中紀委變革

覃愛玲

2月2日，大年初二，適值中國傳統(tǒng)春節(jié)假期，整個中國正處于“深度休息”之中，中紀委網(wǎng)站發(fā)表重要文章，核心觀點是，當前反腐敗面臨的最大難題是體制障礙，影響反腐敗成效的主要是反腐敗機構職能分散，形不成監(jiān)督合力，有些案件受到各種因素的影響難以得到堅決查辦，有的地方腐敗案件頻發(fā)卻追究責任不力。

了解內(nèi)情的人從中讀出的主要意思是，中紀委發(fā)出了對加強紀委系統(tǒng)垂直管理和地方主要領導監(jiān)督權的強烈呼吁。

這樣嚴肅的問題討論，與整個國家的休息氣氛形成了鮮明對比，它提醒人們，這個過去一年多時間在中國政治社會中扮演著極重大角色的部門，即使在此刻，仍然處于高度緊張的思考和行動之中。

同是具有大的強制權力的部門，在過去的維穩(wěn)時代，引人注目的是政法委。

從大的職能分工看，政法委傾向于對社會面問題進行管控，當對社會面的“維穩(wěn)”成為施政重點時，政法委擁有大的權能。而紀委傾向于對體制內(nèi)部整肅，當整肅吏治成為施政重點時，中紀委開始具有更大的權能。某種意義上，它們都超越了常規(guī)的具體職能部門，成為具有更宏觀意義的“大政治部門”，反映了不同時期施政重點和權力配置方式的變化。

過去一年，除了常規(guī)的反腐和廉政工作，在具體的案件查辦和落實“八項規(guī)定精神”之外，可以看出，中紀委逐漸把對地方主要領導的監(jiān)督作為工作重點，以中紀委為主的紀委監(jiān)察系統(tǒng)，成為中央對地方主要領導限權、問責以及管控地方官員的重要手段。

學界普遍認為，中國反腐敗的一個重要問題是黨政“一把手”權力過于集中，難以監(jiān)督。在官場整個風氣較差的情況下，一把手不僅自己可能不受監(jiān)督地違法違紀，而且可能對自己所轄范圍的問題進行包庇。

在中國現(xiàn)在的權力構架中，紀委書記在地方黨委中只是常委一職，不僅黨委書記，政府、人大和政協(xié)的一把手級別都比紀委書記高，同級別的更多，紀委書記要對同級黨委進行監(jiān)督，面臨很大困難。

過去一年中，執(zhí)政黨進行了一系列以加強紀委對地方黨委監(jiān)督為導向的改革，比如，下級紀委書記的提名權以上級紀委會同組織部門為主，從人事上強化了上級紀委對下級紀委的領導；各級紀委書記發(fā)現(xiàn)辦案線索，在向地方黨委匯報時，必須同時上報上級紀委，從一個關鍵性的方面加強了中央紀委對地方案情的知情權和參與權；推行“一案雙查”，地方主要領導要對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的案件負領導責任。

據(jù)中紀委監(jiān)察部的消息，日前，山西省發(fā)文表示，今后黨政主要領導將不再直接分管干部人事、財務工作，工程建設項目、行政審批和物資采購等工作。此前，各地亦多有同類規(guī)定。這種從職能上對主要領導權力的分解，是對地方主要領導的重要監(jiān)督。

在中共的組織話語中，過去多年，在地方一級，曾長期提要發(fā)揮一把手的“班長”作用，一把手有“諸侯”之稱，個別的還變成了“土皇帝”，反映出權力的集中度之高。而中央層面則一直顯示出“集體領導”特色。

一個有意思的現(xiàn)象是，現(xiàn)在，在中央一級以中央全面深化改革領導小組和國家安全委員會等的設立為標志，權力向最高層領導集中的同時，地方一級則開始進入“集體領導”時期?？梢韵胍姡粋€不僅人權、事權和財權受到副手掣肘，且受到上一級紀委嚴格監(jiān)督的“一把手”，實際施政方式將可能發(fā)生較大變化。

除了針對地方黨委的擴權之外，紀委監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督地方的職能還在其他方面得到全方位的加強，比如，強化和規(guī)范巡視組的職能；強化紀委的派駐監(jiān)督，中紀委的紀檢組以前并未對所有中央部門派駐，現(xiàn)在則是要全部派駐；改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組職能等。

“打鐵還需自身硬”，在對外部擴權的同時，中紀委以擴大查案能力和監(jiān)督能力的主業(yè)為導向，對內(nèi)部機構進行了大幅調(diào)整，并表示要加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督這兩大重點工作。同時，對紀委系統(tǒng)內(nèi)部的整肅也不手軟。春節(jié)假期剛結束的2月10日，中紀委就在網(wǎng)上公布了4起紀檢監(jiān)察干部“違反中央八項規(guī)定精神”的典型案件。

十八屆三中全會的《決定》中明確提出，要“科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力和職能”，“統(tǒng)籌黨政群機構改革，理順部門職責關系”。過去幾年，學界一直討論，反腐敗必須“以權力制約權力”。目前的改革顯然是吸取了這一觀點，從體制內(nèi)橫縱多方面的機構權能配置上紀委系統(tǒng)的權能明顯加重。中央全面深化改革領導小組中，更專門設有紀檢體制改革小組，反映了中央一級對紀檢工作的重視。

“以治標為主，為治本贏得時間”，這是王岐山就任中紀委書記后的施政戰(zhàn)略。

僅僅半年前的2013年上半年，大部分業(yè)內(nèi)人士的看法仍然是，在腐敗已經(jīng)成為一種通病，大的體制不可能短期發(fā)生變化的情況下，多辦幾個大案，造成一定威懾，以“治標”這樣現(xiàn)實的目標來定位中紀委的當前工作，是比較現(xiàn)實的選擇。

非常時期用非常手段。與監(jiān)察部合署辦公的中紀委，增加了兩個負責案件查辦的紀檢監(jiān)察室，接下來，多個省市紀委也參照中央紀委的做法，新設了紀檢監(jiān)察室，這一調(diào)整，為進一步加大案件查辦力度提供了組織保障。除了利益受到損害的特定群體外，普通民眾對中紀委過去一年來“老虎蒼蠅一起打”的工作和成效贊譽甚大。但不能忽略的問題是，這種成效如何能夠制度化，長久存在下去。

在李金華任國家審計署審計長時期，國家審計署也曾扮演過類似的“風暴”角色。雖然風力絕沒有此次中紀委這樣“猛”，但由于多涉及具體實權部門的具體違規(guī)資金使用，每年的審計公報公布，都會讓輿論和社會一陣騷動，以“審計風暴”形容審計署的作為。然而，隨著李的去職，這一記憶逐漸淡出人們的印象。

此前，中紀委已經(jīng)公布了反腐敗的5年規(guī)劃，但是由于歷年來在各個領域內(nèi)曾經(jīng)頒布的各種并不執(zhí)行的措施，輿論對這個規(guī)劃一開始也不當一回事。

然而，隨著一系列“老虎”的落馬，和細微到由中紀委直接發(fā)文不準印發(fā)賀卡、發(fā)放節(jié)禮等造成的整個官場風氣為之一變，人們開始覺得，王岐山說的“為治本打下基礎”，并非虛妄之言。

中紀委看起來在下一盤布子謹慎的棋。從大的權力構建到小的風氣改善，每一步都非常具體，抓住容易落實和關鍵性的節(jié)點。大的方面，比如，為了從地方手中獲得權力，要求得到下級紀委書記的提名權，辦案線索的知情權等極具體又最關鍵的權力，而不是泛泛而談要加強垂直領導；在改善官場風氣一面，從不起眼的賀卡、購物卡和鞭炮等入手，也不是泛泛而談要勤儉或清廉。這些措施一反此前官場流行的大而化之的口號式施政，在實際中起到了明顯效果。

對反腐敗能否實現(xiàn)“治本”，許多人還抱有一定的疑慮。前幾年，曾流行過一陣對財政預決算公開和官員財產(chǎn)公開的輿論討論。從最直觀的角度看，這顯然是控制腐敗的最有效的基本制度。然而，一些地方的零星探索，官員財產(chǎn)公開無疾而終，財政預決算公開則僅是一些部門做了一些粗糙的紙面功夫，并未成為控制和監(jiān)督政府花錢的有效機制。

吊詭的是，一種說法認為，在當前進行各種財務和政務公開，社會影響可能比不公開還壞—因為，不少方面太超出社會公眾的接受能力。

王岐山的“治標為主，為治本贏得時間”，某種意義上也即是希望在對整個官場進行整肅、風氣得到一定好轉，“能拿得出去”公開的基礎上，再通過治本式的制度進行規(guī)范。

可以預見，2014年將是中紀委整肅官場，“老虎蒼蠅一起打”的深入階段。

中紀委早年曾是體制內(nèi)一個具有一定理想主義傳奇色彩的機構，民間曾廣泛流傳過中紀委辦案的傳奇，一些曾查辦大案要案的中紀委核心工作人員，一度是民間想象中兼有欽差大臣和孤膽英雄之風的人物。

一名生于上世紀70年代中期的大學畢業(yè)生記得，正是在當時社會上流行的對于中紀委辦案“大俠”般的向往中，他在90年代末大學畢業(yè)后進入了某省紀委工作。然而，此后，中紀委在公眾生活中的光環(huán)色彩逐漸淡漠。

此次，隨著新一代中央領導集體的登場，中紀委再度以更為猛烈的形象出現(xiàn)在民眾的社會生活中，且不再僅僅限于對腐敗案件的一時查處和官員風紀的一時整頓，而是深入整個中國黨政權力結構再造的過程中。

但是，在“以權力監(jiān)督權力”取得一定成效，并且這種趨勢在一段時間內(nèi)顯然將擴大下去的情況下，也潛藏著紀委自身的困境。

首先是，正如當下的政法委一樣，紀委也面臨法治化的新要求。

中紀委網(wǎng)站發(fā)布的一篇文章曾經(jīng)描寫其辦案程序：“中央反腐敗協(xié)調(diào)小組多次召開會議，對辦案工作中的重大問題進行協(xié)調(diào)。同時，各級紀檢監(jiān)察機關也不斷健全同公安機關、檢察機關、審判機關、審計機關等在信息溝通、線索移送等方面的工作機制，提高組織協(xié)調(diào)的效率和效果?！睆闹忻黠@看出紀委主導辦案的氣息。

在這種情況下，目前正在討論大力推進的司法權獨立行使如何能夠保證，是值得觀察的。如何使得紀委監(jiān)察系統(tǒng)在整個黨政體系中具有真正獨立的監(jiān)督權力，又能在法律的框架內(nèi)活動，是紀委監(jiān)察系統(tǒng)自身，乃至整個中國政治體系結構中迫切需要回答的重大問題。

一些人希望紀委能學習香港廉政公署，后者在整治和規(guī)范一度混亂的香港公職人員行為的過程中起到的作用，一直被認為是典范。但是，不可忘記的是，香港公務員的廉潔，是法治、新聞媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督等與廉政公署并存共同取得的成效。

一個內(nèi)部機構猛然發(fā)力，官員整體的工作生活作風，可能會一時收斂，但上千萬公職人員細微到工作和生活方方面面的監(jiān)督，不可能由一個內(nèi)設機構長久堅持下去。只有在政務公開、預算公開和官員財產(chǎn)公開等情況下，社會一齊參與監(jiān)督，其監(jiān)督成本才可能下降，監(jiān)督精神也才不會減弱，具有可持續(xù)性，反腐敗才可能取得長久效果。

從這個意義上講，作為一個大政治機構，紀委系統(tǒng)只有把自己的權力與社會分享，才可能真正實現(xiàn)自己的政治目標。