革項目真要落地實施還有諸多困難。

比如，有的司法界人士擔心：這是否意味著實際承認給予地方司法事權，使省級司法獨攬大權，讓司法區(qū)域一體化愈加明顯，使最高司法機關的協(xié)調(diào)能力更加弱勢。因而，改革項目要具體實施，還必須合理地、有效地重構最高司法機關與各省級司法機關之間的協(xié)調(diào)機制，明確最高司法機關在全國司法人員人事管理以及財政保障方案審查方面的管理權限，既讓地方司法機關擺脫地方保護主義的干擾，又能有效防止司法的新地方化。

其實，司法分層歸屬是通例，需要解決的真正問題是地方司法服務地方，受地方干預，做不到只服從于憲法和法律。依法獨立司法的問題總是從外部環(huán)境入手討論，反而反證了自己的不自立和無能力。如果司法職權行使習慣于溫室內(nèi)的被保護，而司法機關沒有為司法公正、公平正義博殺的使命感和奉獻，沒有走出地方化認同的勇氣，是不會有真正出路的。

司法行政化是另一個被詬病的當代中國的司法體制問題，常與地方化問題一并提及。司法是法制的守護人，本來是一種消極的預防性力量。司法行政化的結果，是把司法變成積極的行動力量，在服務功能和職責延伸功能的實現(xiàn)上優(yōu)先配置司法力量。最壞的結果是，司法人員不干司法的事，優(yōu)秀法官、檢察官不辦案，不管法院還是檢察院，能實際辦案的法官、檢察官反而成了少數(shù)。比如北京市某區(qū)檢察院公訴部門的檢察官，大多都是在公訴崗位工作3年左右，年資較長的那些優(yōu)秀的公訴人則因為升職擔任業(yè)務部門領導而離開具體辦案崗位。

現(xiàn)實中，很大一部分優(yōu)秀的法官、檢察官被裹挾進了行政事務中，為服務行政而成為實際的冗員。隊伍管理行政化，晉升走行政的窄橋，辦案采取行政管理模式，既影響辦案效率，又造成權責不清，人浮于事、能力低下的問題系根于此。2013年8月，北京某中院3名骨干法官集中辭職去當公司法務或律師，成為熱點新聞之一，據(jù)了解薪金不高造成一定生活壓力雖是原因，卻并非主因，更重要的原因是缺乏職業(yè)榮譽感，以及提職空間窄、晉升渠道不暢，自感無用武之地。

省級統(tǒng)管很多人解讀為垂直管理，在我看來未必是對的。其實，從世界范圍來看，司法的垂直領導也不是一般做法。想通過垂直領導、垂直管理來解決依法公正行使審判權、檢察權的問題，是不切合實際的。

實際上，司法的去行政化關鍵不是哪一級統(tǒng)管，省級統(tǒng)管直接解決的只是司法保障的地方化問題，而要保障“依法獨立公正行使審判權、檢察權”就不能讓隊伍管理在行政一條路上走到黑。正在試點運行的主審法官、合議庭辦案責任制和主任檢察官辦案責任制，以及將具體落實完善的職業(yè)準入、分類管理等改革項目，旨在確定和突出法官、檢察官的主體性，實際就是與省級統(tǒng)管相配套的隊伍去行政化的措施。

實行省級統(tǒng)管，根本的是建立有司法職業(yè)特點的隊伍管理體制，建設有司法職業(yè)特點的人才成長機制，即通過推動建立有別于一般公務員的法官、檢察官單獨職務序列，建立符合職業(yè)特點的法官、檢察官選任和員額制度，剝離行政職務附著的權力、利益，突出法官、檢察官的執(zhí)法辦案主體地位，減少執(zhí)法辦案管理層次。同時以案件辦理、決定責任終身制，倒逼法官、檢察官的專業(yè)化能力。

隨著司法改革的深入與漸進，司法的職業(yè)化、專業(yè)化也進入關鍵時期，每一步都是對現(xiàn)有司法體制的重要改動。掣肘因素越多，職業(yè)化、專業(yè)化的實現(xiàn)途徑問題也愈顯重要。司法改革的關鍵是對司法特點的把握，其根本是要確認法官、檢察官的司法主體性，放權、授權、還權于法官、檢察官個體，并輔以公開、說理、同行評議、執(zhí)法過錯責任追究，讓法官、檢察官不以當官為本位，以具體的司法工作為目的，在法官、檢察官的位置上真正成為憲法和法律的代言人。