我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失困境研究

楊悅

【摘 要】本文立足于農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失這一現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)近幾年發(fā)生的留守兒童典型事件，從分析我國農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)體系現(xiàn)狀入手，圍繞監(jiān)護(hù)模式、監(jiān)護(hù)委托制度及監(jiān)護(hù)主體的責(zé)任，對(duì)當(dāng)前留守兒童監(jiān)護(hù)體系進(jìn)行全面梳理。進(jìn)而分析我國留守兒童出現(xiàn)的法律原因和社會(huì)原因，探討我國留守兒童問題折射出的立法缺陷，并借鑒國外成熟的經(jīng)驗(yàn)，提出改善我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】留守兒童;監(jiān)護(hù)缺失;未成年人

1留守兒童監(jiān)護(hù)體系現(xiàn)狀

1.1父母責(zé)任的規(guī)定過于寬松

我國《民法通則》將父母列為第一順序監(jiān)護(hù)人。在權(quán)利行使方面，僅在《婚姻法》中規(guī)定父母有教育撫養(yǎng)未成年子女的權(quán)利和義務(wù)，未就此問題做出更為詳細(xì)的規(guī)定，很難體現(xiàn)出父母與其他監(jiān)護(hù)人的本質(zhì)區(qū)別。父母作為法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)負(fù)有更多的職責(zé)，但由于我國法律對(duì)此未加以強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了許多問題，如有的父母任意推卸責(zé)任、子女被遺棄、留守兒童大量出現(xiàn)等。這種立法上的欠缺與模糊直接影響了我國未成年人保護(hù)的效果，不利于其健康成長。

1.2監(jiān)護(hù)委托制度不健全

首先，在農(nóng)村地區(qū)，大量的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，留在家里負(fù)責(zé)照顧老小的多屬老弱病殘，許多人僅能照顧留守兒童的基本生活，重養(yǎng)輕教問題比較突出。

其次，在監(jiān)護(hù)委托中，委托的只是監(jiān)護(hù)職責(zé)中的一部分或全部，委托監(jiān)護(hù)人并不能取得法定監(jiān)護(hù)人的主體地位。在發(fā)生侵權(quán)時(shí)，委托監(jiān)護(hù)人往往處于一種尷尬的境地。一方面他們會(huì)被認(rèn)為未履行好職責(zé)，另一方面，法定監(jiān)護(hù)人又不在孩子身邊，這就導(dǎo)致他們會(huì)經(jīng)常處于法定監(jiān)護(hù)人的位置上，造成權(quán)利與義務(wù)的失衡。

1.3監(jiān)護(hù)能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于原則化

首先，對(duì)認(rèn)定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力的主體沒有作出規(guī)定。是由未成年人住所地的居委會(huì)村委會(huì)、未成年人父母所在單位、民政部門，抑或是由法院加以確認(rèn)，法律對(duì)此并未予以明確。雖然習(xí)慣上由上述單位對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力加以認(rèn)定，但不同認(rèn)定主體依據(jù)自己的判斷，可能造成確定的監(jiān)護(hù)人不一致。

其次，對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。監(jiān)護(hù)人的身體健康情況、生活條件以及與被監(jiān)護(hù)人生活方面的聯(lián)系程度，本身就是一個(gè)復(fù)雜的問題。人們的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)出現(xiàn)差異，尤其在涉及自身利益時(shí)更會(huì)出現(xiàn)偏差。

再次，在確立監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力時(shí)，其立足點(diǎn)僅考慮的是選擇一個(gè)健康、能照料未成年人生活的人來承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，并未考慮被監(jiān)護(hù)人的想法。這在本質(zhì)上體現(xiàn)的是對(duì)未成年人意愿的忽視與不尊重，也與《兒童權(quán)利公約》中所確立的“兒童最大利益”原則背道而馳，應(yīng)當(dāng)引起人們的足夠重視。

2.留守兒童監(jiān)護(hù)問題的產(chǎn)生原因

2.1較差的家庭經(jīng)濟(jì)條件

由于大多數(shù)農(nóng)民工的文化水平低、技術(shù)水平低，他們的薪資待遇也都處于一個(gè)較低的水平，孩子在城市上學(xué)的高昂費(fèi)用他們根本負(fù)擔(dān)不起，所以不得不把孩子留在農(nóng)村交給他人代為照顧。

2.2現(xiàn)有法律規(guī)定存在立法空白

第一，缺少臨時(shí)監(jiān)護(hù)人的規(guī)定。如果將臨時(shí)監(jiān)護(hù)人規(guī)定在法律中，讓臨時(shí)監(jiān)護(hù)人在被委托監(jiān)護(hù)人無力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)之時(shí)代為監(jiān)護(hù)，可以有效防止留守兒童無人監(jiān)護(hù)的情況出現(xiàn)，能起到切實(shí)保護(hù)留守兒童的合法權(quán)益。第二，沒有對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定。缺乏監(jiān)督的權(quán)力是不受制約的。委托監(jiān)護(hù)人侵犯留守兒童權(quán)益的事情時(shí)常發(fā)生，而我國目前還沒有關(guān)于對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督做出任何規(guī)定。第三，沒有關(guān)于對(duì)被委托監(jiān)護(hù)人任職能力和任職資格排除的規(guī)定。我國法律沒有詳細(xì)地規(guī)定確定被委托監(jiān)護(hù)人有能力擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的具體措施和方法。第四，現(xiàn)有未成年人監(jiān)護(hù)制度沒有對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)拒絕權(quán)、監(jiān)護(hù)辭任權(quán)等權(quán)利作出規(guī)定。

2.3社會(huì)制度存在缺陷

受制于長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制以及在此基礎(chǔ)之上建立的城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工受到了一系列的不公平待遇，間接上導(dǎo)致了留守兒童的產(chǎn)生。由于社會(huì)福利保障制度面向城市居民的，在戶籍、醫(yī)療、教育等許多方面受到種種限制，只能選擇把孩子留在農(nóng)村成為留守兒童，最終損害了留守兒童可以同城市兒童一樣享有的的權(quán)利。

3.加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)保護(hù)的對(duì)策建議

3.1完善留守兒童法律保護(hù)機(jī)制

（1）借鑒親權(quán)制度，強(qiáng)化父母責(zé)任。由于我國的未成年人監(jiān)護(hù)制度采取的是大監(jiān)護(hù)模式，將監(jiān)護(hù)與親權(quán)合二為一，對(duì)二者未加以區(qū)分，導(dǎo)致“在競合時(shí)呈現(xiàn)權(quán)利與職責(zé)的雙重表現(xiàn)”，`無法對(duì)父母監(jiān)護(hù)的職責(zé)范圍作出合理界定。父母在未成年子女身上的權(quán)利表現(xiàn)為居所指定權(quán)、子女返還請(qǐng)求權(quán)、懲戒權(quán)、許可權(quán)、身份行為以及身份事項(xiàng)的同意權(quán)和代理權(quán)，并負(fù)有損害賠償?shù)牧x務(wù)。親權(quán)一般應(yīng)共同行使，在父母一方因親權(quán)行使障礙而無法共同行使時(shí)，也可由一方單獨(dú)行使。從出發(fā)點(diǎn)來說，強(qiáng)調(diào)父母對(duì)子女的照護(hù)，而將父母之外的其他人的監(jiān)護(hù)視為一種補(bǔ)充，其監(jiān)護(hù)制度更加側(cè)重表現(xiàn)為一種社會(huì)責(zé)任。以法律手段對(duì)父母子女關(guān)系加以規(guī)制，切實(shí)保護(hù)留守兒童利益。（2）完善監(jiān)護(hù)委托制度。由于我國對(duì)監(jiān)護(hù)委托的規(guī)定過于簡單，缺乏有力的法律支撐，因此，應(yīng)首先從法律體系的架構(gòu)入手，完善相應(yīng)的法律規(guī)定，促進(jìn)監(jiān)護(hù)委托制度走向規(guī)范化，以實(shí)現(xiàn)對(duì)留守兒童的有效保護(hù)。（3）拓展社會(huì)救助制度，嘗試家庭寄養(yǎng)監(jiān)護(hù)。我國的兒童福利事業(yè)屬于補(bǔ)缺型的社會(huì)福利，服務(wù)對(duì)象比較狹窄，保障體系不健全，尚未覆蓋到留守兒童這一群體。國家應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大兒童福利的覆蓋范圍，以適應(yīng)我國兒童福利事業(yè)向“適度普惠型”發(fā)展的需要。民政部應(yīng)嘗試將寄養(yǎng)范圍擴(kuò)展到無人監(jiān)護(hù)的留守兒童。寄養(yǎng)家庭應(yīng)履行保障被寄養(yǎng)兒童人身安全、安排接受教育、提供生活照料以及保護(hù)其合法權(quán)益等多項(xiàng)義務(wù)，并接受當(dāng)?shù)孛裾块T的監(jiān)督。寄養(yǎng)家庭與有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)通過寄養(yǎng)協(xié)議的方式，明確各自的權(quán)利義務(wù)，因自身過錯(cuò)造成被寄養(yǎng)兒童損害的，則應(yīng)予以賠償。

3.2全面構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的留守兒童監(jiān)護(hù)體系

（1）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化留守兒童的國家保護(hù)。可以在各地建立一定級(jí)別的關(guān)愛留守兒童的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政支持力度，加強(qiáng)農(nóng)村基本建設(shè)，充分保證留守兒童的教育、醫(yī)療、農(nóng)合、低保等方面的資金需求，從根本上保證留守兒童的基本生活需求。執(zhí)法和司法部門也應(yīng)充分貫徹兒童最大利益原則，加強(qiáng)對(duì)留守兒童的保護(hù)。（2）加快戶籍制度改革，形成公平的社會(huì)氛圍。盡快消除城二元的戶籍管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。包括戶籍制度在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)改革的深入，必將在減少留守兒童數(shù)量、改善留守兒童教育質(zhì)量方面發(fā)揮積極作用。加快戶籍制度等改革，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，充分發(fā)揮政府對(duì)弱勢群體的保護(hù)作用，從制度層面上為農(nóng)民工子女創(chuàng)造公平優(yōu)越的生存與發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而有效地減少農(nóng)村留守兒童。（3）重視情感交流，關(guān)注留守兒童心理發(fā)展。由于長期情感缺失和心理失衡，導(dǎo)致許多留守兒童心理不能健康發(fā)展，變得自閉、社會(huì)逆反、自卑膽怯，沒有精神寄托。作為父母，應(yīng)盡可能創(chuàng)造條件與子女共同生活。對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的外出農(nóng)民工，則應(yīng)積極創(chuàng)造條件，多回家探望未成年子女，或者可以通過電話、信件等多種方式，與他們交流，緩解其心理壓力。（4）加強(qiáng)寄宿制學(xué)校建設(shè)，營造舒適的生活發(fā)展環(huán)境。要抓緊研究進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)和升學(xué)的政策，積極推進(jìn)寄宿制學(xué)校建設(shè)，解決好留守兒童就學(xué)問題。寄宿制學(xué)校要通過形式多樣的校園文化活動(dòng)，來充實(shí)學(xué)生的業(yè)余生活，使其不至于產(chǎn)生失落和孤寂。可以通過開展專項(xiàng)主題教育活動(dòng)等方式，來加強(qiáng)人文關(guān)懷，使他們體會(huì)到親人般的溫暖從而得以健康快樂地成長。

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